浅谈新形势下PPP项目的运作机制

熊 熙

黄冈职业技术学院建筑学院，湖北黄冈 541004

PPP模式是政府与社会民营资本，通过签订特别许可权协议合作，实现城市基础设施建设或公共服务、物品的提供，明确双方所属权利与应承担义务，推进合作，双方达到有利的结果，共同分享利益、承担风险、长期有效合作。当前，PPP在中国基建领域应用普遍，将成为促进社会经济转型升级、加强支持新型城镇化建设项目民营化的重要发展要求。而该模式也不再是简单的政策，更是关乎经济增长、改善公共服务、解决民生难题等的因素。

我国正大规模推进PPP，但该模式运作尚处于起步阶段，除了关注PPP模式的优势，也应重视该模式有待探究的问题。PPP模式在运作过程中潜在技术、财务、立法等不足。以所在城市地下管廊建设项目为例，研究PPP模式运作现状与存在问题，为PPP模式推广与运作提供参考依据。

1 PPP模式及背景

PPP模式，又称PPP或PPP融资。一般认为起源于20世纪80年代的英国，为实现公共服务提供与建设，政府与社会民营资本建立的合作关系。主要用于供排水、道路交通、医疗卫生、教育等社会基础设施项目建设。广义PPP包括结余私营与全部国有之间的权利形态，其具体表现形式有：BOT模式、TOT模式、BT模式、BOO模式、PFI模式、DB模式、BOOT模式、MC模式及特许经营等[1]。我国采用狭义PPP模式，即设计-建造-融资-运营。在该模式下，政府制定公共服务的标准设计，社会私营部门依此建设相应设施，提供服务并负责项目融资及运营。政府与社会私营资本通过平等协商以特许权协议为基础合作，以最少资源实现最好公共产品、服务供给为目标，政府实现公众服务最大化，社会资本争求利益获取最大化。

PPP模式在我国具有良好的社会发展背景。国务院2014年颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，推出80个引入民营资本建设的基建领域的示范项目。2016年十二届全国人大会议上，李克强提出：完善政府和社会资本合作，推动地方融资平台转型改制，进行市场化融资，用好1800亿元引导基金，严格按照法律法规要求，履行合同，鼓动社会资本参与。2017年十二届全国人大五次会议提出：政府应起到诚信带头作用，完善PPP项目相关价格、税费等优惠政策。可见，政府对PPP项目运作从组织、立法、项目试点三大方面严格规范，大力推广。

2 PPP项目的操作流程与审批

PPP项目操作由识别项目、筹备项目、项目采购、执行项目与项目的运作移交五阶段衔接，贯穿项目建设全过程。

2.1 项目识别阶段

此阶段一般由政府发起，主要为筛选合格PPP项目，财政部门牵头，相关行业、部门共同参与。根据城市总体规划，确定项目实施情况，纳入PPP项目库。组建项目实施团队，编制项目实施方案，明确项目实施责任分配与管理。由财政与行业主管部门评估筛选纳入当年建设计划后，项目发起方向财政部门提交项目可研报告与初步实施方案。

2.2 项目准备阶段

此阶段由项目管理组织的构建、项目实施方案的编制与项目审核构成。地方政府应组织PPP领导小组，负责PPP项目的评审、协调、组织、督促执行、指导和实时检查等工作。

2.3 项目采购阶段

PPP项目采购过程有招取社会资本的资格预审工作、项目采购文件的编制工作、响应采购文件的评审工作、与社会资本谈判并签订采购合同。采购模式：公开招标、竞争性谈判、邀请招标、单一来源采购、竞争性磋商。PPP项目的社会资本采购应完成可研等前期审批工作，通过项目实施方案审批、物有所值评价、财政承受能力验证，资格预审后通过招标文件的审批。

2.4 项目执行阶段

此阶段包括成立PPP项目公司、项目融资管理、项目运作绩效检测与支付、项目中期评估。社会资本方确定后，依照法律、法规要求创立具备独立法人资格、能够自主运营、独立承担盈亏的PPP项目公司，负责PPP项目执行运作、PPP项目的融资计划确定、施行机构对接、项目合同签订、项目融资清算等工作。

2.5 项目移交阶段

此阶段包括：项目移交筹备、运行性能检测、资产清算、效益评价。项目实施机构以商定评估验证方式，由PPP项目的移交工作组对资产进行资产评估验证、项目投入使用性能检测，已确定补偿性金额根据。PPP项目公司业务随项目移交中止，此时，PPP项目公司应严格依据合同要求，相关规定办理清算、注销等手续。

3 PPP项目运行的机遇与风险

PPP项目的扩张，缓解了基建资金的欠缺，也降低了生产成本，提高公共服务供给效率。但是PPP处于基础阶段，缺乏经验，在PPP项目实施运行过程中，政府与社会资本方也遇到众多实际问题。

3.1 PPP模式运行的机遇

PPP模式的合作理念是通过融资达到各方的“双赢”或“多赢”，引入社会资本参与社会公共服务建设投资，将市场竞争机制引入基础设施项目建设中。PPP模式参与主体是建筑企业，负责项目投资、项目建设实施与项目建成运作。该模式的推广解决了许多项目的融资困局，并将给建筑业带来重大发展和改变，使建筑业企业获得更大的利润。

3.2 PPP模式下建筑业与建筑企业风险应对措施

PPP项目具有诸多优势，但也应该理性思考其存在的风险。社会资本企业应立足长远，积极提高参与PPP项目操作运行的能力。PPP项目的最主要的风险是缺乏成熟的运作管理人才。

参与PPP项目，应重视从以下几方面规避风险：

（1）摒弃投机心理。（2）重视项目前期调研、论证。（3）重视特许权协议的签署。（4）充分利用第三方专业机构。

4 PPP模式的实践应用

4.1 某北绕城东段高速公路介绍

某北绕城东段高速公路建设项目，2013年8月5日，省发改委对某北绕城东段高速公路项目可研进行批复，概算投资146.29亿元，建设期2年。批复项目按照“贷款修路，收费还贷”方式建设，资金来源由某市政府筹措总投资25%，其余75%通过银行贷款解决。2013年该项目完成了可研、社稳、地灾、防洪、压矿、环评、文物调查、规划选址、建设用地、水保批复等前期手续。因受清理政府债务政策调整，项目建设模式变更，以及争取纳入国高网扩容项目、国家出台新的《公路工程技术标准》，项目可研报告需重新调整等客观因素影响，主线工程未能开工。交通运输部已将该项目作为某高速扩容建设项目列入部“十三五”高速公路建设规划，2016年因为项目性质变化，同时根据新的《公路工程技术标准》，项目的所有前期手续都必须按新标准、新要求进行修改完善。重新编制可行性研究报告，已报省交通厅进行行业审批。项目用地说明、规划选址报告、四评等十多项前置审批报告内容已全部修改完成并上报审批。同时，市交通委已委托第三方机构，编制完成项目的PPP实施方案、两项论证分析等专业报告，并已上报市项目评审中心评审。

4.2 收费公路项目PPP建设运作

本项目主要实施步骤：前期完成PPP项目审批，编制项目的实施方案并通过审批，在指定省级以上主流媒介发布资格预审公告、项目采购公告，择选合适的社会资本方，创立PPP项目公司，签署合作协议，项目公司承担项目投融资、设计、建设、运营、维护、革新，并依据PPP回报机制获取收入，项目合作期满后将该项目移交市交通委。

2016年以来，高速公路建设PPP模式得到多项国家政策的支持，有关单位相继出台管理办法，2017年1月，国家发改委与交通部联合印发做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作通知，捋顺优化收费公路PPP模式的运作流程。收费公路项目是我国较早采用BOT模式的基础设施建设。随着《通知》下发，统一公路PPP项目的操作实施流程，对进一步顺利推进收费公路PPP模式的运作具有重要意义。

PPP项目与PPP模式在当前社会建设中具有迅猛的发展势头，但同样具备新生事物的两面性，因此在实际运作过程中，应该进一步深入分析研究PPP项目操作流程与运作模式，并结合项目实际合理选用；同时理性看待其利弊，规避风险，挖掘优势，发挥PPP满足大型基础设施建设需求的优势，积极推动我国“一带一路”建设与新型城镇化的发展。