法治政府造就优良治理体系和治理能力

高全喜

法制和法治的差异

理解法律，首先观念上要有转变。如果没有转变，法律只是国家的立法，立法又是为了约束民众的行为，甚至划分一系列的条条框框，这种法律就是哈耶克所说的“立法者的强权”。要把法律放在人与人之间在活动中形成的正当行为规则来理解，正当行为规则演变成社会中的交往规则，进而逐渐扩展为外部规则、公共社会甚至政治社会中的规则。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。

法治，从其价值取向和功能取向来說，最主要的是制约政府、制约公权力、制约掌握权力机关的个人，他们最可能对个人所秉有的基本权利造成损害。这样的法治才是真正的法治。当然，公权力是必要的，但是它要依照宪法和法律赋予它的职责来行使，不能超出被赋予的权力范围。

在今后的深化改革中，要把刀制（法制）变成水治（法治）。刀制和水治最大的差别在于，水治是基于个人权利保障的、约束公权力的法律之治；刀制是以国家意志、人民意志的法律来约束民众。

中国法治建设的重点和难点

目前，我国立法从数量上来说是比较健全的，总体质量也很高，关键问题是法律如何有效地落实和公正地实施。对此我提出三点建议。

第一，法律的实施要在程序上有保障。要相应地确立一些程序法推动法律的实施。

第二，要给予司法机关一定的自主权。目前，干扰司法自主权的因素还有不少，导致司法机关有时不能依据法律本身公正地行使其审判权，很难按照法律的要求来解决诉讼。如此，社会底线就有被破坏之虞。不干扰司法工作，让其能够独立运行，让法律在公平正义的轨道上运行，才能够保证司法裁决的真正公平。法院有了更多的独立性，就能够在建立专业化上凝心聚力，维护人民的合法利益，调解社会矛盾和维护社会秩序，提高公平正义的法治力量，使法律以看得见的方式实现。

第三，法律落实要有监督机制。要强化人民代表大会对法律落实的监督机制。按照法律设计要求，人大及其常委会的监督权，足以确保行政、审判、检察等国家机关按照人民的意志在法律允许的范围内运行。遗憾的是，法律的规定并没有很好地付诸实践。

法治不是抽象的概念，而在于具体实施，存在于每一次执法、司法实施的过程中。否则，制定再多的法律、规章和再好的政策，始终无法解决现实中的各种矛盾和问题。公正的裁判是加固法治信仰的基石，而不公正的裁判会污染法治精神的源头。如果通过正常程序不能得到公平正义，人民群众对执法部门和司法机关就难以形成信任，其公信力就会受到损害。只有严格执法、公正司法，坚决破除各种潜规则，让违法者付出代价，对每一起司法个案都公正审理，才能使法治精神、法治意识、法治观念深入人心，成为全民信仰。

法治政府的目标要求权责匹配

目前，建设法治政府亟待解决的问题是，要对政府的职能进行清晰界定。

在过去30多年的改革中，政府权力充当了撬动社会和经济发展杠杆的角色，承担了其职能之外的很多责任，卷入了许多本不该它进入的领域。因此，我们对法治政府的理解要用减法原则，应该给政府“瘦身”，把其不该承担的责任转移出去。政府应主动简政放权，从以经济发展为导向的、无所不包的政府，变成一个以提供公共服务为导向的政府。否则，在臃肿的大政府概念下，谈法治政府建设，就无法落到实处。

在政府职能已经界定的前提下，要想达到法治政府的目标，须确保权责匹配。成为有为、有限、有责政府，即政府要有所作为，权力限制在其本来应有的范围之内，否则就要被问责。如此，法治政府方可期待。

要处理好立法与改革的关系

改革开放之初，由于法律制度不健全，很多改革举措实际上是违法的。这种用非法治化手段推行的改革带来的风险和隐患极大，现在很多社会矛盾、社会问题都是当时改革所留下来的隐患。尤其最重要的一个后果，便是突破法治框架的改革带来了法律的虚无主义。

现在，随着改革不断深化，要处理好立法与改革的关系，做到立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据。立法要与时俱进，应该有积极的、与改革相适应的态度，不能滞后于改革，要主动适应改革和经济社会发展需要。当改革进行到一定程度的时候，立法应该尽快地反映改革的成果，把它上升到立法层面。这样才能使得相关探索和试验有推广和复制的价值，从而让整个社会受惠。

需要强调的是，立法对改革的引领主要体现在对改革应遵循的指导思想、基本原则和程序等层面做出设定，以使改革规范化。在改革的具体举措、实施细节等微观方面，立法应为改革预留应有的制度空间。

改革过程中要有法治思维，既不能甩开法律来谈改革创新，也不能机械地按照法律字面文本来进行，要善于从现有法律中找到“旧瓶装新酒”的方法。也就是说，一方面要改革创新；另一方面，要在现有法律中找到创新的依据，赋予现有法律一种新的生命力。现有法律有很多可解释的空间，事实上，法律解释是非常专业的技术，而且是主流法治国家通行的做法，通过法律解释把新的东西说通。否则，就难以想象美国宪法已实施二百多年，为什么其间都没有多少变化。

治理能力现代化的衡量标准

我们现在强调国家治理体系和治理能力的现代化建设，这要与“法治中国”“法治政府”的构建结合在一起。一个法治的政府，必然会产生一套优良的治理体系和治理能力，在其中，各级公务员遵纪守法、精明强干，民众的意见能够及时与政府进行沟通，社会矛盾能够在司法机构中得到公平正义的判决，社会中出现的各种问题，能够获得政府的及时回应和有效解决。这样一个法治昌明的政府，就是一个现代化政府，这样的国家就是一个治理能力现代化的国家。

这就要求我们进一步改革和完善我国司法制度，用法治手段保护每个人的合法权利和利益，在社会出现矛盾时提供一个能够维护公平正义的平台或机制；政府在制定政策、行使其职权时，一定要考虑作为施政对象的人的价值和尊严，合法约束公权力，防止其恣意妄为；要开放社会空间，促进社会建设，为个人的发展提供基本的制度保障。

现代社会发展的动力来源于对作为独立个体的人的价值的发现，使每个人都能在其所在的职位和领域焕发出强大的动力，进而推动社会的发展和进步。因此，政府治理能力最重要的是，能否创造一个公平正义的社会环境，维护个人的权利和尊严，进而为个人发展提供一个良好的制度基础。

这就对国家的治理体系和治理能力提出了更高的要求，即政府治理能力的提高不在于强化管制，而是重在服务。为人民服务不是一句空话，而是要落实为尊重每一个社会的主体，尊重他们的多元化需求，以及个人的创造力和民主参与的能力，要建设服务型政府。当一个社会充分地调动每个人的社会参与能力和首创精神的时候，这个社会的政府治理能力就必定是强有力的，而且能够获得人民的拥护和积极参与。

国家治理体系及治理能力现代化的目标是建立一个现代政治文明的国家。政治文明建设的内容很多，但其根本的支撑，是要在宪法的框架之下建设法治国家。一个政治文明的国家不仅需要合理的制度结构，还需要与之相适应的现代公民素质，法治就能成为培育和提升公民文明素质和道德水平的孵化器。一个依宪治国的法治国家是国家治理体系和治理能力现代化的根本所在。

（作者为上海交通大学凯原法学院讲席教授）endprint