重庆市环境经济政策的绩效评估与政策建议

李志青+毛佳睿+王继

摘要：重庆市在环境经济政策领域开展了很多尝试，将环境经济政策体系归纳为环境公共财政、绿色金融、交易与市场、环保产业以及配套与监督等5大类政策，在此分类基础上梳理重庆市2015～2016年间的主要环境经济政策，建立重庆市的环境经济政策数据库。分析结果显示，重庆市的系列环境经济政策取得了一定成效，但重庆市生态环境问题仍然不容小觑，否则会大大制约重庆市经济的下一步发展。所以，对重庆市进行现行环境经济政策的研究和绩效的评估对于重庆市社会经济的可持续发展来说具有重要意义。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.01.007

一、研究背景

重庆市地处我国中部和西部地区的接合部，在我国经济社会发展格局以及西部大开发中具有战略性的地位和作用。随着经济建设和快速发展以及城市化进程的加快，重庆市的生态环境问题日益突出，面临的主要生态环境问题包括水污染、大气污染、噪音污染、地质灾害和水土流失问题。近几年来，随着政府对环境保护的重视以及人们环保意识的提高，重庆市政府和相关部门采取了一定的治理和改革措施，力求推进重庆市的可持续发展。

在环境经济政策领域，重庆市也做了大量的尝试，包括推进建立“产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”，成立了重庆资源与环境交易所、重庆环保投资有限公司和重庆环保产业股权投资基金三大功能性要件，并建立全市统一的污水、垃圾、废气排污权指标交易平台；加快绿色低碳循环经济发展，大力发展环保产业，支持建设万州、大渡口、大足、荣昌、垫江等特色环保产业园等。

尽管一系列的环境经济政策取得了不错的初步成效，但是重庆市生态环境问题仍然不容小觑，否则会大大制约重庆市经济的下一步发展。所以，重庆市进行现行环境经濟政策的研究和绩效的评估，对于重庆市社会经济的可持续发展来说具有十分重要的意义。

二、文献综述

有关环境经济政策的评估分析，学术界进行了不同层面的探索，经归纳整理，大致可分为以下几种。

（一）适用性

研究某一地区实行的环境保护政策是否具有推向全国的普适性，比如，刘春研等人分析认为，重庆可以将按日计罚手段推向全国；[1]毛显强等人则采用利益相关分析方法通过对案例城市重庆的实证研究，分析各利益相关方在天然气替代煤前后的经济利益变化情况，认为大城市具有将天然气替代煤的优势，因此可以推动全国范围内实行煤改气。[2]此外，马春梅等人通过对兰州市自然环境条件的介绍，分析了兰州市大气污染主要是由于燃煤造成的，运用环境经济政策评估分析理论，分析了“煤改气”的可行性，并且通过兰州个案的分析，提出了推动全国范围内煤改气的可行性意见。[3]

（二）获益性

研究实施某一项环境保护政策之后是否使得环境的综合价值得到了提升，如朱小龙等人以重庆市森林调查资料为基础，借鉴国内外自然资源价值评价理论，采用市场价格法、替代工程法、替代价格法、补偿费用法、费用支出法、香农-威纳指数法和人力资本法等方法，对实施了森林工程之后的重庆森林资源价值进行全面评价。[4]

（三）评估体系框架

在针对环境经济政策的评估框架方面，学术界也进行了大量的研究，但是目前仍然没有一个较为完整系统的框架能够全面地帮助我们去进行环境经济政策的评估。董战峰认为，一个完整的评估框架应该包含评估原则、评估主体、评估方法、评估对象、评估内容、评估指标等诸多方面。[5]宋国君认为，环境政策评估的一般模式包括政策目标和因果关系分析、评估内容和标准、评估方案设计和实施、评估结论和政策建议4个部分内容。[6]

由此可以看出，当前关于环境经济政策的评估方面，学术界主要集中在对于政策的成果性方面的评估，是一种注重绩效的研究方式。然而，任何一项经济政策的评估都不能只是绩效式的分析，还必须得有内容的分析，即政策的完整性、明确性、可执行性、协调性的分析。[7]在评价环境经济政策时，很少有直接能将五性全部纳入评估里的，仅仅是采取局部几个，说明在评价环境经济政策的作用时，当前还存在着较大的不足，为此，此次研究我们采取了综合性的五性分析法，对政策评估的指标进行了统一，使得研究具有横向与纵向的可比较性。

三、政策分类及评估

为了对重庆市的环境经济政策绩效展开一个比较清晰和全面的分析及比较，我们先将搜集到的2015～2016年间重庆市发布的所有相关环境经济政策按照五大类十五小类的标准进行了分类，分类结果如表1。

在以上分类的基础上，我们研究了各项政策的目的、内容和绩效，并根据五项指标对每个大类进行了量化评分。其中，评分指标和量化标准为：

（一）完整性

政策本身是否系统和完整，或者是零碎的；以二级指标中的平均政策数量为基准线，各大类中政策数量在基准线上的得分为3分，数量越多得分越高。

（二）明确性

政策目标是否明确，内容是否翔实，是否用到标准、定量等方法；采用专家打分法，各大类最终得分根据其具体政策的分数加权平均而得量化评分。

（三）可执行性

有没有具体措施，奖惩机制如何落实，有没有工作进度或时间表的安排，有无实施细则；采用专家打分法，各大类最终得分根据其具体政策的分数加权平均而得量化评分。

（四）协调性

是否与中央有关政策/文件，以及与其他部门，或者其他地区之间相互衔接；各大类最终得分根据其具体政策的分数加权平均而得量化评分。

（五）成果性

原有政策的落实和执行情况；打分标准分为两个维度：数量成果和制度成果；各大类最终得分根据其具体政策的分数加权平均而得量化评分。

根据以上的指标要求和量化标准，最终我们对各项大类得出了表2的评分结果。endprint

四、重庆市环境经济政策的SWOT分析

前文我们对2015年和2016年的重庆市环境经济政策相关文件进行了分类和评分，而针对表2中的五大类别进行政策绩效的分析和比较是研究的重中之重。在此，我们采取了经典的分析方法SWOT分析法，并结合前文已经给出的打分情况，分别就其政策类别自身进行绩效评估分析。SWOT分析法在本文中的解释如下：S（strength）——重庆市的环境经济政策在所属类别下所具有的优势和特色；W（weakness）——重庆市的环境经济政策在所属类别下的不足；O（opportunity）——重庆市在制定和执行相关环境政策文件时所具有的与国家战略支持有关的机会；T（threat）——重庆市在所属类别下的政策制定和执行过程中所面对的挑战。

（一）五大类别内SWOT分析

1.公共财政政策

2015年重庆市财政对环境保护的支持力度进一步加大，投入190亿元推进落实环境保护和生态文明建设工作。2015年2月6日，为控制温室气体排放和加强气候环境保护，重庆市政府出台了《关于重庆市政府贯彻落实国家应对气候变化规划的意见》，提出要完善开发园区基础设施，稳步推进风电场建设，推进煤电节能减排升级与改造行动计划，并实施高排放产品节约替代、工业生产过程温室气体控排以及碳捕集、利用和封存等减碳示范工程。政策的出台推进了调整产生结构、优化能源结构和建设低碳城市的发展，进一步提高了财政资金的使用效益。同时，为了加强环保专项资金政策向提高使用绩效和针对环境质量改善进行调整，重庆市政府印发了《重庆市钢铁煤炭行业化解过剩产能专项奖补资金管理实施细则》和《重庆市主城区鼓励黄标车提前淘汰奖励补贴实施细则》。前者规范和加强地方钢铁、煤炭行业化解过剩产能专项奖补资金的使用和管理，充分发挥财政资金的政策激励导向作用，切实推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能并实现节约集约、绿色发展；后者旨在响应“五大行动”，促使黄标车加快淘汰更新，改善重庆市大气环境質量，对补贴期限及标准以及补贴资金申请、审核和发放进行了详细的规定。此外，政策的调控范围还在不断扩大，并积极推进生态补偿探索，在2016年下发的《重庆市生态保护红线划定方案》中，通过划定生态保护红线使全市受保护区域面积占总面积的比例达到33%以上，并建立生态功能评价制度，将评价结果纳入区县（自治县）经济社会发展实绩考核、自然资源资产离任审计，与生态补偿资金分配挂钩；同时建立财政资金补偿和市场化补偿相结合的生态保护红线补偿制度，引入市场机制，优化了资源配置。

总体来看，重庆市针对环境保护的财政投资规模在不断增大，专项资金的使用也在逐步优化，同时积极推进生态补偿机制的设立和实施，尤其是积极尝试建立全面的基于绩效导向的专项补偿资金分配机制与奖惩机制，并实现与各区县环境质量目标改善要求挂钩。然而，尽管这一系列的公共财政政策取得了不错的初步成效，但是重庆市在财政投入方面仍然存在机制不畅、渠道过窄、引导性不够等问题，并且环境税费改革方面并没有较大的突破和进展，生态补偿机制范围有限，且缺乏量化标准。未来，重庆市政府需要进一步优化财政预算支出模式，加强财政资金的引导性，还需要创新专项资金的适用方式，发挥专项资金的引导和杠杆作用，调动市场资本的积极性。在环境税费改革方面，下一步的改革思路还需要进一步理清，此外还应重视对弱势群体的补偿和生态效益服务内在价值的补偿。

2.绿色金融政策

绿色金融是绿色资本市场建立的重要途径之一，近年来，重庆市的环境金融政策体系在探索中不断建立和完善。2016年发布的《重庆市促进融资担保行业加快发展实施方案》以大力发展政府支持的融资担保和再担保机构为基础，加快发展新型融资担保行业，完善风险分担和补偿机制。同时市政府还印发了《重庆市人民政府办公厅关于做好国家企业信用信息公示系统先行建设工作的通知》，推动建立企业环境信用信息系统和信用信息共享交换平台，并引入第三方信用评级机构开展企业环境保护、能源节约信用评价，加强评价结果的应用和后续督管，鼓励金融机构在信贷审批时积极使用信用产品和服务。此外，为了明确环境安全责任主体，建立风险防控体系，重庆市环保局还下发了《重庆市环境保护局关于印发全市企业环境安全主体责任实施意见的通知》。在相关绿色金融政策的鼓励和引导下，重庆市设立了全国第一支环保产业股权投资基金，重点投向三峡库区重大环保基础设施项目；成立了重庆环保投资有限公司和重庆环保产业股权投资基金，其中，环投公司以PPP模式推进乡镇污水治理，与重庆农商行等6家银行签订合作协议，获授信200亿元，全市乡镇污水处理设施完成在建项目160座，新开工建设54座；环保基金已储备总规模400亿元的节能环保项目近40个，其中清华启迪清洁能源等8个已开展立项调查。

重庆市的环保投融资体制改革进入了一个更深更实的层次，但是在绿色金融产品的创新尤其是绿色债券、绿色信贷和环境污染责任险方面缺乏相关政策工具，未有实质性的推进和突破，是其绿色经济发展的瓶颈。随着我国市场经济的深化以及生态文明建设的推进，创新金融手段、开发绿色金融产品、推动社会资本进入环保领域会越来越重要，因而需要加速建设绿色金融体系，将简政放权和推进市场化改革紧密结合起来，进一步提高政府行政效率，充分利用市场力量，发挥社会资本的积极性。

3.排放权交易、绿色贸易及市场政策

2015年《重庆市工业企业排污权有偿使用和交易工作实施细则（试行）》和《重庆市排污权注册登记管理暂行办法》的相继出台，是重庆市排污权有偿使用和交易政策的一个重要进展。文件提出实行排污权注册登记制度，由重庆资源与环境交易所建立全市排污权注册登记系统，工业企业排污权的取得、转让、清缴、变更、抵押等行为通过排污权登记注册系统进行记载和统一管理；同时，全市排污权交易在统一的平台开展，由重庆联合产权交易所承担交易平台职责，采用定价交易、协议转让、公开竞价及符合国家相关规定的其他方式进行交易。在资源使用权市场方面，重庆市政府在2016年发布了《重庆市乡镇天然气经营市场专项治理工作方案》，切实加强全市乡镇天然气经营市场管理，改善乡镇居民生产生活条件和生态环境质量，推进全市乡镇天然气行业健康、有序、安全发展，方案就重点任务、工作安排、保障措施等方面做出了详细的、明确的安排，具有很高的明确性、可执行性和协调性。此外，为了完善环境污染第三方评估市场的建设，重庆市环境保护局印发了《重庆市环境监测服务社会化管理办法》，对社会环境监测机构实行名录管理。endprint

就政策的实施成果来看，重庆市在试点过程中还存在一些不足。首先是排污权法律支撑不足，排污权证不具有物权属性，相关民事权利义务关系不明确，一旦出现违约或侵权，只能通过环保部门行政手段加以约束，无法进入司法程序，容易产生法律纠纷。其次是排污权市场不完善，市场具有一定碎片化，二级市场不活跃，可能原因包括排污权指标稀缺、企业自身长远发展需要导致企业惜售，交易成本高、交易渠道少、价格形成机制不完善以及市场配置环境资源的作用有限。最后是排污权核定与监管体系尚需完善，排污权交易要求排污权分配、排污许可管理、排污总量核定等要进一步精细化和定量化，目前排污单位污染物实际排放量的核定、排污权核定、污染源监测、在线监测稳定性准确性和超总量排放处罚等方面的规定，均不能完全满足实际需要，未来重庆市政府还需就这些缺陷做出相应的政策指导。

4.环保产业政策

大力发展环保产业，是顺应世界经济绿色发展的内在要求，是深入实施五大功能区域发展战略的重要支撑，是调结构、转方式的必然选择，对防治环境污染、改善生态环境、发展循环经济和加快推进生态文明建设具有重要意义。重庆市也因为在10年前启动了“退二进三”，因此与国内其他地区相比，产业结构调整较早，环保产业也因为近几年地区经济发展得到迅速地成长。首先是地处三峡腹地的重庆，享受到国家对于三峡库区政策的诸多红利。比如国家在对三峡库区生态环境保护方面提出的“五个决不能”，并投入了大量的资金，为重庆催生了巨大的环保市场，令其他地区羡慕不已，这得益于国家在环保政策方面对重庆的适度倾斜。为了大力推动重庆市环保产业集群发展，加快建成国家重要环保产业基地，重庆市政府办公厅于2015年4月1日印发了《重庆市环保产业集群发展规划（2015-2020年）》，此份文件涉及到了环保技术研发和装备生产、環保产品生产、资源循环利用、环保服务业等，为优化重庆市产业结构，培育经济新增长点提供了明确的方向和思路。目前，重庆市已经形成了一批环保产业龙头骨干企业，其核心竞争力不断增强，业务范围不断拓展，重庆市环保产业已具备资本运作能力，发展态势方兴未艾。不仅如此，重庆市政府和地方环保局还对环保产业的不同方面、不同类别有针对性地制定了有特色的环保产业政策。一是重庆市环保局特别重视页岩气的勘探与开发，并为其制定了较为明确的产业准入政策，为页岩气的开发提出了环境保护指导意见，从而保证页岩气能够成为环保产业发展的一个重要增长点。二是对于钢铁结构以及有色金属工业结构的创新提供了发展指导意见，力求实现传统重工业行业的产业创新，实现效益增值、集约经济的目的。三是特别重视绿色加工产业链的建设和旅游业的发展，并对此提出了关于渝东南生态保护发展区生态经济走廊建设的规划，从而实现绿色消费。四是特别重视绿色贸易的建设，制定了相关产业规制政策。比如针对房地产项目的建设提出了“三同时”的管理方案，争取推进绿色建筑的建设；积极推进重庆市现代商贸服务业的发展，推动绿色贸易的建设；同时制定了《重庆市建设项目重大变动界定程序的规定》，力求实现重大项目的提前规制，做到环保的提前控制。根据2016年10月17日市环保产业协会发布的《2016年重庆市环保产业发展报告》内容来看，2015年制定的环保产业政策已经有了一定的成效。2015年，重庆市对环境保护的总投资达399.24亿元，全市环保产业年产值达503.23亿元，实现税收58.57亿元，全市环保产业所创造的产值高于同期社会对环境保护的投入，全市环保产业2015年产值规模占当年全市十大战略性新兴产业（1 660亿元）的30%多点，全市环保产业发展态势良好，发展环保产业已经成为部分区县调结构、稳增长、促发展的重要措施。

总的来说，在环保产业政策方面，重庆市有关部门在政策的完整性方面做得较好，有针对性地对不同方面和不同类型的环保产业制定了较为明确的政策，并且做到了与国家展战略相统一、各区县相互协调，因此得以实现较为突出的成果。但是，我们不能忽略当前环保产业发展仍然面临一些问题和困难，特别是重庆市环保产业科技创新的投入偏低，企业核心竞争力不足。例如，在黑臭水体治理、土壤修复等领域，重庆市是较早启动实施的地区，本地企业抢占了一定的发展先机，但由于技术创新投入不足，核心竞争力不够，目前面临发展后劲不足的困境。这些都将通过提高环保产业政策的执行力来得到促进。

5.其他的配套与监督措施

环境经济政策是一个系统，系统内每一个经济政策都将为整个政策系统贡献不可忽视和低估的作用。针对高污染型企业，制定完整而明确的环境产品名录清单已经成为环境经济政策实施的一个重要“抓手”。2015年12月，国家环保部发布了《环境保护综合名录》，主要将名录分为“高污染、高环境风险产品名录”和“环境保护重点设备名录”，可以说为各个地方环保部门制定相关环保经济政策指明了方向。重庆市环保局基本沿用此分类，在这一块政策方面并未有太大的突破，而是将重点放在了环境信用评价、地方信息公开以及行政处罚等方面。一是十分重视各区县企业事业单位的环境信息的公开，2016年6月1日发出有关通知，各区县环保局要要加大监管执法力度，发现重点监管对象不公开或者不按规定的内容、方式和时限公开环境信息，公开内容不真实、弄虚作假的，须根据《中华人民共和国环境保护法》和部第31号令的有关规定责令公开，处三万元以下罚款，并予以公告。二是重视环境影响评价机构的建设，对环评机构信用信息通过记分评价，记分周期为一个自然年（从1月1日至12月31日），依据违规行为严重程度分四个等次记分，分别为10分、3分、2分、1分，可以说为促进重庆市环境信用评价制度的建设作出了突出的贡献。三是辅以行政惩罚的配套。在2015年7月9日重庆市环保局制定了重庆市环境行政处罚裁量基准，对违反环境保护规定的法人实行处罚，并且根据违反条例与处罚依据，针对不同的违反行为，制定了不同的处罚额度和违法程度分级标准，从而做到有法可依、有法必依、违法必究。endprint

由上述可知，重庆市政府和环保局在配套政策方面也发挥了积极主动性和创造性，以国家环保部门政策为纲，根据地方差异，制定有利于自身环境保护发展的政策。但是我们可以看到，在环境资源价值核算政策方面，重庆市环保部门在这一领域几乎处于空缺状态。环境资源价值核算是科学制定和实施环境决策的基础，但是长期以来，我们的环境资源价值本底不清，环境资源存量、变量、容量以及生态服务供给水平缺乏量化测度，针对此，国务院办公厅实际上在2015年11月7日已经制定了《编制自然资源资产负债表试点方案》，但是重庆市并不在此试点范围之类，因此在这一块略显得不足。

（二）五大类别间SWOT分析

根据打分表以及上述政策类别SWOT分析结果，我们在此对重庆市环境经济政策进行总体分析和比较。根据量化指标结果，在完整性方面，重庆市政府和环保局在环保产业政策以及包括按日计罚在内的其他配套与监督措施方面做得较好，两项总共有15个文件，占据总政策数目的一半以上，可见在这两方面重庆市政府给予了足够的政策支持和引导，但是在公共财政政策、绿色金融政策以及排污权交易政策等方面做得差强人意，文件政策支持力度较为欠缺；在明确性方面，总体来讲，重庆市的环保政策由于普遍缺乏量化的标准和定量的方法，造成一定的政策指向不明，特别是在绿色金融政策方面，没有给予明确的发展规划；在可执行性方面，工作进度安排普遍比较详细，但是部分政策缺乏明确的奖惩基准和机制；在协调性方面，重庆市政府做到了与中央政府相协调，并且做到了区域内各相关单位和部门的良好配合。由于上述量化结果的综合影响，导致五大类别在成果性方面，各类政策表现不一，其中绿色金融政策效果最不理想，而其他四项表现较好。根据各类别之间比较，环保产业政策和其他的配套与监督措施在量化指标上都做得较为突出，而同时也应看到绿色金融政策在各项指标上都表现不佳，是重庆市绿色经济发展的短板，这主要歸因于绿色金融目前在重庆市还处于起步阶段。

五、政策建议和展望

根据上述分析，对重庆市环境经济可持续发展有如下三条建议。

（一）加强绿色金融产品创新，健全绿色金融政策

一是加强绿色信贷创新，将绿色环保理念引入信贷政策制定、业务流程管理、产品设计中，积极研发新产品，如针对绿色信贷中抵押品不足的问题，探索碳权质押融资贷款，可允许低碳企业提供知识产权质押、出口退税质押、碳排放权质押等；同时还要健全绿色信贷政策，以国家确定的节能减排、淘汰落后产能的重点行业、涉重金属行业、对土壤造成严重污染的行业，以及环境风险高、环境污染事故发生次数较多、损害较大的行业为重点，研究制定绿色信贷行业指南。二是大力推广绿色证券、绿色基金等业务，如创建与环境相关的产业投资基金，以支持低碳经济项目和生态环境保护，并采取市场化运作和专家管理相结合，实现保值增值。相关部门必须尽快建立完善的绿色股票市场，比如考虑设立专门的“绿色板块”，对申请上市的企业进行审核时，设立环境和节能方面的评估，把不能达标的企业排除在外，而对于环境友好型和资源节约型项目，适度放宽其在一级市场的发行资格限制。三是加强绿色金融衍生工具创新，建立完善绿色债券市场、绿色保险市场、绿色基金市场、绿色金融衍生产品市场和绿色中介服务市场等。借鉴国际经验，逐步开发碳交易市场，创新各种碳金融衍生品，如碳远期、碳期货、碳期权等，逐步构建我国绿色金融衍生产品体系。

（二）提高税费标准，完善奖惩机制

在国家宏观指导下，重庆市政府应该通过各种经济手段不断调整各方面的经济利益关系，限制企业损害环境的经济活动，奖励保护环境的经济活动，把企业的局部利益同社会的利益有机地结合起来，因此区域内各相关部门应更多地运用经济手段来达到保护环境的目的。按照资源有偿使用原则，逐步开征资源利用被偿费，开征对环境税的研究；研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价；制定不同行业污染物排放的时限标准，逐步提高排污收费标准，促进企业污染治理达到国家和地方的要求；对环境污染治理、废物综合利用和自然保护等公益性明显的项目，要给予必要的税收、信贷和价格优惠；在吸引和利用外资时，要把环境保护工程作为同时安排的内容，引进项目时，要切实把住关口，防止污染向重庆市转移。

（三）加强基础性工作，建立广泛合作机制

加强有关环境经济政策的立法工作，同时推进政策研究，制定重庆市极具地方特色的环保综合性名录、名单，包括“双高名录”、禁止贸易加工名录、淘汰工艺技术名录、推荐污染治理设备名录、鼓励先进生产工艺名录、废物利用鼓励名录等。除此之外，重庆市政府还应与有关部门如工业协会、金融部门、经济综合部门建立友好的合作伙伴关系，在合作中推进环境经济政策的出台，同时还要认识到环保部门不可能单独制定出环境经济政策，在环保部门内部建立必要的协调机制，同时还应该建立对外合作、对内协调的信息共享机制。

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责任编辑：张 炜endprint