日本垃圾分类模式的再审视和反思借鉴

俞剑文

上海市浦东新区周浦镇城市运行综合管理中心，上海 201318

1 日本垃圾分类的成效

2015年9 月，一则不起眼的信息被各大社交媒体广为转发：台风“艾涛”登录爱知县，受台风锋面等影响产生大量降雨，临近的静岡浜松市的地下通道由于台风过后倒灌的积水，变成了清澈见底的游泳池。日本城市的清洁程度再度震惊了众人。

作为公认的全世界垃圾分类最严格，也是分类成效最好的国家之一，日本拥有极高的垃圾减量化率和回收率。早在2006年，日本全年垃圾的循环再利用率就达到近20%，减量处理率超过95%，直接填埋率低于3%[1]；执行着极为细致的垃圾分类准则，规定了各类垃圾的分类方法和投放时间，如横滨市甚至制定了27页，包含500多项条款的垃圾分类投放指导手册；宣传工作成效显著，有各类媒体杂志、电视广播、普及教育活动作为宣传手段，使得大部分居民都有主动分类垃圾的意识，常年累月的宣传教育让分类制度得以有效实施，垃圾分类工作成为日本民众生活的一部分[2-3]；通过法律的保障，构建以公民参与为核心的多层次的社会参与，各利益相关社会主体（包括政府部门、企业和第三部门）有效参与的协同环境治理机制。

2 良好现状的成因分析

2.1 历史因素

早在20世纪60年代，在经济快速发展的背景下，日本就遭遇了如今我国各大型城市所面临的垃圾围城难题。有限的土地资源和垃圾处置能力无法应对迅速增加的垃圾产生量，新建垃圾处置设施又遭到居民的强烈反对，垃圾处置问题陷入两难。1965年东京市中心23个区的生活垃圾日产量为7903t，经过6年年均10%的增长，至1971年垃圾日产量已达13971t，居民与政府部门就新建垃圾处理厂解决垃圾问题的矛盾积聚到顶点，由此发生了著名的“东京垃圾战争”事件。事件的直接诱因是杉并区居民反对在自家附近建设垃圾处置场，虽然最终以杉并区市民妥协收尾，但作为胜利者的东京都政府也意识到垃圾处理机制改革的重要性。该事件使得日本民众充分认识到垃圾问题事关每一位居民[4]，居民的垃圾分类意识开始萌芽。

2.2 法律因素

在法律层面上，1970年日本国会颁布《废弃物处置法》以解决经济快速增长带来的废弃物增多和多样化问题；1991年颁布《再生资源利用促进法》首次提出要促进资源再利用，由相关经营者对产品进行回收利用；1995年颁布《容器包装再利用法》；1998年颁布《家电再利用法》；2000年颁布《循环型社会形成推进基本法》明确：经营者承担因经营活动所产生垃圾及产品的回收利用职责；公民承担尽量使用耐用物品、可回收物品和协助开展垃圾分类工作的职责，标志着“循环型社会”的开端[5]。可见日本的垃圾分类体系有非常完善的法律作为支撑，企业、居民、政府部门在各分类环节中都承担一定责任。

2.3 民族文化因素

日本因其有限的土地和自然资源，以及频繁的自然灾害，使得其民族拥有强烈的危机感，在资源使用上经常未雨绸缪。加上其民族拥有普遍的“集团意识”，个人对所属集团（大到国家、小到家庭）崇尚竭尽忠诚、无私奉献的精神，每个人都努力承担着自身的责任，并且自觉遵守各类行为规范[6]。正是这些品质让大部分日本民众都十分自觉地按规定对垃圾进行分类，形成人人参与的垃圾分类氛围。

由此，在国家的重视和居民的认同两方合力之下，日本的垃圾分类工作经过多年发展，日益完善。如今日本街道能给人十分清洁的感受，而且一些城市的街道上没有垃圾桶，人们会自觉把垃圾带回家再丢弃，即使在人口最密集的地方也少有垃圾堆积的现象。在全球垃圾产量不断上升的大背景下，日本却出现垃圾产量逐年下降的趋势，2015年日本垃圾总量已降至4398万t，为2000年峰值5483万t的80.2%，人均垃圾产量更是在2008年就已降至1kg/d以下[7]。

3 光鲜外表背后的秘密

我们经常看到对日本垃圾分类模式的赞誉，并立志要学习其成功的经验，但这表面成功的背后也有一些不足之处。

日本细致的垃圾分类意味着极为高昂的人力成本。由于分类的责任落实到家庭，若想做好分类工作，家庭的每位成员都需要花费10min进行分类，家庭主妇更是要花费0.5h以上对分类好的垃圾进行检查和分包处理。

另一方面，过于细致的分类会造成运输成本的大幅提升。分类类别的增加，需要更多种类的清运车辆、更高的清运频次作为支撑，这些都会增加清运成本。而清运成本在垃圾处理费用中本就占很大比重。以本市周浦镇为例，垃圾清运费用（居民小区至中转站）和转运费用（中转站至末端处置）合计为162元/t，占垃圾全过程处置费用的56%。清运成本的增加在居民聚集程度较低的小镇中尤为明显，这对垃圾分类的推广将十分不利。

过于细致的分类对垃圾处置费用降低的作用十分有限。虽然日本民众大多自律性很强，不愿参与垃圾分类的人群较少，但依然存在着参与了垃圾分类可分类不够彻底的人群。部分混杂的垃圾，降低了垃圾回收的效率。

日本的《废弃物处理法》中规定，对于不按要求乱扔垃圾的人，将处以5年以下拘役和1000万日元以下的罚款。但真正实施过程中同样也面临着执法成本过高和执法弹性较大等问题，政府没有能力对居民的垃圾投放情况进行监控，也不能处罚只是未将塑料瓶的瓶盖与瓶身分离的居民。现实情况中，《废弃物处理法》往往应用在一些情节严重的案件中，如某食品厂将30kg过期酸奶倒入下水道，起初未被发现，最终因产生了臭味被周围居民投诉而被处罚。可见垃圾分类相关法律对居民的约束也是有限的，有很多人为了省事，宁愿多交一些垃圾处理费，也不愿进行分类。

4 结合现状的反思借鉴

综上所述，日本的垃圾分类工作从减量成果中看的确颇有成效，这与其40年的垃圾分类历史和完善的资源再生产业密切相关。而且其分类模式并非完美无缺，所以在学习其经验时，要客观看待，不能一味盲从。我国的垃圾分类概念提出较晚，2000年才分类的试点工作。本市作为全国城市中的先行者，2010年发布《关于推进本市生活垃圾分类促进源头减量实施意见》后，居民生活垃圾分类工作才终于步入正轨。截至2017年的500万户的垃圾分类覆盖居民数，基本都完成于近几年。现实基础的巨大差异，使得我国垃圾分类工作实现进程必然迥异于日本。

目前，我们主要采用“大分流、小分类”的垃圾分类体系，对于非生活垃圾，如：装潢垃圾、大件垃圾、餐厅垃圾、绿化垃圾和电子垃圾，采用专门运输和专门处置的方式；对于生活垃圾，采用二分类和四分类结合的分类方式。但实际情况中，装潢垃圾和大件垃圾回收价值较低导致大量堆积，无法消纳而占用大量土地；至于绿化垃圾，分散的道路养护模式让养护企业难以形成规模化的回收体系，最终垃圾还是流向生活垃圾填埋或焚烧厂；电子垃圾的回收由于过于零散使得回收企业无力为继；对于单位和居民生活垃圾的分类情况，分类覆盖范围意味着分类设施配备基本完好，分类投放的质量还是依赖于居民的自觉性。

总的来说，我们的垃圾分类工作推进仍然面临很多问题，如居民参与度不高、分类质量较差、末端处置能力不足、法律不够完善等。但笔者认为最重要的因素是对实现垃圾分类处理的信心不足。除规则制定者之外，基层街镇相关负责同志、垃圾清运公司和居民等直接参与垃圾分类的人群，普遍对分类成果不抱期望。这一方面是由于政府部门多次在推进分类工作中的“虎头蛇尾”，政策出台时声势较大，但居民看到的实效较少；一方面是末端处置发展滞后，居民见到已分类的垃圾被混装，信心更是大受挫折；还有则是宣传动员上的欠缺，媒体宣传主要以“四分类”为主，但现实中居民接触最多的是“干湿二分类”，这难免会造成一些困扰。垃圾分类是长久大计，无法短期内全面铺开，分布实施又会面临“打地鼠”的困境，所以政府部门要做好谋篇布局，制定长远规划，并且加大宣传力度、适当展示分类成果和预期以提振信心。