国际化大都市推进特色小镇的实践探索

路建楠

摘要：特色小镇作为城乡一体化和新型城镇化的抓手，在促进城乡区域协调发展、促进新型工业化与农业现代化同步发展、增强薄弱地区发展后劲方面具有重要意义。分析上海推进特色小镇建设发展的现状与问题，提出推进特色小镇的定位思考、总体思路和实施战略，并以破解土地瓶颈、强化规划统筹、优化顶层设计、创新开发机制、完善基础设施作为下一步特色小镇建设的五大突破口。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.01.008

一、国内外特色小镇发展的成功经验

（一）浙江特色小镇率先成势的禀赋基础

1.块状经济的草根性

块状经济是指一定的区域范围内形成的一种产业集中、专业化极强同时又具有明显地方特色的区域性产业群体的经济组织形式。块状经济与区域发展的结合是浙江特色小镇在全国率先成势的重要禀赋基础。浙江是我国市场经济最为发达的省份之一，在过去的20多年时间里，数以万计的中小企业在浙江形成了近500个工业产值在5亿元以上的“产业集群”，块状经济的崛起是近年浙江经济中最为突出的一个亮点，无论是义乌的小商品、嘉善的木材、海宁的皮革、绍兴的轻纺这些县域性的块状经济，还是濮院的羊毛衫、大唐的袜子、织里的童装这些镇域性的块状经济，其发展所带来的人口聚集，在浙江的城镇化推进过程中发挥了重要作用。浙江各地注重发挥自身的资源优势和产业特色，培育了各具特色、以民间资本为主、中小型企业居多的产业集群，以“一村一品”、“一乡一业”生产方式，通过村、乡范围细分工、协作来进行产品的专业加工生产。

2.产业升级的迫切性

进入21世纪以来，浙江块状经济转型、分化现象日益明显。少数通过与周边城市融合，成为城市经济中有机部分，或是通过中心镇建设、小城市培育，初步构筑起商贸科技等功能优势，但绝大部分陷入转型升级困境，活力受损严重。一方面，因轻工产品仿制较易而知识产权保护意识较弱、难度较大，导致企业陷入主要靠不断引进技术、设备来升级产品的不良循环，创新意愿越来越弱，同时，由于普遍缺乏良好商务、人居、教育环境，难以吸引优秀人才，导致创新动力严重缺乏。另一方面，块状经济依赖的规模生产、专业市场销售模式已难适应定制化生产、个性化消费潮流，特别在国内外市场基本饱和背景下，价值链低端的薄利多销模式，随用工、用地、环保、商务等成本增加而日益艰难。因此，在供给侧结构性改革的大背景下，浙江传统制造业率先在全国面临产能过剩的巨大压力和产业转型升级的迫切要求。

3.城乡一体化的长期性

浙江长期以来坚持推进城乡一体化，从嘉兴经验到德清经验，再到今天的特色小镇，是长期不懈、一以贯之的结果。1998年，浙江在全国率先提出并实施城市化发展战略。2004年，率先制定实施全国第一个城乡一体化纲要。2006年，在全国率先提出并实施新型城市化战略，出台《关于进一步加强城市工作，走新型城市化道路的意见》，强调新型城市化的核心要义是推动城市化的科学发展，基本内涵是坚持统筹发展、集约发展、和谐发展、创新发展，走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的城市化道路。2010年，率先提出开展小城市培育试点，扩大财权和土地使用权，推动事权下放和人事权改革，特色城镇雏形初显。2015年1月，浙江省《政府工作报告》中，“特色小镇”作为关键词被提出，其重要性被提升到了新一轮更大范围的战略布局：“加快规划建设一批特色小镇。按照企业主体、资源整合、项目组合、产业融合原则，在全省建设一批聚焦七大产业、兼顾丝绸黄酒等历史经典产业、具有独特文化内涵和旅游功能的特色小镇，以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。”

（二）国内外特色小镇的经验借鉴

通过对浙江省杭州基金小镇、梦想小镇、临安云安小镇、嘉兴巧克力小镇等5个市8个特色小镇以及对上海市松江区车墩镇（国家级）、新桥镇，浦东新区新场镇、三林镇，奉贤区庄行镇、青村镇等5个区19个基础较好的特色镇村进行深入调研走访，总结国内外特色小镇的发展特色，可从如下几方面为上海推进特色小镇提供经验借鉴。

自组织：由下而上自发生成的空间和产业组织，如浙江横店影视小镇。共生性：与周边自然环境、人文特色和谐共生，且能够弥补区域发展缺陷，如浙江玉皇山南基金小镇。集群性：同类产业的企业高度集聚，通过高度分工与合作产生经济效率和创新活力，如浙江诸暨袜艺小镇。开放性：主动切入全球生产链，且不断向上游移动，如浙江柳市智能装备小镇。逆规模：超越传统意义上的规模效应，只要有特色即可，如英国海伊旧书小镇。微循环：节能减排，重视污染治理，“三废”实现微循环，如金山枫泾小镇。自适应：具备投资者、技术、人才等方面的自主性，独立应对市场变化，解决新技术颠覆性创新，如佛山北滘智造小镇。协同性：与周边其它小镇产业功能互补，形成协同创新的小镇群，如法国旅游城市尼斯与周边娱乐城摩纳哥、电影城戛纳、鲜花小镇格拉斯、科技小镇索菲亚等镇形成协同城市群。市场化：市场化开发机制，引进龙头型大企业参与开发运营，如浙江临安云安小镇①。

二、上海推进特色小镇建设发展的现状与问题

（一）上海推进特色小镇的现实需求

上海推进特色小镇绝不是简单照搬照抄浙江经验，而是在实证分析的基础上，探索符合本地禀赋基础和发展需要的推进路径。现阶段，上海城市发展的特点可以用“两后两高”来概括。

1.“后工业化”

当前上海第三产业比重达到70.9%，第三产业就业人口占54.5%。美国社会学家丹尼爾·贝尔认为，当一座城市的服务业产值和就业超过工业和农业，标志着这座城市进入后工业社会。上海已经进入这一阶段，制造业与服务业融合，新兴产业大规模涌现，而特色小镇正是金融、科研、文化创意等新兴产业的新载体。

2.“后城镇化”endprint

当前，上海已经基本告别粗放的、以土地为核心的大规模新城开发，进入到环境空间形态改善优化阶段，尤其是要配合大都市非核心功能的疏解，打造郊区的宜居宜业小城，重构郊区城镇之间功能布局。上海市的总面积为6 340平方公里，而外环以内仅有630平方公里，仅占全市面积的1/10，过去有太多的机会和资源集聚在外环以内区域，未来，其余9/10在外郊区的大片空间将成为城市非核心功能疏解和城市功能更新的发力点和主战场。在功能承载空间上，大都市核心区突出高端服务功能，发挥全球资源配置能力，大都市边缘区承载科技创新和新兴业态培育功能，新城等城市节点区域体现综合服务功能，推动城乡一体发展。

3.“高创新”

上海建设具有全球影响力的科技创新中心稳步推进，特色小镇将成为上海科技创新的重要承载区域。当前，以五角场、张江、徐汇、桃浦等点串联起来的中环“创新圈”已经基本形成（见图1），而外环大量低端乡镇工业园区亟须转型升级，相对于中环，外环成本更低、生态更好、文化更丰富，可以选择马东、车墩、周浦等一些有条件的区域，进行工业开发区与镇级建成区一体开发，在体制机制上进行突破，形成若干以创新为主的特色小镇。

4.“高收入”

2015年上海居民年人均可支配收入近5万元，位居全国第一，同时上海常住人口与流动人口总额约达3 500万人，相当于一些发达国家的全国人口总额，人们追求的是异质化的特色消费享受，缺少配套的农家乐、破败的乡村已经无法满足高收入城市居民的文化旅游消费需求。特色小镇可以为推动区域环境综合整治和在土地减量化背景下发展新型都市农业等形式的新型体验经济、推动郊区产业“退二进一”、“退二进三”及农业“接二连三”提供平台载体。通过新规划、新政策、新定位、新功能等方面为广大郊区带来新的生机，即以环境整合整治和土地减量化发展为起点，以产业文化和生态特色为引领，融合区域环境特色和发展基础，通过产业链延伸、价值链重构和政策链整合，试验打造转型发展的样本小镇。

（二）上海特色小镇建设发展的现状

从上海特色小镇当前的推进现状来看，一是初步形成了市区镇三级工作推进机制；二是国家级特色小镇建设工作及各区特色小镇培育工作启动并稳步推进；三是各镇探索中形成了一批可复制可推广的创新亮点及典型案例。与此同时，一年多的探索中发现，上海特色小镇建设发展中遇到一些瓶颈问题，如规划土地瓶颈制约；市场化开发及国资合作机制探索不足；现有资源特色挖掘不够，功能定位重复性大；交通与公共建设施配套缺失等。

三、上海推进特色小镇的定位思考

（一）总体定位

协调发展、促进新型工业化与农业现代化同步发展、增强薄弱地区发展后劲方面具有重要意义。从上海市情况来看，镇是推进城乡发展一体化和新型城镇化的重要载体。上海推进特色小镇建设应从城乡发展一体化的角度出发，充分体现国际化大都市的特点，主动适应区域环境综合整治、土地减量化背景下郊区农村经济可持续发展的新要求，发掘并支持有基础、有条件的特色镇探索符合本地实际的发展路径。

（二）目标定位

总体上，上海推进特色小镇的目标定位可以用“4+1”来概括。这里的“4”是指，布局一批特色产业集聚和公共服务疏解的功能节点，解决新城建设中大量新市镇仅承担公共服务功能、产业功能相对不足的问题，改善区域公共资源向新市镇集聚而周边区域内一般镇日渐“没落”现状，带动周边区域实现经济社会新发展；挖掘一批承接大都市功能溢出的存量空间，解决大都市中心区土地资源稀缺，优质资源转移“无的放矢”的问题，为郊区经济可持续发展注入新的活力；搭建一批新型都市农业转型提升的载体平台，解决上海郊区综合服务功能相对落后问题，推动郊区一二三产业融合发展；形成一批探索市场化投融资机制的试验样本，解决郊区开发过程中政府投资压力大、融资结构不尽合理的问题。这里的“1”是指，聚焦特色小镇建设发展，培育打造一批各类产业、文化、旅游、风貌特征鲜明且多元发展的特色小镇。包括但不限于：若干以镇级工业园区为腹地，以推动传统制造业转型升级，承接科创中心建设功能为目标的科技创新小镇；若干以乡村风貌旅游资源为特色，以改善镇村人居环境、推进农村经济落后地区建设为目标的农旅休闲小镇；若干以区域文化底蕴肌理为基础，以发展文创、影视及体验经济为代表的历史文化小镇；若干以服务自贸区、“一带一路”战略和大都市产业发展为方向，以科技金融、丝路金融、大数据征信等为内涵的金融服务小镇等。

四、上海推进特色小镇建设的总体思路

上海推进特色小镇绝非简单照搬照抄浙江经验，而是在实证分析的基础上，探索符合本地禀赋基础和发展需要的推进路径。浙江与上海最大的差异是没有国际大都市优势，走的是县域经济和块状经济下给土地指标、资金投入、考核评价的路子，上海建设特色小镇要从整体城市格局方面考虑，充分依靠大都市母体，不走靠新增投入、人口规模增加的粗放型路径。

（一）基本思路

一镇一策。分类施策，根据每个特色小镇的产业特征及发展基础在融资便利、市场准入、高效审批、人才支持、用地保障、公建交通等方面实行分类施策，点上突破，突出政策针对性、实效性、精准性、灵活性。

把握节奏。总体评估现有城镇发展的资源和水平，不搞“拉郎配”，不盲目追求数量，采取有快、有慢、有轻、有重的开发策略，有序创建开发，避免一哄而上。

重点突破。转变过去“平均用力”方式，强调优质资源的高度集聚，以“蒸小笼”方式，集中力量高标准打造首批国家级特色小镇（朱家角、枫泾、车墩），以此为带动和示范，推动其他特色镇开发建设。

因地制宜。处理好古镇保护与发展的关系，突出生态环境特色，从现代化、人性化的角度着手进行功能布局、能源利用和建筑設计，改善居民生活环境，提高生活品位，让人民在特色城镇建设中有获得感。

体制机制创新。释放特色小镇的内生动力关键要靠体制机制创新，加强土地要素保障，盘活存量土地，完善交通和公建设施配套，重视人才引进扶持，推动体制机制创新。endprint

（二）实施战略

市场驱动战略。靠市场力量推动，特色小镇不是政府规划出来的，政府不应以政策资源诱导。小镇应该发挥企业家精神，向市场找资源，捕捉全市大战略大机会。

功能匹配战略。靠上海国际大都市优质资源的功能疏解和功能辐射，在自贸区政策、科技创新、公建配套等方面承接中心城区资源溢出。

存量转型战略。靠存量转型，挖掘现有资源做好存量转型提升，立足存量做增量，不搞大兴土木、大拆大建。

专业运营战略。靠专业主体，充分发掘并吸引专业化市场主体成为特色小镇发展的重要支撑力量，复制推广南翔科技50创业银行及漕河泾融资规模服务成功经验。

五、上海特色小镇建设的五大突破口

一是破解土地瓶颈。在用地天花板及减量化背景下创新存量土地资源开发运用方式，包括明确农村集体建设用地流转相关机制，探索存量土地成片开发，落实乡村旅游“点状”建设用地供地，建立低效用地再开发激励机制，用地指标跨年平衡，试点放宽外环建筑物限高等。

二是强化规划统筹。特色小镇建设要建立在科学规划统筹基础上，充分考虑地区发展基础、产业集聚水平、城市拓展走向、市域城乡体系、重大交通设施布局，合理规划特色小镇人口规模、经济规模、用地规模。

三是优化顶层设计。明确特色小镇建设相关体制，包括明确市、区、镇三级建设运行体制，区里搭平台，镇为实施主体，市里做规划协调、政策配套等工作；科学处理特色小镇与新城建设的关系。

四是创新开发机制。特色小镇的建设、运营要处理好政府和市场的关系，包括以PPP等模式引入社会资本共同进行市场化开发，由专业化市场主体做好融资、招商等产业服务，以及探索国资合作机制，释放存量资源服务特色小镇建设等。

五是完善基础设施。多渠道完善交通及公共基础设施配套，包括完善轨道交通等中运量公共交通体系，鼓励有条件的郊区承接大都市核心区医疗、教育等优质资源溢出，落实科创中心22条和人才30条中相关政策，配建人才公寓、公租房。

六、大都市周边镇推进特色小镇实践案例——以松江区新桥镇为例

新桥镇位于上海市西南郊、松江区东北部，北邻九亭、南接车墩、西临松江工业区、东部与闵行区莘庄镇接壤，距离市中心人民广场约30公里。镇内主干道有沪昆高速、沈海高速、嘉金高速，城镇化水平较高，集体经济发展势头较好。十年来，新桥镇着力打造上海市“区区合作、品牌联动”的示范样板，在机制创新、科技引领、产业集聚、土地集约、服务集成等方面开展了积极探索，并取得显著成效。从新桥镇、特别是新桥漕河泾工业园的前期发展来看，新桥镇建设“特色小镇”的发展基础较为扎实，发展机制也较为有利，今后的发展潜力和势头也较好，具备建设“特色小镇”的基本条件。对新桥镇推进“特色小镇”发展，建议着力突出其作为大都市周边镇利用大都市资源的区位特色、融入全球影响力科创中心建设的产业特色以及在农村原生态背景中发展现代新业态的风貌特色，打造“互联网+科技智慧城”。

（一）特色小镇建设推进中亟须解决的问题

1.土地存量盘活效率低

园区在盘活存量低效用地过程中，面临着一些根本性问题。一是点状盘活缺乏整体性。按照现行存量用地的点状盘活方式，收购一块，更新一块，不利于对盘活区域进行整体规划及二次改造，影响城市更新效率和城市功能水平提升。二是收储成本倒挂。按照政府征地、收储、出让的传统方式，新桥平均每亩土地的拆迁综合成本是新增工业用地出让价格的2倍，目前园区尚可通过新桥国家级工业区转型升级试点政策获得部分专项资金扶持，但单纯依赖资金扶持的方式并不能从根本上解决问题。

2.规划指标瓶颈影响项目推进

建筑限高、用地指标紧张等问题影响了项目推进。一是园区南部综合体拉斐尔云廊项目限高问题。本市对建筑物高度的限制为外环外C65区域限高50米，M1/M2区域限高30米，该项目在一期规划中建筑物高度可达100米，考虑到实际需求，该项目一期建筑高度为80米，目前在建，但项目二期在规划审批中不再享受特批待遇，建筑物高度不能突破30～50米，按照这样的规定，“云廊”将呈“台阶”状，影响整体展示度。二是198工业用地减量化任务推进速度滞后，拉斐尔云廊二期项目面临用地指标不足问题，影响项目建设进度。

3.公建设施配套不足

园区作为松江G60科创走廊的起始区域，定位“研发与总部基地”，培育发展3D打印、机器人、精准医疗、VR/AR产业，对高端创新人才的需求较大。但从园区目前的公建设施配套情况来看，一是医院、学校等资源配备不足，临近区域新桥、九亭两镇的镇级公建设施配套能级较低，不能满足引进人才的就医、子女入学等各类生活需求。二是公租房、人才公寓配套不足，目前园区逾2 000套公租房已竣工并陆续入住，但仍不足以解决未来大量科技创新人才进驻园区所带来的职居分离问题。

4.公共交通配套不足

目前，园区北部区域已经全部建成并投入使用，南部大型综合体项目拉斐尔云廊将于2020年建成启用。初步估算，届时园区将集聚约6万通勤人口、2万居住人口及一定数量的商业人流。从园区目前的配套交通情况来看，新桥镇虽然临近中心城区，但缺乏与中心城区快速贯通的大中运量公共交通联系，距离地铁1号线莘庄站和9号线九亭站均有5公里远，交通基础设施配套难以满足未来产业导入人口和通勤人口的交通出行需求，园区内近3万员工的交通出行问题较大。

（二）相关建议

1.试点存量土地成片开发

在土地存量盘活与二次更新中试点引入优质市场开发主体进行成片区域整体开发。如，在园区周边半径5公里以内，选取若干连片区域，探索整体收储、整体出让、整体规划、整体转型，提升城市更新水平和空间利用效率，整体开发后的土地可作为园区研发与总部基地的功能承载区，也可用于满足与研发企业相配套的生产、仓储、销售以及人才居住等需求。创新土地收储及开发机制，鉴于目前零散分布用地的产权多数在私人手中，土地收储难度大，可探索将零散用地就地开发纳入成片开发中，研究土地权属所有人与区域开发主体合作共赢机制，土地权属所有人以持有物业或股权等方式共同参与区域开发。

2.适度提高特色小镇相关规划审批弹性

特色小镇实行“一镇一策、分类施策”，建议适度提高新桥特色小镇区域相关规划审批弹性。一是试点放宽拉斐尔云廊二期建筑物限高，据了解，该项目不在虹桥机场限高范围内，仅涉及外环外C65用地限高50米的规定，且项目一期已经特批限高100米，考虑到项目整体美观度和展示度，建议建筑高度相关审批参照一期执行。二是试点用地指标区级统筹，在松江区级层面探索将新浜等农业镇的剩余建设用地指标平移给新桥等城市化程度高且建设用地紧张的镇。三是申请建设用地指标跨年周转，针对198工业用地减量化任务实施进展滞后于拉斐尔云廊建设开发进度的实际问题，建立市区两级土地指标使用偿还机制，允许用地指标跨年平衡，提前释放项目建设用地周转指标，保障项目按期建设。

3.多渠道完善公建设施与公共交通配套

随着园区产业集聚，人口导入和社会配套压力也将逐渐增大，为此，需要及早谋划完善各类公建设施和公共交通资源配置。一是增强本区域公建设施配套能力，在引入中福会幼儿园、配建首批公租房的基础上，继续加强与中心城区优质医学、教育资源合作，满足引进人才的就医及子女入学等生活需求，配套建设公共租赁房、人才公寓，构建产城融合、职居平衡的产业社区。二是整合周边地区社会配套资源，建立互惠合作机制，借助九亭地区健全的居住生活和公共服务资源，加强跨区域资源整合和共享，避免重复建设和资源浪费。三是加强与中心城区的交通联系，配建与中心城区快速贯通的大中运量公共交通联系，研究轨道交通红线落地議题。

说明：本文系上海市发展改革研究院课题——“本市推进特色小镇的政策思路与典型案例研究”，与本文课题相关的研究获得第六届上海市发展改革经济学论坛一等奖。

注释：

①仇保兴：《评判特色小镇优劣的十大准则》，中经文化产业微信订阅号，2017年3月16日。

责任编辑：张 炜endprint