“河长制”水环境管理制度分析

冯 旭 陈 洁 张 弘 佘雁翎

（1南京大学环境规划设计研究院股份公司 江苏南京 510630 2无锡市智慧环保技术监测研究院有限公司盐城分公司 江苏盐城 224001）

引言

“河长制”是指各级党政主要负责人担任“河长”，具体负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。早在2003年，浙江长兴县便在全国率先对辖区内的河流试行河长制，当时是由水利局、环卫处负责人担任河长，负责辖区水系清淤、保洁等，水污染防治效果明显。2008年，长兴县出台文件，正式建立起县、镇、村三级河长制管理体系。2013年，浙江出台《关于全面实施“河长制”，进一步加强水环境治理工作的意见》，明确了各级河长包干河道的第一责任人，承担河道“管、治、保”职责，逐渐形成“省、市、县、乡、村”五级河长架构体系。2016年，国家出台《关于全面推行河长制的意见》。至此，“河长制”在全国范围内推广起来。

1 “河长制”水环境管理现实必要性

1.1 贯彻绿色发展理念的需要

十八大以来，党中央、国务院，以及各级行政主管部门都加大了环境保护工作力度，大力践行“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，努力贯彻尊重自然、顺应自然、保护自然的生态发展之路。习近平总书记也多次强调，绿水青山就是金山银山，要像保护眼睛一样保护生态环境。河湖库渠作为水资源的重要载体，其生态功能、资源功能以及经济功能作用十分突出，对区域经济社会可持续发展以及群众的身体健康发挥着重要作用。采取“河长制”管理模式，要求各级行政主管部门负责人担负起江河湖泊管理的第一责任，体现了绿色发展理念。

1.2 破解水污染治理难题的需要

河流湖泊流域范围广，随着经济社会的快速发展，以及工业化、城镇化进程的加快，上海黄浦松江段死猪事件、河南新乡造纸厂污水灌溉农田、内蒙古乌审旗嘎鲁图镇湖水污染等等水环境污染事件时有发生，河流水体污染问题依然十分突出。传统的河流湖泊的治理出现了条块分割、“多龙治水”的弊端，采取“河长制”模式，真正把治水管水责任落到实处，加大了水污染治理力度，有效破解水污染治理难题。

1.3 降低水环境治理成本的需要

河长制促进观念转变，减少治理成本。入太河流数量众多，各河之间水文条件、污染程度都不一样，各地的实际情况、经济发展也不一致，不能用一个规定管理所有河流。只有地方政府根据实际情况、因地制宜，按照“一河一策”的原则制定地区性的水环境管理方案，解决当地的水污染问题，“一河一策”在一定程度上可以实现“交易成本最小化"。领导干部具有调度和配置资源的优势，他们牵头组织河流治理的同时，并结合经济、技术和行政手段推进方案的实施，实现预期目标，有效落实责任人。

2 “河长制”水环境管理中难点分析

2.1 缺少刚性约束

“河长制”是依据行政手段进行河流湖泊管理水环境的具体体现，并以地方政府出台的文件形式予以明确，这就使得“河长制”所确立的“职责”缺少明确的法定刚性约束，随意变动性风险较大。这种依靠行政命令的推动模式，使得水环境管理缺少长效性，呈现出临时性特点，缺乏河流水环境治理的持久动力。

2.2 整体规划不强

“河长制”的核心思想是要求进行属地行政管理，采取“一河一策”的河流管理体制，体现的是各地结合本地实际，根据本地经济、河流治理现状因地制宜地拿出适合本区的治理方式。但这也在一定程度上忽略了河流水环境管理的“流域连贯性”的特征。因为，河流上下之间是连贯的、整体性的，并不是孤立存在的，如果各地自行制定整治管理方案，势必会使得整个河流的治理缺少严密的规划性，如，上游若未整治，即便下游倾其所有治理也难以取得长久明显效果。但是却在某种程度上忽略了流域水环境整治的一个重要特征：那就是流域的连贯性。“河长制”体制下地方政府多头管理，还会出现水环境治理规划的重复性，造成资源的浪费。

2.3 考核存在软肋

河长制管理模式下，会因治理方案的不同出现“河湖治理绩效评价的差异化”，如何使得绩效考核差异化符合实际差距。近年来试行的“第三方监测评估”具体应由哪一级地方政府来寻找第三方？考核主体之间对考核结果的异议由谁负责解释？河长作为调度资源的一把手，却并不是水环境管理措施的实施主体。

3 完善“河长制”水环境管理对策建议

3.1 加强立法，构建统一管理体系

通过修订现有的法律法规，确保水环境管理的权责对等，细化河长、部门之间的具体职责，构建首长负责、部门联防、区域共治的水环境大管理体系。从法律法规等层面赋予各级政府及其职能部门的权责利，增强河长制的刚性约束，推进水环境治理的跨区域跨部门的协同性。

3.2 完善考核，构建责任追究制度

虽然河长制明确提出“县级以上河长负责组织对应河湖下一级河长进行考核”的硬性规定，但也要完善河长制考核的科学性和合理性，根据水环境大管理体系的构建，由省一级政府出台统一的考核体系，采取差异化绩效考核评价，奖优罚劣，严格问责，确保生态环境损害责任终身责任追究落到实处。

3.3 广泛参与，构建社会共治体系

水环境管理需要全社会共同参与，积极发挥民间组织，环保NGO，以及公益性环保组织，弥补河长制政府管理的不足，政府应给予必要的经费保障，鼓励公众参与到河道治理工作中来，共同做好水环境治理，呵护美丽家园。

结语

河长制是被实践证明的，能够有效发挥河流湖泊水环境管理的一种创新举措，各地应结合本地实际大力推进河长制的落实，共同打造好绿水青山的美好生活环境。