城市边缘区城镇的总体规划导向

■ 孙晓彤

城市边缘区是城乡统筹发展的重点区域，开展城市边缘区城镇的总体规划导向研究是做好城乡规划的应有之义。

城市边缘区城镇的总体规划是落实城乡统筹、实现资源配置、协调保护与开发的综合平台，一直是城乡规划关注的重点。边缘区城镇总体规划以城乡联动、市区带动以及搭建中观层次的规划管理平台为原则，在工作机制、编制内容和编制方法等方面弥补了传统规划的不足，为城市边缘区城镇总体规划的编制进行了新的探索。

一、城市边缘区城镇发展现状

（一）城市边缘区城镇

城市边缘区城镇范围是指城市建成区以外受城市物质建设活动与非物质要素影响的地区，是城市到一般乡村地区的过渡地带。城市边缘区城镇是城市发展到一定阶段在城市与乡村地域之间，由于城市与乡村各要素相互渗透、相互作用所形成的独特的地域实体，其边缘效应明显、功能互补强烈，自然、人文景观和土地利用具有既不同于典型的城市也有别于典型农村的显著特征。

（二）城市边缘区城镇的发展现状

近年来随着经济的发展及城市化进程的加快，城市边缘区内城镇的发展普遍缺乏整体性，其功能及结构逐步发生变化，发展现状主要体现出以下特征：

（1）由于城市边缘区城镇接近市区，区位条件优越，可优先吸收市区经济、技术、信息等多方有利条件，具有较多的发展机遇，而且市场前景广阔，具有城市及农村双重市场体系，为县域经济发展奠定了基础。

（2）城市边缘区城镇位于由城市道路、村镇道路、公路、铁路等共同形成的区域整体交通网络内，通讯、电力等基础设施基础较好。因此，城镇周围基础设施条件优越，发展及建设起步较快，具备良好的投资环境。

（3）接受城市总体规划的管控，服从总体战略安排，承担城市部分职能，受重要工业、居住、开发区等大规模项目建设的影响，为城市边缘区城镇的发展及建设带来了活力和效应。

（4）城镇部分村庄环境污染较为严重。城市垃圾、乡镇企业及个体企业废弃物、从城市流经乡村的河流等由于缺乏处理，严重污染了地下水及农田，造成多种隐患。

（三）城市边缘区城镇土地利用特征

1．过渡性

从城市边缘区城镇的内层到外层，外貌景观和土地利用由城市型向农村型逐步过渡，城市型居住、工业、商业用地逐渐减少，农村型纯农业用地逐渐增多。这种过渡现象也是产业结构在土地利用结构上的反映。

2．动态性

城市与农村相互吸引，城市需要农村的自然环境和劳动力资源，而城市的文化、经济对农村有着巨大的吸引力，使农村人口、产业、物质形态具有向城市转移或转变的趋势。城市边缘区成为城镇化最为强烈的推进区，在城市边缘区城镇，无论是人文和自然景观还是社会经济特征和土地利用结构都具有强烈的动态性。

3．复杂性

城市边缘区城镇是城乡矛盾发展最集中的地带，城市低密度蔓延和分散发展占据了许多良田，同时，通过土地征用，集体所有土地转变为国家所有土地，所有权性质发生了变化，两种所有权性质的土地交错分布，无论是土地所有权结构还是土地使用结构都具有复杂性的一面。

二、城市边缘区城镇规划编制趋势

从规划界当前的实践来看，城市边缘区城镇总体规划不仅仅是城市总体规划和下一层级镇级总体规划之间承上启下的规划衔接层次，也是与经济社会发展规划、土地利用总体规划等不同规划的多规合一。实现城乡统筹的资源配置平台构建，还是市、区层面统筹协调、搭建中观层次的规划管理和管控平台，规划实践在组织模式、成果框架和技术方法等方面进行了积极的探索，为大中城市城乡规划体系的完善做出了有益的尝试。

（一）增加边缘区规划层次是规划管理的必要手段

从规划实施的角度看，城市总体规划过于宏观和战略，而详细规划过于微观，中观层次规划是保障宏观规划实施的重要途径。城市边缘区城镇总体规划是落实城市总体规划和各类全市层面专项规划，把总体规划所提出的策略、目标分解为具体策略和目标，深化全市总体发展战略和各专项系统规划的管控要素，同时，也是对下位镇级规划的指导和引领。因此，城市边缘区城镇总体规划可以充分反映区县发展诉求和期望，形成可维护的全市中观层面的规划管控平台，实现规划管理的市域全覆盖。

（二）编制组织模式创新是边缘区规划的工作重点

城市边缘区城镇总体规划是上下层级政府互相沟通和协同的结果，应在维护全市域整体利益的基础上，综合考虑城镇个体的具体发展。同时，总体规划的编制必须置于更大范围内进行研究，与周边地区发展紧密联系，并建立合理的工作机制，为“市、区、城镇”搭建一个动态平台。

（三）“多规合一”是边缘区规划统筹的关键路径

2008年《城乡规划法》的实施将实现城乡统筹作为城市规划最为核心的要求。作为落实城乡统筹的资源配置平台，大城市边缘区城镇的总体规划编制应协调城乡规划、土地利用规划、经济社会发展规划等多种类型规划，实现“多规合一”，重视城镇拓展边界的划定，调控城乡发展节奏，解决好各类空间资源的配置和布局的问题，包括生态空间、公共服务设施等，实现城乡经济社会的可持续发展。

（四）突出管控内容是未来边缘区规划的总体方向

从国内外规划实践的经验来看，中观层次规划本身承担的是承上启下和多规衔接的作用。这类规划往往会避免大而全的规划内容，突出管控要素的落地和区域统筹协调等核心问题。边缘区规划在编制内容和深度上需要对传统规划进行优化，聚焦在最为核心的空间资源配置和公益性设施上，内容涉及规划边界、建设用地布局、生态空间落地、公共服务设施配置、道路和市政基础设施等。

三、城市边缘区城镇的总体规划导向研究

（一）发展方向与空间结构

根据区位因素特征分析，城市边缘区城镇规划布局要有城市观念，结合城市总体规划及自身特点确定职能与分工，充分发挥区位条件、基础设施条件等优势来确定城镇主要发展方向。城镇的发展规划要避免僵化、被动地适应城市总体规划，应留有规划一定的弹性，要结合重点项目及基础设施建设使城镇发展战略及规划布局具有一定的灵活性，能够及时根据新的变化调整发展方向。空间结构方面应充分尊重现有城乡发展基础，依托现状城镇产业布局，借助点轴发展理论和网络布局模式，统筹考虑未来产业提升和城乡联动的发展趋势，构造利于地区发展的空间布局结构，以便形成协调发展的空间结构体系。

（二）产业发展规划

1．农业

城市边缘区的城镇规划首先要注重稳定和加强农业基础地位，发展高效农业和出口创汇农业，全面提高农产品质量。其次，要大力推进农村产业化进程，加强与非农产业的结合，促进农业生产上规模、上档次，完善农业科技服务体系及社会化服务体系，提高生产效率，并注重农田的精耕细作以及生产组织方式上的不断优化提高。再次，规划各类休闲场所，如观光果园、垂钓、狩猎场所等，为城乡居民提供服务，使城市居民能够参与农业活动，体验农村生活，密切城乡关系，使农业逐步向城市型生态农业发展。

2．工业

要以结构调整为主，受资金、市场体系发育不完善等因素的限制，企业规模一般不宜再扩大，应走工业内涵发展之路。对现有工业应进行股份合作制改造、组建企业集团向规模化方向发展，并形成多层次横向联合，向协作化方向发展。另外，工业发展进行差异化调控，对于工业项目的安排要避免同城市工业结构趋同化，要发展为农业现代化服务的工业和为城市服务的配套与拾遗补缺的工业，如农副产品深加工业，综合利用城市工业“三废”的工业，城市工业产品所属的配套加工业等。

3．第三产业

首先，要注重发展传统的优势产业如商业、饮食业、运输业、农产品市场等，这些行业经营灵活、适应性强、盈利高、发展迅速，应巩固这些行业的基础，推动其上新层次，并带动新项目的开发。其次，要考虑农村市场经济高度发达以后将结合市区形成完整的市场体系，安排建设公共服务性强、社会效益大、盈利低的基础设施项目。同时，第三产业要注重发展面向农业的服务业，如技术咨询及信息服务、产品运输及销售、农产品保鲜、储运、技术推广站等；要注重发展面向村庄的文教及生活服务设施如学校、图书馆、幼儿园、保健站、科技站等；要注重发展面向居住社区的游乐设施如文化活动中心、娱乐、康乐、体育等设施。

（三）空间管制

1．全域统筹的管制思路

将“城与乡”“建设与非建设”全域纳入边缘区规划视野，以区域空间为对象，同步研究集中建设区的集约发展和非集中建设区的生态保护，以及原住民发展等问题，进行覆盖全域的空间管制区划，促进地区协调发展。

2．“两线三区”的管制模式

通过划定城镇增长边界、生态控制线的“两线”，明确集中建设区、生态协调区和生态控制区“三区”。城镇增长边界是城镇集中建设与非集中建设区域的分界线，是规划期内城镇集中发展不可逾越的控制范围线，可随城市发展形势的变化予以动态调整。生态控制线则是城镇必须确保的生态控制要素的保护范围线，是确保生态安全的基本底线，严禁建设与生态保护无关的项目。

3．多规合一的管制路径

通过多规合一的规划编制，对城镇边缘区城镇实施法定层面的规划管控。空间管制区划对空间布局形成指引，空间管制策略在乡镇总体规划中予以落实，多规合一达成布局和管控的高度一致，并利用土地管理较强的调控和管理手段，实现对生态区域的严格保护和管理。

4．刚弹相宜的管制政策

重点对生态控制区与生态协调区制定刚性与弹性相结合的分区管制政策。以确保生态环境质量为前提，生态控制区实施刚性的项目准入控制，而生态协调区则相对具有一定的弹性，但准入建设项目须严格遵循生态化建设标准。生态控制区内的农村居民点，要求逐步迁出，原用地恢复生态功能；生态协调区内的农村居民点，进行异地统建和迁并，统一配建公共服务及市政基础设施，改善农民生活水平。

（四）用地统筹

城镇用地统筹，一方面需要做好“城镇”用地的统筹，加强人均建设用地单项指标的控制，实现集约利用；另一方面需要做好“乡村”用地的统筹，以加强对耕地资源的保护；还要做好农村建设用地指标控制，总体上使农村建设用地无论是单项指标还是总指标均呈现不断下降趋势。

（五）人口及社区规划

通过研究，城市边缘区城镇的人口及社区发展特征主要包括：城乡居民混居但社区结构稳定、居民生活方式逐步由乡土化走向城市化、剩余农业劳动力出现但素质较低等方面。人口及社区规划需要以改善城镇生产生活环境为目标，以扩大基层民主、提升社区服务水平为重点，布局完善的公共服务设施，建成民主制度健全、生活环境舒适、邻里互助友爱的新型社区，促进农村社会组织向城市型社会组织转变。其次，要加强乡镇人口基础教育、职业教育、成人教育、村庄联办等各类教育设施，从而提高劳动者素质，使劳动力资源转变为经济优势。第三，要规划形成科技及信息服务体系，使非农产业、农业产业化等协调发展，使村庄劳动力资源在各产业之间得到有效配置。

（六）特色打造

1．经济特色

城市边缘区城镇不仅是一定地域的商服中心，还具有带动本区域经济发展的功能，同时，特色经济的增长是发展的主动力。不同的经济发展方向和产业结构，能形成迥异的城镇形态和布局结构，体现自身特色，产业规划应避免类型趋同、彰显个性。

2．环境特色

一般来讲，城市边缘区城镇的生态环境较脆弱，容易遭到破坏。生态环境质量高低，将决定城镇未来发展潜力的大小，保护环境就是保护特色。只有实现可持续发展，才能实现城镇特色的持续演变，否则将逐渐失去生命力。这就要求城镇规划中应加强生态研究，集中布置工业区，发展无污染工业，建设高效的基础设施来支撑可持续发展。

3．文化特色

城市边缘区城镇通常都有着深刻的社会历史背景，其历史因素主要包括传统街区、居住形态、居民生活方式、文物古迹等，它们形成特有的地域文化特征。历史文脉的继承反映在城镇的文物古迹、历史地段中，并可从中找到串联过去、当今和未来的发展线索，创造本土地域文化，是城镇规划特色的重要组成。规划要注意对历史因素进行保护、再利用，从而更加突出城镇地域文化特征。

4．道路特色

边缘区城镇规划布局应因地制宜，对环境的利用中最重要的原则是尊重地形地貌，特别是路网建设应依山就势、与河网水系相融合，既节省投资，又独具特色；同时，还应从路网布局的历史演变中探索其用地特点，规划需要引导地方政府建设形成符合当地情况的路网形式，避免盲目追求“方格网”或“自由式”道路格局，道路宽度等指标也需要“量体裁衣”“尺度适宜”。

5．建筑特色

一个时代的建筑是特定历史阶段中政治、经济、文化、技术的结晶，也是一段历史的缩影。在边缘区城镇的建设与规划中，要考虑建筑风格的本土性、连续性，并注重与生态、园林相结合。一般来讲，建筑特色的打造需要重视借鉴传统文化建筑的空间特征，适当应用传统建筑语汇与符号，鼓励采用节能环保材料和当地特有的材料。建筑色彩应以控制明度、彩度为主，色相建议以浅色为主色，深色为点缀色。