基于国际对比的中国科研事业单位科研人员工资制度问题与对策

张义芳

(中国科学技术信息研究所，北京　100038)

探索建立激励与约束并举的科研人员工资分配制度，是中国科技体制改革关注的重要问题。2006年国家颁布的事业单位工资改革方案明确提出事业单位实行岗位绩效工资制度，并自2010年起在科研机构等事业单位启动实施。此次改革的着力点之一是：以实现公平分配为目标，针对1993年事业单位工资部分搞活后出现的津补贴和绩效工资等超发乱发现象，通过建立岗位绩效工资制度，规范各事业单位的津补贴和绩效工资发放，使之从一个无序状态走向有序管理的状态，缩小不合理的收入差距。

然而，受制于事业单位分类管理、财政投入机制、人事管理制度等配套改革尚未到位，以及与推行岗位绩效工资制度相配套的政策等的缺乏，此次包括科研机构在内的事业单位岗位绩效工资改革实际上未及预期。加之事业单位工资收入分配改革必须和整体社会的收入分配制度改革紧密结合，而整体社会的收入分配改革因其复杂性和敏感性，尚在循序推进中，因此科研事业单位科研人员工资收入分配中原有的一些突出矛盾和问题仍有待解决。本文基于国内外公立科研机构科研人员工资制度的对比分析，检视中国科研人员工资制度的缺陷和问题，并提出相应的对策和建议。

需要说明的是，为与中国科研事业单位相对应，本文所研究的美英等国家的公立科研机构特指那些为实现政府或国家目标而从事科研工作的非大学公共组织，其所有权为公有，或者虽非公有但由政府提供全部或大部分资助并受政府一定的控制或监督的科研组织的总称。因此，本报告所指的公立科研机构,除了包括传统的政府直属科研机构，还包括虽非政府直属但按照一定框架协议受政府资助的科研组织，如美国联邦资助的研发中心、英国的研究理事会研究所以及德国的马普学会等。研究的工资也限定为科研人员所获得的直接的货币性工资收入，福利和工资外收入不作为研究的对象。而直接的货币性工资收入中，又以研究基本工资和绩效工资分配为主，津补贴以及生活成本调薪等其他形式的货币性收入未纳入本文的研究范围。

1　中国科研事业单位工资制度存在的问题

1.1　公共财政担负的科研人员工资支出不足，科研人员工资中相当部分来源于创收

公立科研机构是向国家和社会提供公共科研服务的专业机构，也因此，美英等发达国家通常会给予公立科研机构科研人员政府雇员或公共机构雇员的身份，其基本工资水平多套用或参照政府公务员的基本工资标准，而由于科研人员具有较高的教育背景和专业知识，一般处于公务员薪酬表的中高端，收入大体上处于社会中上等水平。发达国家公立科研机构科研人员薪酬设计理念主要基于以下两点：一是确保科研人员衣食住行无忧，保证他们能心无旁骛地投入科研；二是不算太高的收入避免趋利者进入科研领域，而让那些真正喜欢做科研的能耐得住寂寞的人留在科研界。不过，对于紧缺型人才(如临床医学和IT人才)，美国等国家也会通过某些特殊安排，尽力为他们提供有市场竞争力的薪金，以争取和留住所需要的紧缺型人才。

具体到科研人员基本工资标准的确定方式，不同国家不同性质的科研机构可能会有所不同,主要有以下4种：法律方式(美国和德国政府直属科研机构)、行政方式(印度科学与工业研究理事会)、协商方式(英国研究理事会研究所)和有限自主方式(日本独立行政法人科研机构)。无论是哪种方式，各国政府都会参照公务员工资标准和/或基于科研人力市场，为科研人员确定合理的基本工资报酬，保障科研人员的基本工资水平充分体现其工作价值，而且基本工资发放所需的经费全部来源于公共财政，不会寄托于科研机构的创收。

除了基本工资，针对国际上实行绩效奖酬的公立科研机构，我们研究发现，美英等国家科研机构的科研人员的直接性货币工资收入中，绩效奖酬占比普遍不高，多见于2%～10%[1]。而且，绩效奖酬的经费实际上也是全部或主要来自于政府财政。而中国台湾地区采取的是从大学或科研机构的科研教学业务费中计提科研人员绩效奖酬的方式。也就是说，在科研人员工资经费来源上，各国(地区)是高度相近的：政府是公立科研机构的财政责任主体，科研人员工资支出是政府对公立科研机构各项资源投入中绝对优先保障的部分。美英两国允许科研人员从政府的竞争性科研项目中计列未达年化标准的工资性收入，但严格禁止从项目经费中提取超出年化工资标准的劳务费[1]。同时，这些国家没有将横向创收的一定比例用于为科研人员发放奖金的政策，目的是防止科研机构和科研人员为了经济利益将主要精力用在创收上而偏离组织定位和使命目标，损害公益性科研活动。实际上，美日韩国家的科研机构，甚至是产业技术类研发机构，其机构经费收入中来自企业的比例都很小，一般只有5%左右。即使是德国弗朗恩霍夫学会这种服务于政府和企业的合同研究组织，企业研发项目费占到总经费的1/3，但收费标准被限制在超出成本的5%～10%范围内，绝不允许公立科研机构通过高服务收费而自肥。

与国际通行的做法不同，中国科研事业单位科研人员的工资收入中，由公共财政保障的工资部分在科研人员工资总收入中占比普遍较低，而占大头的绩效工资和政策性津补贴经费主要依靠科研机构自行解决[2]。由于依靠单位自筹的绩效工资和津补贴占比过高，加上缺乏宏观监管调控，导致一些科研机构为了保障科研人员的收入而偏离公共服务目标，对中国公共科研事业的发展造成极其不利的影响。

1.2　工资结构不合理，基本工资占比过低

实行岗位绩效工资制度的科研机构，科研人员的工资主要由与岗位职级挂钩的基本工资、与绩效挂钩的绩效工资以及工作生活津补贴和福利4个单元组成，各单元在工资总构成中的占比，特别是基本工资和绩效工资的配比，成为事关科研人员工资保障和激励功能有效发挥的重要因素。

对比美英日德等发达国家和印度南非等发展中国家，尽管科研人员基本工资收入的绝对水平和相对地位有差异，但各国财政支付的科研人员的基本工资均已反映科研人员的工作价值，可以充分保障科研人员在本国过上中上等的体面生活。美国等发达国家科研人员岗位绩效工资中，基本工资是绝对主体，绩效工资只是在基本工资得到充分保障之后的一种奖励，其绩效工资普遍只占总工资收入的2%～10%[1]，而中国包括科研机构在内的事业单位的绩效性质的奖励和津补贴占总工资收入的比重大多为30%～60%[2]。这种低保障高激励的工资结构，不仅严重削弱了岗位工资的主体作用，不能给科研人员稳定的基本收入保障，不利于形成稳定的科研环境，还刺激了众多的收入不规范行为，对公益性科研造成损害。

国家财政支付的科研人员基本工资过低可以说是中国特有的现象。国家财政支付的科研人员基本工资严重偏低，与科研人员付出的劳动和工作价值相差甚远，也与日益攀高的生活居住成本不相匹配。而且，基本工资过低还会影响到科研人员退休以后的实际待遇水平，因为养老金与基本工资紧密联系在一起。当然，提高科研人员基本工资水平需要国家事业单位工资制度的整体改革，同时需要中国政府财政加大对科研机构的稳定性支持力度。

1.3　月薪制计酬方式不符合科研人员的职业特性

在美英等发达国家，包括科研人员在内的以脑力劳动为特征的许多职业大多实行“年薪制”。科研人员实行年薪制，主要基于科研人员的职业特性：科研工作需要较高的创造力，需要对知识和科研能力的前期大量投入，需要长期稳定保障强于短期动态激励，而且科研工作难于以类似计件的方式量化考核，短时间内也常常无法看到成果，甚至有科研失败的风险，采用年薪制能为科研人员潜心研究提供稳定的收入保障和收入预期。日本的国立科研机构过去实行月薪制，近年来开始推行年薪制。韩国从2015年起已在公共机构全面实施成果年薪制[1]。

年薪制具有多种模式，科研人员采用的是类公务员模式，即以所聘职位等级或以职位等级加业绩为基准来决定基本年薪，其特点是上限封顶、下限托底，收入透明[3]。年薪制的设计既能满足科研人员金钱方面的下位需求，又将其约束在一个有限的空间里，给上位需求(如追求科研卓越和自我价值实现)提供了存在的空间[4]，是一种制衡关系的具体体现。

年薪制对科研人员的适用性还表现在，年薪制很大程度上是一种面向未来的分配制度。年薪的确定不是简单地依据过去的业绩，同时看重科研人员所具备的科研能力和贡献潜力。由此不难理解，在美英等国家，一些长年没有显性科研产出的科研人员却能安然地享受较高的年薪待遇。

年薪制还有助于发展中国家吸引、激励和留住科研事业所必需的优秀人才。区别于普通科研人员的逐级晋升等级年薪制，对顶尖科研人员采取协议年薪制，根据人才价值标准确定基本年薪，并根据实绩评价结果确立绩效奖酬，有助于提高顶尖科研人员薪酬的国际竞争力。年薪制还有利于为从事产学研合作的科研人员设计“混合年薪”，即让企业承担科研人员的部分年薪支出。日本文部科学省近年来正在推进把从企业获得的研究资金纳入到科研人员年薪支付体系中的具体方案。

年薪制是建立在严格的年薪合同之上的，对科研人员的工资外收入有严格的限制规定。美英等国家公立科研机构的科研人员仅能按照年薪标准领取薪酬，拿再多的课题经费，也不能直接从课题经费中领取超出年薪标准的劳动报酬，由此避免了科研人员为获得额外收入而承揽超出其精力范围的科研课题，那样做既不利于产出原创性成果，也造成国家科研资源的极大浪费。

与主要国家科研人员普遍采用年薪制不同，中国科研事业单位的科研人员迄今仍主要沿用月薪制。除了因为月薪制是中国各行业约定俗成的报酬方式之外，还因为存在着税收上的制约条件——中国的个人所得税是按月缴纳的。目前，中国科研人员月薪收入错综复杂，名目繁多，包括基本工资、绩效奖金、津补贴、成果(论文、专利、获奖等)奖励、研究经费绩效“提成”等。非稳定的收入占实际总收入的比例远高于基本工资部分，有的还有很大一部分“灰色”收入[5]，也因此引发科研人员收入差距过大、分配秩序不规范等突出问题。如何在科研事业单位引入年薪制，使得科研人员的收入变得简约、规范、透明，已成为科研人员收入分配改革中必须解决的问题。

1.4　国家工资制度规范不到位，科研人员间不合理收入差距过大

发达国家公立科研机构科研人员的岗位工资和绩效工资发放均有严格的制度规范，表现在：①承认和允许地区经济发展水平、生活成本指数差异所引起的收入差距，但统一规制。例如，美国以生活成本指数来划分联邦雇员(包括联邦科研人员)工资区域，科研人员的岗位工资根据所处的地区生活成本指数的不同，分别适用不同的工资标准。②各级别科研人员岗位工资通常有封顶限制，科研人员无论名望有多大，其工资收入必须按框定的或协议年薪标准发放，其工资形成机制保证了不会因无节制的挖人而出现畸高的工资。而且，不同级别科研人员的工资收入标准公开透明，差距合理。以美英国家刚入职的具有博士学位的科研人员与工资表中最高级别的科研人员工资收入差距为例，后者一般为前者的2.5倍。③实行绩效奖酬的科研机构，绩效奖酬不与科研经费的多寡挂钩，绩效奖酬的发放额度小，档次差距小，等级划分的也不多，同时要求科研机构从绩效考评权力的委派、问责机制的保障、绩效考评程序的规范以及绩效奖酬均量信息公开等方面，制定科学严密的管控制度，有效防止了绩效奖酬发放的随意性。

相比发达国家，中国科研事业单位科研人员收入差距过大，同地同岗不同酬现象非常普遍，甚至一个单位内部收入差距也异常明显，引发了科研人员的收入分配不公平感。导致科研事业单位科研人员工资收入差距过大的原因是多方面的，很多并非因科研人员个人工作质的差异，而是其他非专业的不合理因素所致，如科研机构拥有的资源和创收能力的差别、科研机构内部绩效工资管理的不规范等。而这些不合理决定因素的存在又源自国家事业单位工资制度改革不到位、科研院所工资管理体制机制粗放等多种不合理制度因素：①绩效工资等活的工资部分在科研人员工资收入中占比过大，而绩效工资经费主要由科研机构自筹解决，各科研机构自主权非常大，绩效工资水平主要取决于各机构绩效工资经费来源的充裕度，这就导致科研机构之间甚至在同一科研机构内部出现绩效奖金支付差异极大的情况；②倾斜性的政策。由于国家财力有限，科研经费使用方式上突出了“有限目标”，对部分科研机构形成了政策倾斜，由此不同的科研机构因政策性资源的配置差异，形成了不同的工资增长率[6]。③国家对事业单位员工的个人工资性收入一直没有封顶限制，工资总额对科研事业单位收入分配的宏观调控作用不够，导致科研人员高收入群体的收入可以无限制攀比式增长。因各种机构名号和人才标签计划而演绎出的无管控的高薪挖人大战，更加剧了科研人员间收入鸿沟的扩大。

1.5　绩效工资分配缺乏科学合理的制度规范

科研活动具有不确定性和复杂性，科研人员的绩效考评指标、考核周期、考核方式也应有一定的弹性。发达国家的公立科研机构，尤其是基础研究机构，积极营造稳定宽松的科研环境，一方面，谨慎推进绩效奖酬制度，绩效奖酬比例通常限定在10%以下，另一方面，科研人员绩效考核采用相对柔性、质性的评价机制，不刻意强调量化的考核指标，即使科研项目短期内未看到成果，没有公开发表论文，但只要同行评价结果好，也会被认定为贡献[1]。

中国科研机构绩效工资制度已实施有年。按照国家确立的绩效工资改革指导思想，国家对事业单位绩效工资分配实行总量调控和政策指导，绩效工资在上级主管部门核定总量的基础上，由科研机构自主决定本单位绩效工资的分配。但从实施以来的情况看，效果并不理想，主要表现在科研人员对“绩效考核形式化”的反感以及对“绩效工资分配权力化”的不满。

首先，科研单位对科研人员的绩效评价和绩效工资分配乏善可陈。一些单位采取的科研人员绩效评价与绩效工资分配办法，普遍存在缺乏科学性、规范性和有效性，缺乏内外在的制约和监督机制、相关组织制度建设薄弱等问题，“绩效考核形式化”“考核指标数量化”“绩效工资分配行政化”等不良现象普遍存在。目前中国科研机构所实行的绩效工资制，多是一种以科研经费多寡和论文数量决定科研人员工资额度的分配制度，表面上虽具有客观性，但实际上却助长了科研人员的浮躁情绪、机会主义倾向和急功近利的短期行为。评价方式的窄化和片面量化打击了科研人员从事长期的、重大科技创新活动的积极性，是导致中国科技领域缺乏国际级领军人才和重大原创成果的主因之一。

其次，绩效工资分配不科学、不透明，导致收入差距过大和平均分配现象并存。在长期“不患贫而患不均”的分配文化影响下，一些科研机构仍然以职称的高低为主要依据，形成一种实质意义上的分配大锅饭；而另一些科研机构则过度强调效益优先原则，以科研经费的多寡等简单的量化指标来分配奖励性绩效工资，造成科研人员之间不合理收入差距的扩大。合理的绩效工资收入差距有利于激励科研人员提高科研能力和科研质量，不合理的差距只会激化矛盾，使绩效工资的作用走向反面。

2　完善中国科研事业单位工资分配制度的政策建议

建立科学合理的科研人员工资性收入分配制度，是中国深化科技体制改革的一个焦点。通过对国外公立科研机构工资管理实践的研究和分析，结合中国科研人员工资性收入分配存在的问题，本文提出如下改革建议：

2.1　加大科研机构稳定性支持力度，实现基本工资占主体的工资结构

稳定的事业费是各国政府对公立科研机构采取的主要资助方式，而其中人力薪酬是科研机构最重要的事业费支出，也是各国政府财政优先保障的部分。中国要规范科研机构收入分配秩序，首先需要理顺科研人员工资性收入的经费来源渠道并加强管理。考虑到中国科研人员基本工资标准过低、绩效工资中70%实际上是对科研人员过低岗位基本工资的补足，以及将横向创收收入用于发放绩效工资和津补贴的弊端，必须深化与科研人员工资经费保障有关的科技体制改革：一方面，加大对公益一类和二类科研机构稳定的事业费支持力度，使国家财政拨付的机构事业费能够支付在职科研人员的合乎工作价值的基本工资支出，财政拨款能够占到科研人员工资收入的70%～80%以上。另一方面，应进一步改革和完善现有的科研项目经费管理办法，准许科研机构按全经济成本原则和科研人员正常的绩效工资福利标准，在国家科技研发项目经费中列支有关人员的实际绩效工资和福利支出，由科研单位统筹发放，让国家科研项目经费的管理规则更人性化，以减少“潜规则”扭曲科研人员道德的几率。

2.2　推行年薪制改革，倡导人才能力薪级分配模式

收入分配不规范、差距过大和灰色收入，是包括科研机构在内的事业单位均存在的问题。中国科研人员工资制度改革的一个关键是分区域明确各级岗位科研人员的工资收入究竟应该是多少。推进以基本工资为主体的科研人员工资收入标准化、规范化应是工资收入分配改革的方向，而年薪制是达成这一目标的有效途径。

中国应支持科研机构在框定的目标薪酬范围内对顶尖科研人员实行协议年薪制，对其他科研人员实行等级年薪制。无论是协议年薪还是等级年薪，如果没有明确的标准范围很容易导致科研机构/科研人员之间的无序攀比和竞争，所以必须框定各自的目标年薪。对中国科研人员而言，实行年薪制并不一定意味着“高工资”，而是改变薪酬形成机制和规范收入，薪酬机制和薪酬规范远比具体数目的高低更重要，因为它会真正改变科研人员的行为方式。引入年薪制后将取消导师指导费、论文奖励等名目，只确定一个基本年薪总额范围以及工作任务组合[7]。年薪制的实质是收入的标准化，是“收入透明化”和“收入封顶”制。在年薪制下，灰色收入是非法的。

中国应着力构建以能力/贡献为本、质量导向和注重创新激励的科研人员年薪制度。贡献不单指已经实现的，还要重视潜在的。一些高水平的科研人员从事挑战性强的原创性研究，10年甚至20年出不来成果，没有显绩，对这些科研人员应基于人力资本的分配理念，实行人才能力薪级分配模式，使科研人员保持平和的心态，扎扎实实地开展周期长、影响深远的工作。

市场上人才的供需和生活成本，是决定年薪标准的最重要因素。中国科研人员目标年薪的确定应充分考虑地区经济发展水平和生活成本的差异，以及不同层次、类型、领域的科研机构和科研人员的差别。对计算机等市场高薪学科领域，允许参考市场薪酬水平，实行特别的年薪标准。

2.3　落实基于竞争的岗位聘任制度，为年薪制创造必要的人事制度条件

岗位级别与基本工资直接相关，岗位晋升是科研人才激励的主要方式，必须建立科学、严格的岗位评聘制度。美国科研机构的研究员、高级研究员等均是经严格的同行评议面向社会公开竞聘的科研职位而非职称，每个职位有对应的职责，基本工资待遇也因此不同。而中国的科研人员的岗位工资长期实行的是与职称挂钩的模式，虽然在现行的岗位聘任制度下，岗位工资的确定严格意义上取决于科研人员所聘任的实际岗位，但在很多科研机构，科研人员的岗位聘任的主要依据还是职称，也因此，相当部分的科研人员基本工资的确定是与岗位职责相脱节的。

中国传统的职称制度与岗位聘任制度并存，而职称与岗位存在明显的背离现象，表现在：①职称评审只是一种专业任职资格认证，没有考虑科研机构的岗位需求，存在个人能力与组织目标不匹配问题；②职称与职责没有紧密联系，具有同一级别职称者工作责任可能相差很大；③职称只上不下，高级职称评审过滥，职称工资级差小，无法实现高层次人才的高工资待遇，不利于工资水平的市场化和合理化。

中国的科研机构必须改变依赖国家的职称评定系统来界定科研人员岗位工资的传统做法，实行严格的以岗位聘任制为基础的岗位基本工资制度。与职称的单纯资格认证相比，岗位聘任制是一个内涵和外延都十分复杂的系统，涉及岗位工作分析、聘任、评价、工资及福利等诸多环节。在这方面，一些大学和科研机构已经进行了积极的探索和实践[7]，未来还需要国家层面的职称制度改革的整体突破，以及长聘准聘制在岗位聘任中的更多运用。

2.4　完善科研人员绩效评价机制，形成正确的绩效工资激励导向

绩效工资制度是中国公立科研机构收入分配制度改革的重点和难点，而奖励性绩效工资又是绩效工资制度中最难把握的。奖励性绩效工资的分配不仅取决于绩效工资分配原则，更取决于对科研人员的绩效如何进行评价以及做出一种什么样的评价问题。未来的改革应着力于：①提高科研机构学术权力组织和科研团队负责人在资源配置和科研人员绩效评价中的主导作用，完善绩效管理系统；②以“务本职”为导向，对科研人员实施与其科研岗位职责密切相关的关键绩效要素评价；③摒弃全量化的绩效考核方式，使科研质量和科研能力成为衡量科研人员绩效的首要标准；④克服唯个人和唯结果的评价倾向。以科研团队评价引导对科研人员的个人绩效评价，对挑战性强、产出周期长的科技创新活动，重点考察科研人员的胜任力、创造力和工作勤勉表现(投入要素)，不刻意强调产出和结果，宽容失败；⑤灵活确定绩效考核周期。对重大专项项目承担人员可以依任务节点进行人员评价，基础研究人员可实施较长周期的评价。

2.5　健全工资分配制度，规范科研人员收入分配秩序

在国家层面，要优化工资分配体系设计，加强工资分配的监管和调控，合理化科研人员收入，建立激励和约束相结合、科学有序的工资分配格局。建议：①科学制定工资分配指导原则，修正传统的多劳多得分配思想，构建以能力为本、价值导向和授权化管理的收入分配制度；②设立工资收入上限和工资收入审计，严控过大的收入差距。政府对科研机构工资分配的调控不能仅依靠工资总额和增收调节基金的控制，还应分区域为每个级别的科研人员设定工资收入上限，当然，为了确保优秀科研人员的应有待遇，这个上限可以设得比较高，但从国际上看不能没有；③制定科研人员兼职兼薪管理办法，实行工资外收入申报制度，防止利益冲突。美国大学中很早就对教授有财务申报的规定，也就是教授的“阳光法案”，申报的范围包括持股、认股优先权、工资外收入、企业董事会决策地位等，中国有必要加强类似的相关制度建设；④加大政策支持力度，提高青年科技人员的工资待遇，青年科研人员已成为科研的中坚力量，但是他们的收入水平与他们的贡献总体上是不相称的。未来应通过促进青年创新团队建设、强化面向青年科研人员的廉租房等专项津补贴等政策，提高青年科研人员的科研地位和工资收入，同时加大对科研机构绩效管理的监督和评价，确保绩效工资按实际贡献发放，使青年科研人员获得与其实际贡献相称的绩效奖励。

3　结语

科研人员是科研机构的核心人力资本，其工资管理是科研机构管理中最关键、最敏感的问题，健全与岗位责任、工作能力以及显性的和潜在的贡献紧密联系的岗位绩效工资制度，不仅有利于保障和激励科研人员的积极性和创造力，吸引人才、留住人才，而且有助于建立正确的收入分配导向和秩序，是提高公立科研机构创新绩效的关键制度保障。

中国科研人员工资性收入分配中存在的种种问题成因很复杂，既涉及科技系统内部的管理问题，也涉及科技系统外部的社会环境等问题。因此科研人员工资问题的根本解决有赖于国家自上而下的事业单位收入分配制度改革的整体推进，有赖于宏观科技体制改革的深化以及科研机构自身治理体系的完善，特别是在工资经费来源、工资标准、工资结构、绩效工资决定机制等方面，既需要国家事业单位工资制度改革的整体设计，也需要一些有条件的科研机构在工资制度方面的积极探索和突破。