上海市旧区改造工作机制评析

■ 王艳飞

上海市旧区改造规模大、时间长、效果好，其经验值得各地借鉴。

上海市旧区改造为我国推进棚户区改造提供了实践经验。为顺利推动旧区改造，上海市探索形成了市区两级平台对接机制、全市统筹项目平衡机制、全流程分工细化机制、市场途径资金筹措机制、公众参与两轮征询机制、全过程公开透明机制。

上海市作为我国城镇化与城市建设的先行区，自上世纪90年代便开始大规模推进旧区改造，旧区改造是上海市棚户区改造的主要形式，已经探索形成了系列旧区改造的推进机制。

一、旧区改造基本情况

20世纪90年代，上海市开始对住宅中的棚户、简屋、旧式里弄、二级旧里以下房屋进行大规模改造。到目前，旧区改造经历了20世纪90年代“365”危棚简屋改造、“十五”新一轮旧区改造、“十一五”成片二级旧里以下房屋改造与“十二五”旧区改造和旧房综合改造四个阶段。“365”危棚简屋改造主要针对结构简陋、环境最差的危棚简屋，解决居民居住面积小、质量低下的问题。2001年，上海市政府划定1000万平方米的试点地块用于新一轮旧区改造，着重改造市中心城区二级旧里以下房屋，同时加大旧住房的综合改造。旧住房使用中存在的无人管理房屋的维修、高层住宅电梯的维修和更新改造、群众反映强烈的问题是综合整治的重点。一些区把综合整治和成套改造、改善配套、恢复历史建筑风貌等有机集合起来。“十二五”期间，上海市旧区改造的重点仍是二级旧里以下房屋，历史保护建筑保护也成为旧区改造的重要内容。部分结构相对较好、但建筑和环境设施标准较低的旧住房，通过成套改造、综合整治、平改坡以及拆除重建等方式进行综合改造。据《上海市十三五发展规划纲要》，上海市在“十三五”期间仍要完成实施1500万平方米老旧住房和居住小区综合改造。

旧区改造既是当地居民改善住房条件的需要，更是在经济增长和产业转型下城市功能提升的实际诉求。因此，旧区改造受到了当地政府的强力推动，并且制定了一系列的扶持政策。如20世纪90年代旧区改造实行了减免土地出让金政策，而随着2004年国家土地出让制度的改革，旧改配套房源建设用地转为实行指导性低价政策。2013年以来，上海市先后出台关于推进旧区改造工作实施意见、郊区城镇棚户简屋改造办法、市属大企业集团支持重点区旧区改造、土地储备机构参与旧区改造办法等文件。

上海市《关于加快推进本市“十二五”旧区改造若干问题的意见》（沪府办发〔2012〕26号）对“十二五”期间旧区改造目标、政策措施、组织领导等作出规定，提出加快落实简化审批手续、提高签约征询比例、加大市级资金支持、多途径融资、安置房建设等措施。旧区改造涉及拆迁、立项、规划、土地、资金筹措、安置等环节，得到了政府各职能部门的大力支持。上海市建设交通委出台旧区改造事前二轮征询实施办法，简化旧区改造房屋征收范围确认手续，加强房屋征收基地水、电、燃气等公用设施使用管理办法；上海市发展改革委等三部门出台国有土地使用权出让收支管理补充意见。这些政策和实施意见的出台，为有序推进旧区改造提供了制度保障。

二、旧区改造的创新机制

（一）市区两级平台对接机制

上海市较早建立了旧区改造领导小组和旧改办公室。为解决区级政府遇到前期审批、资金、土地、拆迁、安置补偿等难题，上海市旧改领导小组和办公室构建了平台对平台的协调互馈机制，即由区级旧区改造办公室把旧区改造中的难题提交给市级旧区改造办公室，市级办公室组织本级相关部门，通过联席会议的形式，进行讨论并给予协调解决。平台对接平台机制的建立，避免了区级部门难以与市级发改、规土、住建等部门直接对接，提高了工作效率。为发挥市级旧改办公室的作用，上海市将旧区改造平台作为解决城市问题的综合平台。市级旧改办公室积极对接各职能部门，在旧区改造政策制定、部门协调、问题解决中发挥了重要作用。此外，上海市也将市审计部门、法院纳入旧区改造联席会议，对改造过程进行跟踪和监督，有的区法院成立专门的旧改法律咨询机构，较好应对可能出现的法律和审计问题。

（二）全流程分工细化机制

旧区改造涉及环节多、部门多，上海市各区制定明晰的项目实施流程，实施全过程管理。以上海市杨浦区为例，旧区改造全过程管理被划分为前期准备、签约推进、项目收尾等三个阶段，三个阶段共19个子项、91项具体工作。如前期准备阶段包括规划和计划、办理相关手续、意愿征询、立项和土地、二次征询前期工作五个子项，签约推进阶段分为房屋评估、面积认定工作、居住困难户认定工作、看房活动、政策方案宣传、党建联建与区属职工推进工作、分片划块工作、签约工作八个子项。每个工作步骤均对应负责单位与完成时间，对全流程的细化明确了各单位职责，有助于推动部门责任的落实。

（三）全市统筹项目平衡机制

以单个项目或是区内统筹的运作方式往往难以满足项目资金平衡和安置需求，也不利于城市功能的改造和提升。为解决此问题，上海市按照“政府主导、以区为主、市区联手”的原则，统筹调度资源实施项目及安置大平衡，在外环线周边建设安置居住社区，这些安置区充分依托城市比较完善的商业、教育、医疗、市政等公共设施，配置了优质学校、医院等资源，特别是要求轨道交通全部接入大型安置社区，这些措施有效保障了安置群众出行、就学和就医等需求。上海市为居民安置提供了原地安置、货币安置和异地安置三种途径，由原住居民自己选择。市场化的补偿资金测算和外环线周边安置区良好的配套调价下，约有75%的拆迁户选择了异地安置。

（四）市场途径资金筹措机制

上海市着力探索市场化手段筹集旧改资金。“十一五”期间，除历史遗留的原旧改“毛地出让”项目外，上海市探索了以土地储备为主要方式的旧区改造新机制，即政府实施土地收储并征收国有土地上房屋方式进行改造，在形成净地后实施土地公开招拍挂，中标单位进行后续开发建设，房屋征收与地块开发相分离。土地储备分市区联手储备和区单独储备两种形式，土地储备机构参与城区重点旧改地块改造。政府依托土地出让收益实现旧改基金的持续运行，保障每年约1000亿的改造资金需求。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43）和《财政部等四部门关于规范土地储备和资金管理相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）公布后，上海市旧改地块难以继续通过土地储备进行银行贷款抵押。上海市仍积极探索市场化途径进行资金筹措，拓宽旧改融资渠道，如引入保险资金以债权计划和股权计划等方式投资旧区改造项目。

（五）公众参与二轮征询机制

为应对拆迁难及前后政策不一致问题，尊重群众的旧改意愿，上海市探索形成二轮征询机制。2008年开始，上海市列入旧区改造范围内需要实施房屋拆迁的土地储备地块，改造前全面实施二轮征询制度。第一轮为改造意愿征询，即征求拟改造区域内居民意愿，同意率超过90%，才能办理地块改造前期手续；第二轮为签约征询，旧改办提供旧改方案，包括安置人口、房屋面积、资产评估、安置区位、拆迁补偿等内容。通过公示、听证会、座谈会等形式，征求居民对补偿方案意见；在优化完善后，签订附生效条件的补偿协议；在一定时间内，居民签约率超过规定比例后，协议生效，实施改造。否则，暂停改造。随着旧区改造推进，上海市政府逐步提高“第二轮签约征询”生效比例，2008年试点时为2/3；2011年提高到80%；2012年提高到85%；2016年部分区提高到90%。

（六）全过程公开透明机制

公开透明是处理多方利益的重要原则。上海市采取多种方式对旧区改造过程进行公开，并接受社会各界的监督。一是创新运用电子触摸屏、电子协议等信息技术手段，将政策法规、改造方案、安置房源、各户实际情况、补偿安置结果等全面公开，改造方案与居民群众研究讨论，并通过政策文件的形式，确保拆迁补偿标准前后一致。二是建立投诉举报制度，通过部门监督、群众监督等形式，对前期调研、签约协商、安置结果等进行全过程监督。三是建立第三方评议制度，由社会人大代表、政协委员、专业律师、公信人士、居民代表等组成评议小组讨论处理部分特殊问题。

三、旧区改造经验借鉴

上海市旧区改造规模大、持续时间长，成功实践既得益于当地经济增长和城市空间功能转型的需要，也离不开当地政府高效的管理和协调能力。这种自下而上的需求与自上而下的推动结合成为上海旧区改造的重要基础。实地调研发现，各地棚户区改造过程在部门协调、资金筹措、安置建设、居民动迁方面不同程度的存在问题，需要不断完善推进机制。尽管各地不具备上海的经济水平和管理体制，但仍然可以从部门协调、运作方式、资金筹措及社会参与等方面进行借鉴，提升当地棚户区改造的工作方式和效率。

（一）健全管理机制，提高组织协调能力

领导小组及组织机构对旧区改造的认识水平、重视程度及协调能力是推动棚户区改造的重要保障。首先，地方政府应以系统的视角来统筹棚户区改造，将改善民生作为出发点，将提升环境质量和带动经济增长作为重要目的，民生与发展共同推进。其次，应搭建有权威的领导协调机构，把棚户区改造作为城市建设的综合平台，纳入市政府工作日程和重要内容。特别是市委、市政府帮助解决协调棚户区改造中涉及前期审批、资金筹措、后期执法的政策性难题。尽管许多地方建立了棚改办公室与联席会议的平台，但协调作用往往有限，需要在市委市政府的引导下，强化领导小组和办公室的协调能力。将审计、法院部门纳入联系会议，共同解决拆迁、安置、资金、规划、土地、法律等多方面的问题。

（二）创新融资机制，多个渠道筹措资金

目前，棚户区改造资金仍主要依靠政府购买服务和国开行金融支持，来源相对单一。对于商业价值不高的改造区域，需要创新债务融资、股权融资、信托融资等多种模式，推动政府与社会资本合作模式。具体而言，一是发挥开发行金融的资金引领作用，引进社会企业、民间资本，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等方式参与棚户改造。二是扩大“债贷组合”在棚户区改造中的使用范围，在PPP模式和政府购买服务下，由投资者、项目公司发行企业债、项目收益债等，直接举债并承担偿还责任。三是探索通过融资租赁、资产证券化等方式盘活棚改存量资产，改善资产负债结构。虽然现有政策鼓励和引导民间资本通过多种形式参与棚户区改造，但仍需要突破“净地”后招拍挂的土地政策约束。另外，需要发挥棚改地块的商业化开发价值，通过加大使用者付费或项目运营收入比重来提高棚户区改造项目现金流。

（三）强化市级统筹，平衡项目建设资金

住建部早在2009年就提出了“政府主导，市场运作”的改造方式，而实践中部分地区引入企业优先改造城市中心开发价值大的地块，而商业价值低的地块则无人问津。此外，受城市规划、文物保护及人口疏散等的影响，传统增加建筑密度、提高容积率的方式难以实现就地、就近安置。上海在旧区改造中，采取的市、区两级的大平衡统筹模式值得借鉴，整合不同项目和不同区的棚户区拆迁补偿、安置房建设、公共设施配置，从而实现建设资金的平衡，加快资金缺口大、难以就近安置的棚户区改造。需要注意的是，跨项目与跨区平衡需要市、区两级政府有较强的统筹能力，特别针对跨区级单位的项目，需要市级政府统筹安置房建设以及教育、医疗、交通等设施配置，并对人口迁入区和迁出区做出科学合理的补偿规定。

（四）引导群众参与，保障安置群众权益

尊重居民的意见和选择是棚户区改造的基本原则。上海市实施二轮征询机制，充分尊重棚户区改造居民改造意愿，也实施了项目清单制度，对全市、全区范围内的棚户区项目进行统筹。若某个项目二轮征询达不到同意比例，则取消该项目的旧区改造。同时，基于公平原则，在一定期限内不再推动该项目，而优先推进后续的旧改项目。如杨浦区飞虹路基地第二轮“签约征询”低于规定比例，后按照居民意见终止拆迁。这样既保障了居民权益，也促使居民能够认真、积极的参与到旧区改造征询、签约等环节。借鉴上海市项目清单制及两轮征询制度，推动棚户区居民由“要我改”向“我要改”的转变。另外，棚户区改造也要通过信息平台展示、社会宣传、社会人士参与等方式，实现拆迁政策、动迁情况、补偿结果等的公开透明，从而保障前后政策的一致性和群众的合法权益。