日本城市防灾减灾对策研究

张 暄

北京社科院外国所，北京 100101

日本是自然灾害多发的国家，尤其是地震灾害频发。日本政府历来重视对城市灾害的防范工作，建立了一套切实可行的城市灾害综合防范对策体系。这一体系的特点是重点规划那些灾害频发的地区，强化这一地区的防灾减灾对策。日本十分重视地方自治体在防灾减灾方面的作用，认为它是防灾减灾的主体。防灾减灾的重点是不断强化地方自治体自身防灾减灾能力，提高社会减灾能力。

1 城市防灾减灾对策

1.1 防灾减灾对策的视点

1.1.1 防灾减灾对策的地域性和自律性

灾害的地域性决定防灾减灾的地域性。地方自治体的市町村，是直接与居民相联系的行政机构，对居民福利水平的提高负有直接的责任。保护居民的人身安全，谋求其生活的安稳，是其极其重要的任务，即防灾减灾是自治体的使命与职责。

在推进都市防灾减灾对策之际，居民的参加和协助是不可或缺的。如果缺少保护自己家园的这种自律性和相互的扶助性，都市防灾减灾的目的就不可能达成。

1.1.2 现代都市灾害的特点及对我们的要求

城市是人们依托自然环境，通过人工构筑起来的。城市居民的生活环境和生活方式与自然环境越来越脱离，对各种生活服务系统的依赖也越来越强，这就使灾害对城市的破坏程度远大于乡村，对人们生活的影响也更为深刻。另外，由于超强的人口流动性，使人们感觉生活在一个陌生人的社会，这也加大了灾后应急的难度。

现代都市的高速发展，其灾害发生呈多样化、大规模化、常袭化、扩散化趋势。这是由于城市的建设布局不断向地下和地上延伸，高楼林立，高架桥占据城市重要交通要道。而地下铁路、商业街及石油、天然气管道等更是遍布整个城市地下空间，城市化越深化，城市灾害的后果和影响往往越严重。

现代都市灾害的多样化，要求在制定防灾减灾对策时要有预见性和应急性意识，努力提高预测和预见灾害的能力，提升在紧急事态下敏捷、灵活的应对能力，这是日本政府制定防灾减灾政策的核心。

其次，面对灾害的大规模化，要求防灾减灾对策在预防性和应急性的前提下，还要具有综合性、计划性。同时对以往的都市开发政策要有深刻的反省意识，从本质上转变观念，将以往的以应急对策和恢复重建对策为中心的防灾减灾，向着以预防对策和事前对策为中心的防灾转变。

第三，关于灾害复合性问题。面对灾害的多样化与大规模化，仅仅依靠单一的、个别的对策来防止灾害是相当困难的。因此，有必要通过组合多种、且内容不同的对策，来防止灾害的发生。

第四，在谋求都市安全化时，必须要谋求去除受害基础。但是，因为受害基础范围极其广泛，且根深蒂固，要想去除并不是一朝一夕的事情。为此就要谋求防灾减灾对策的计划性和战略性。

最后，灾害扩散化的倾向。即随着城市化进程，都市灾害呈现向地方性都市和中小都市扩散化的趋势。这就要求强化并提升中小都市防灾减灾对策。

1.1.3 居民需求与防灾

都市灾害危险的多样化和扩大化，使居民的防灾需要不断增强。从其内容看，位居第一的是对震灾对策的需求。居民最期待的是完善避难路和避难地，储备应急物资。

其次，由于都市化招致的灾害的急增，对土地利用和宅地开发的规制，避难体制和警戒体制的确立，防灾信息的公开等也成为居民的需求所在。

第三，期望取缔身边的违法建筑和违法停车等危险行为。

1.2 日本都市防灾行政的现状

日本城市防灾行政和防灾对策是以《灾害对策基本法》和据此制定的地域防灾计划为基础的。在预防和应对灾害方面，日本坚持“立法先行”，建立了完善的应急管理法律体系。有“抗灾宪法”之称的《灾害对策基本法》，对防灾理念、目的、防灾组织体系、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态等事项作了明确规定，是日本的防灾抗灾的根本大法。

目前，日本共制定应急管理（防灾救灾以及紧急状态）法律法规227部。日本地方自治体的防灾行政就是以上述法律为基础展开的。各都道府县及市町村在此基础上独自制定《防灾对策基本条例》等地方性法规。一系列法律法规的颁布实施，显著提高了日本依法应对各种灾害的水平。

1.2.1 谋求一元化指导的日本地方防灾体制

日本地方自治体防灾对策的基本框架是，防灾会议、灾害对策本部、自主防灾组织三者有机结合共同应对灾害。防灾会议，基本上每年召开一两次会议，开展地域防灾计划的修正、防灾训练的研讨、防灾相关机构的联络调整等活动。防灾会议中会设置一些专业部门针对不同的对策种类进行缜密的研讨。

1.2.2 覆盖全面的防灾计划

防灾对策范围很广，包括预防对策、应急对策、恢复重建对策等。而预防对策又分为防灾计划的制定和实施、防灾设备完善、规制土地的利用和开发及教育训练等。各都市会据此制定更为详细的地域防灾计划。其内容包括；防灾设施的新建及改良、防灾调查和研究、教育及训练、信息的收集及传达、预报及警报的发布、避难、防火、水防、救助、卫生等。地域防灾计划几乎覆盖了与防灾有关的所有领域，是综合性的计划。

1.3 防灾对策的方向性

对于地方自治体来说，要提高防灾对策的实质性，就要在防灾性环境管理系统的确立、信息收集传达的迅速化、防灾社区的培养等方面下功夫。

1.3.1 防灾性环境管理

所谓的防灾性环境管理指的是，通过以防灾的观点来规制、引导、调整在都市开展的各种活动、行为，来防止危险化、维持防灾性。具体包括以下内容：

（1）规制、指导与灾害危险的扩大化相关的土地利用和开发。（2）监督和取缔违法建筑和违法停车等危险行为。（3）努力进行防灾设施和设备的保养检查，使其在紧急时刻能有效地发挥机能。（4）积极引导民间力量在防灾中发挥作用。（5）致力于社区的建设，使社区在紧急时刻能够发挥相互扶助的机能。

防灾性环境管理在促进防灾对策的日常化方面具有重大意义。灾害发生之后，仅依靠防灾训练之时的防灾对策是远远不够的。为了提高防灾意识，日常的教育和训练是必不可少的。为此，就必须保证防灾性日常管理的正常化。

1.3.2 防灾信息系统

都市自治体应对信息需要，建立完善消防、救急无线和防灾行政无线、信息联络体制是十分重要的。

这种信息传达系统，在促使防灾对策具有应急性和自律性方面发挥着重要的作用。面对超预期的大灾害时，做到迅速地传递正确信息，将损失控制在最小范围之内非常重要。如1983年4月发生在日本东北地区的山火事件，久慈市由于灵活地运用了渔业合作社的有线广播，不断地播送具体的信息，才使得避难活动毫无恐慌，井然有序地进行。反之，同一年发生在日本海中部的地震和长崎暴雨灾害，由于信息传递延误，致使伤亡数量增加。这表明，当灾害来临之际，信息传达往往起有生死存亡的重要作用。

在谋求信息传递系统的完善上，为了提高信息的可信性，在发布信息时，要明确信息的来源，要将具体的损失数量及时传达出去。在此之前，有必要对接受信息的居民进行教育和训练，使其具有正确解读信息的能力。同时改善和充实设施和设备，使其得到有效利用。

在突发公共事件应急信息化发展方面，日本从应急信息化基础设施抓起，建立了覆盖全国，功能完善、技术先进的防灾通讯网络。

在经历了“阪神大地震”的浩劫后，日本政府深刻地认识到，防灾信息化建设的重要作用。为了准确、迅速地收集、处理、分析、传递有关灾害信息，更有效地实施灾害预防、灾害应急以及灾后重建，日本政府于1996年5月11日正式设立内阁信息中心，以24h全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息。

目前，日本政府基本建立起了发达、完善的防灾通讯网络体系，包括：以政府各职能部门为主，由固定通讯线路(包括影像传输线路)、卫星通讯线路和移动通讯线路组成的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通讯用无线网等。此外，还建立各种专业类型的通讯网，包括水防通讯网、紧急联络通讯网、警用通讯网、防卫通讯网、海上保安通讯网以及气象通讯网等。

1.3.3 防灾社区形成的必要性

日本城市防灾的出发点在地域性和自律性上，其防灾对策的理想状态就是：第一，要谋求地域实情并将其尽可能地反映在对策上。这需要详细调查地域的灾害历史，总结其中的教训，并将自古流传的传统性的防灾技法应用到现在。而使这一切成为可能的途径就是自主防灾组织和防灾社区。第二，在制定防灾减灾对策时，要尽可能使其应用范围小规模化。不管是进行灾害设想的场合，还是收集防灾信息的场合，最理想的就是在社区级别上开展。比如，和歌山市和国分寺市就是通过制作地域防灾记录，按地区进行防灾诊断，并以此为基础来制定防灾对策。东京的品川区各个町内会也通过制作防灾地图，努力使防灾成为居民身边的事情。这些尝试使自主防灾组织有了实质性的内容。摸索自下而上的防灾状态，并不断的尝试实施，才可产生出真正的防灾能量。都市自治体的最大职责，就在于一边援助居民，同时培养这种自下而上的防灾能量。