上海基本管理单元建设的现状、问题与建议

摘要：党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略。对于特大城市的郊区而言，推进乡村振兴战略的核心任务之一是加强郊区基层基础工作，健全自治、法治、德治、共治的郊区治理体系。做实基本管理单元目的在于补好上海郊区基层治理体系的短板，进一步提高基层公共管理的有效性、基本公共服务的可及性和基层民众参与的便利性，它是上海在探索特大型城市特点和规律的社会治理新路中总结提升的重要制度创新。及时跟踪并总结这一新探索，为新时代探索特大城市郊区空间治理的理论研究提供案例借鉴。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.01.005

一、基本管理单元的提出及概念

（一）基本管理单元的建设背景

做实基本管理单元，是上海市委2014年一号课题“创新社会治理加强基层建设”和二号课题“推进城乡一体化”两项课题研究成果在应用转化和具体落实中所推出的政策抓手。2015年上海市政府正式启动这一工作，在市民政局、市编办、市发改委、市财政局等部门的努力下，通过制定出台政策、调配专属资源、组织发动宣传等一系列工作推动，截至2016年底，全市首批67个基本管理单元的建设已进入全面验收阶段，第二批基本管理单元的申报工作也已基本完成。基本管理单元的设置，其目的在于补好上海郊区基层治理空间组织体系的短板，进一步提高基层公共管理的有效性、基本公共服务的可及性和基层民众参与的便利性，它是上海在探索特大型城市特点和规律的社会治理新路中总结提升的重要制度创新。它的理论意义则在于，构建规模适度、层级合理、条块协同的基层空间治理体系，是我国特大城市在应对特有的空间尺度大且分异强、要素容量高且流动快、市民需求多且要求高等治理挑战的必要制度。从目前基本管理单元建设推进的实践看，上海市民政局、上海市编办、上海市发改委、上海市财政局在2015年已出台《关于做实本市郊区基本管理单元的意见（试行）》（沪民区划〔2015〕19号，以下简称19号文），并已基本完成第一批基本管理单元的建设，开始启动第二批基本管理单元的申报。

（二）基本管理单元的概念界定

19号文对基本管理单元做出了概念界定和解释，即“基本管理单元是在本市郊区城市化区域集中连片、边界范围相对清晰、人口达到一定规模、管理服务相对自成系统的城市人口聚集区，是承载和配置城市基本公共服务、基层社会管理的非行政层级基本单元”。从这一概念表述中，可以知道：基本管理单元在空间区位上位于城市的郊区，在空间形态上是集中连片的城市化区域且边界相对清晰，在空间规模上需要的门槛条件是2平方公里和2万实有人口（19号文中对此有相应规定），在空间关系上则与镇域其他区域而言管理和服务相对自成系统，在空间的政区定位上则不属于正式的行政区划，而是承载和配置城市基本公共服务、基层社会管理的非行政层级基本单元。

从基本管理单元的管理和服务资源配置看，目前主要是解决“3+3+2”的标准力量配备问题。第一个“3”是指社區服务相关的“社区事务受理中心”、“社区卫生服务中心”、“社区文化活动中心”，第二个“3”是指社区管理相关的“公安派出所（警务站）”、“城市管理所（网格中心）”、“市场监督管理所”，“2”则是指社区党委和社区委员会。考虑到各地实际，各基本管理单元也可以因地制宜、力所能及地设置社区中心、社区生活服务中心、养老服务中心等“X”项目。

二、基本管理单元建设的实践及问题

从目前首批67个基本管理单元建设看，基本管理单元工作推进的特点有：

（一）首批基本管理单元的特点分析

1.各项指标占到全市和所在区的15%左右和20%左右

首批拟定的全市67个基本管理单元，共涉及上海市的浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区和奉贤区8个区，占地1 099平方公里，包含常住人口339.4万人，户籍人口129.8万人，分别占到全市总面积和8个区总面积的17.3%和22.6%，占到全市常住总人口（2 415万人）和8个区常住总人口（1 653万人）的14.1%和20.5%，占到全市户籍总人口（1 434万人）和8个区户籍总人口（766.07万人）的9.1%和16.9%。从这一系列数据中可以看到，基本管理单元的建设对全市以及郊区的影响是不可忽视的。如果从基本管理单元的数量与建制镇数量的对比看，已达到平均3个建制镇就有2个基本管理单元，如果加上目前正在推进的第二批20余个基本管理单元的相关数据，这一影响更是非常重要（表1）。因此，作为一级非行政层级的管理单元，其对整体上海郊区基层空间治理的影响将是非常深刻和广泛的。

2.郊区各区县的基本管理单元分布不均衡

从目前8个区在基本管理单元数量、涉及人口和面积的比较看，各区之间的不均衡性还是很高的。一是浦东新区作为全国第二大市辖区（面积仅次于天津滨海新区），特大区域所形成的大区大镇格局也使得浦东新区成为基本管理单元建设的最大区域，基本管理单元的数量占到全市的半壁江山以上，达到52.2%。其中，实有人口占到全市51.8%，面积占到47.8%。从每个镇平均建设的基本管理单元数量看，全市平均数是1.72个，而浦东新区的平均数量是2.0个。二是远郊区的申报建设数量仍然较少，特别是金山区和奉贤区，数量仅有两个，是各区中最少的。尽管远郊区可能人口数量和密度较低，但是，从公共管理和公共服务的均等化而言，还是应该相应增加数量，特别是远郊的镇域面积偏大，老百姓的公共服务可及性相对较差，更应该通过基本管理单元来予以强化。从政策扶持角度而言，基本管理单元建设还专门在市发改委设立了针对远郊区的奉贤区、金山区和崇明区的专项建设财政资金。三是首批基本管理单元的建设还未能覆盖整个上海郊区，崇明区首批基本管理单元空缺（图1）。据了解，目前申报的第二批基本管理单元中，崇明区已申报。

3.平均人口和面积规模还是较为适度endprint

平均人口规模5.1万人，平均面积16.4平方公里，人口平均规模接近适度规模。这一人口和面积的平均规模较之《意见》中提出的2万人和2平方公里的门槛规模，有较大幅度的提高，分别是门槛规模的2.55倍和8.2倍。从城镇化地区的基本单元适度管理规模看，人口规模为5万还是较为适宜。从我国最早出现的城镇型治理方式的人口规模划定看，1909年晚清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》规定：凡府厅州县官府所在地为城，其余市镇村屯集等地人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。著名小城镇专家袁中金教授曾在其博士论文中，通过综合分析其掌握的全国1 800多个中心镇的第一手调查资料得出：从我国小城镇的人口发展规模看，3万人为吸纳外来人口的重要人口规模临界值，5万人则为城镇进入良性运转的规模临界值。[1]可见5万人这个规模阈值，是郊区基本城镇单元能有效治理、可持续发展、有规模效应的适度规模。

从面积的规模看，空间对基层治理和公共服务的约束主要体现在交通时间，即治理或服务点与周边分布居民的交通距离。在商业设施的布局中已有多项理论论证了：如果人们以步行方式为时间的心理感受度，一般而言15～20分钟为适宜的时间尺度，即到达某个站点，人们一般是希望走路时间不超过20分钟，最好是15分钟内。从这个时间规律出发，衍生到步行距离来看，常人15分钟步行的距离大概是1 000米，可以说，某一服务站点既便捷又经济的服务范围为以站点为圆心，以1 000米为半径的同心圆，而这一同心圆的面积为3.14平方公里。因此，在为社区居民提供公共服务和社会管理时，如果以步行的距离为依据来布局社区事务受理中心等治理机构，以能覆盖到3～4平方公里为理想配置空间。再结合5万人的人口规模，则发现最理想的人口和空间管理规模为人口密度为1.3万人左右的区域。对于郊区城镇而言，由于要素密度较低，城镇化程度还不够成熟、不够高，且郊区为保持良好的生态环境避免“城市病”的发生，往往在空间使用上并不追求与城区类似的超高密度，所以，以步行距离来配置空间服务点，则有可能大幅增加治理成本，因此，选择自行车或助动车为交通工具（其平均速度为步行的3-4倍），并按照15分钟的心理时间规律，15分钟自行车的骑行平均距离为3 000米，同理，其覆盖空间范围为28.2平方公里左右。考虑到空间范围太大，人口规模则会迅速上升，因此，适度的空间规模较之纯粹的以15分钟自行车骑行范围应再小一些。综合平衡来看，目前基本管理单元的平均面积规模还是适度的。

（二）工作推进中还需进一步优化的问题

从目前工作的推进看，还存在一些具体操作和未来发展方面的问题，主要包括：

1.工作重心的调整问题

随着首批基本管理单元建设中对“3+3+2”基本框架的验收，可以说基本管理单元的“四梁八柱”已形成，特别是硬件建设告一段落。接下来，重点要考虑的是基本管理单元的日常运管机制，好的体制机制能将这些投入的资源发挥出更大的效益。目前，可能需要做一些优化的工作有：基本管理單元的“两委”职能范围、职级层次等的定位问题；基本管理单元建设中条线执法管理资源的到位情况；如何促进基本管理单元推进社会力量协调共治，创新社会组织参与社区治理方式；如何发挥基本管理单元在促进居民参与社区事务方面的功能作用；对于新建的基本管理单元，如何加快其与原基层治理组织体系的“磨合”；如何强化基本管理单元运用互联网、大数据等信息技术手段，提升智能化管理水平；如何有效发挥基本管理单元在“五违四必”等基层重点治理领域的作用等。此外，基本管理单元建设在下一步工作中也需要从申报建设验收为主向常态管理、分类管理为主转变。随着第二批基本管理单元的申报、建设和验收，下一步基本管理单元工作的重点要转向对基本管理单元运转过程中的常态化管理和分类管理，包括基本管理单元的设立、撤销和规模调整等的管理，基本管理单元建设和运管中共性问题的反映和解决机制，基本管理单元运作中保持扁平化，避免增加层级的风险防范机制，编制不同类型基本管理单元的运管导则，制定基本管理单元析出街道的条件和标准等。

2.基本管理单元建设中的社区更新问题

“做实郊区基本管理单元”中“做实”的概念应该包括至少两方面的含义：一方面，是通过自上而下的认定验收，明确基本管理单元的组织定位。尽管基本管理单元不是一级行政层级性质的组织，但也是基层治理中重要的正式空间组织单元。另一方面，是通过管理和服务资源的下沉，强化基本管理单元在硬件建设、人员编制、管理权限、服务职能等方面的配置，实现这一空间组织单元更好发挥职能的目标。从第一轮基本管理单元的建设来看，亮点之一就是将上海郊区大量存在的被撤制镇纳入基本管理单元建设范畴。

新世纪前后，全国范围内开展了大规模的乡镇撤并，上海也基于资源整合、机构精简以及“三个集中”等考虑，开展了大范围的乡镇撤并。1984年前，上海市郊区共有33个建制镇、206个乡。1999年起实行乡改镇，郊区行政区划建制变成204个镇、8个乡。2000年起酝酿对规模小、布局分散的郊区乡镇进行合并，初步归并成153个镇、3个乡。[2]2000～2006年，上海市对郊区乡镇进行了进一步合并调整。至2006年，全市郊区行政建制上确定106个镇、3个乡。至2013年，郊区稳定在100个左右的镇、2个乡。最新的上海市行政区划简册数据显示，截至2016年底，除去徐汇区、长宁区、静安区、普陀区和杨浦区的“城中镇”，上海郊区的建制镇数量是107个，两个乡。由于乡镇撤并过程中往往采取两镇并一镇或三至四镇并一镇的方法，合并后大部分镇的镇域面积达80～100平方公里，撤并后形成的撤制镇社区有100个左右，主要集中在外环线以外。这些撤制镇社区往往由于行政中心的转移，发展地位也随之下降，以往作为建制镇的社会管理和公共服务功能也严重弱化。在调查中很多撤制镇的集镇上的公共服务设施，要么闲置要么转作他用，不仅集镇（有些还是历史古镇）发展衰败，更新压力巨大，而且周边乡村的发展和管理也严重受限。endprint

对于这一问题，此次基本管理单元建设为这些被撤制镇的发展提供了契机，通过列入基本管理单元，可以很好地缓解被撤制镇的管理服务缺失、集镇社区衰败、市政设施滞后、土地资源低效利用等问题。因此，对于列入基本管理单元的被撤制镇，“做实”的含义可能不仅是管理服务资源的下沉，还需要在社区更新改造上提供诸多配套政策。

3.避免管理和服务资源的拥挤问题

尽管从精细化管理、多元化服务等原则出发，每个区域都希望尽可能多地配置基本公共服务资源，每个居民也都希望“地铁修在自家门口”，然而，从政府管理服务的公共利益最大化角度考虑，将有限的资源发挥最大效用也是高效政府的应有之义。做实基本管理单元在管理和服务资源下沉的过程中，也应从公共资源空间配置最合理的角度来布局基本管理单元。这也就是要求基本管理单元在空间布局上要因地制宜、有疏有密，既要做到对管理服务薄弱区域的强化，也需要避免在一些区域“过度”配置、“重复”配置导致资源拥挤，甚至浪费等问题。例如，在实践中就有一些区域，由于基本管理单元布局过于密集，导致医保报销专线设置过密而超过相关规定的问题。

4.划分方式可能引发周边农村管理服务不到位的问题

根据基本管理单元的概念界定，“基本管理单元是在本市郊区城市化区域集中连片、边界范围相对清晰、人口达到一定规模、管理服务相对自成系统的城市人口聚集区”，这一界定使得基本管理单元在空间划分上主要是集镇社区。而对于一些中远郊区而言，集镇周边还分散布局了相应的农村社区，尽管“三个集中”实施以来，农村居民点分散的状况得到一定程度的解决，但有些区域可能在集镇外仍散落一些农村社区，而这些农村社区的居民也需要就近在集镇办理相关的公共事务。如果在基本管理单元划定后，相应的管理服务力量仅囿于划定区域内部，则对周边农村社区的管理和服务可能造成一定的影响。

5.避免基本管理单元“行政实化”的风险

从中国行政区划演变史来看，常常有行政机构由虚入实的规律，包括汉代的州、宋朝的路、元朝的行省等，设立的时候都是一级非建制的管理机构，在设立之后，通过各种方式的权力集结，逐渐由一级虚设机构（建制不完整，或者中央不认可、或者无统一行政机构等）演变为一级实化的行政建制，纳入到整体的行政区划体系当中。从当代行政区划的层次演变来看，“地改市”是政区层级“由虚入实”的一个重要实例。从上海来看，浦东新区2005年试点的“功能区域”体制最后被终结，其中重要的原因之一也是六大功能区域在管理实践中有不断实化的迹象。因此，对于基本管理单元而言，“做实”意味着管理服务力量的做强，但同时应避免其发展成为一级行政政府。目前，全市基本管理单元的社区党委书记一般按副处级进行设置，这一设置是否存在促使基本管理单元不断吸纳行政逐渐“行政实化”的风险，还是需要强化研究和预防的。

6.依据新一轮城市总规优化基本管理单元布局的问题

基本管理单元的设置应具有一定的前瞻性，即在考虑该区域城镇人口和产业未来大量导入的基础上，提前在区域内设立基本管理单元，以应对在人口快速导入发生时，能够预警性地解决公共服务不到位、社会管理不及时等问题。上海目前已完成新一轮城市总体规划的编制，相应的城镇布局体系已公示，基本管理单元的设置应依据其中城乡体系和公共生活中心布局体系为指导，提前谋划后续基本管理单元的布局，包括已有基本管理单元布局的调整和未来基本管理单元的增设。为此，我们将首批67個基本管理单元的空间分布图叠加到上海新一轮城市总规的城乡体系图上，用以观察目前基本管理单元布局的不足，并指导未来的基本管理单元管理（图2）。

从图2中我们可以初步看到，目前的基本管理单元在浦东新区、闵行区、嘉定区、宝山区等近郊区布局较为密集，而未来郊区的崇明区、金山区、奉贤区等新城区以及若干中心镇周边还缺乏基本管理单元的布局，这些新城区和中心镇在明确定位后必然加快产业和人口等要素的集聚，也必然对所在区域的社会管理和公共服务形成挑战，因此，需要率先考虑这些“空白”区域的基本管理单元增设。

7.具体申报建设和配套支持政策的优化问题

此外，在推进第二批乃至未来基本管理单元的申报、验收和管理工作中，还应在以下方面完善政策：一是建设资金政策配套的优化。由于“3+3+2”在建设过程中，不少地方仍是以改扩建为主，这与目前新建项目才能获得市级财力扶持的政策有较大错位，使得这些政策容易放空。因此，在硬件建设的市级财力扶持上，应在“放管服”改革的理念下，将财力扶持的范围从新建项目逐步扩大到改扩建项目，项目申报流程在规范的前提下也可以逐渐优化。二是市级财力建设项目覆盖面扩大的问题。应将市级建设财力补贴的范围覆盖到所有远郊区，包括崇明区、奉贤区、金山区等。三是按照“成熟一个验收一个”的原则，弹性设置基本管理单元的验收周期。各街镇在进行“3+3+2”的硬件建设上，由于功能增设和升级，使得在办公场地上需要进行规划和选址的调整，涉及到的工程建设项目也有较长的周期，这往往造成其难以满足目前基本管理单元以一年为验收时限的规定。

三、深化基本管理单元建设的政策建议

（一）适当提高人口和面积规模标准

从目前第一批基本管理单元的平均人口规模和面积规模看，都较之于19号文中提出的2万人口和2平方公里的门槛规模要高，并且这一门槛规模在现实操作中还可能存在资源利用效益低，甚至资源拥挤造成浪费的风险，因此根据前文中的分析，适当调高基本管理单元的人口和面积规模有一定的必要性，特别是在后续基本管理单元的申报中，应从更为严格的标准出发，将有限的资源用在更为需要的区域。具体标准上，可以将5万人、5～10平方公里作为评选标准。对于一些确需加强资源配置，但规模较小的管理区域，可适当从加强居委会和村委会力量的角度强化管理。

（二）强化基本管理单元的分类管理

由于基本管理单元数量众多，其在类型上至少包括大型居住社区、被撤制镇和郊区人口密集的成熟社区，而在人口总量和面积规模上也是差异明显，如何更多地对基本管理单元进行机构、人员、权利和资源的精准配置以及相应的区划调整，需要构建一套管理体制。借鉴中国历史上对同一层级同一类型政区的等第管理，也可以对基本管理单元进行等第划分，并按照不同的等第标准进行更为精准有效的管理。在类型和等第划分的同时，重要的是为基本管理单元未来的走向做出基本判断，例如为析出街道做准备的，为增设新镇做准备的，为逐渐退出做准备的，为职能定位转变做准备的，等等，以更好地实现基本管理单元的可持续管理。同时，在基本管理单元管理过程中也应实行“综合评估、可进可出”的动态管理。对于建设不到位、作用发挥小的基本管理单元制定“退出机制”，并将相应的资源用于新建或其他基本管理单元上。应以上海市民政局、上海市编办等为具体管理主体，进行相关标准的制定和日常的管理。endprint

（三）“基本管理单元”的名称调整

基本管理单元，这一术语确实可以很好地表达这一空间治理组织的特点，包括它的管理服务属性，它的基层基础属性，它的空间单元属性。然而，从其体现社区共治自治的平台功能而言，可能还有所不足，可将其名称调整为“基本治理单元”，以更能反映其在非行政层级和促进社区共治自治的特点，也更加符合社会治理的大趋势。此外，在各基本管理單元成立后相应的办公机构铭牌、印章名称等方面，用“基本管理单元”这一名称较长，建议在这些通用名称上，采取以往镇管社区的“**社区”，例如“航头镇下沙社区党委”、“下沙社区居民委员会”等。还需要指出的是，在一些被撤制镇的地名保护上，可以借助基本管理单元的建设，及时保留并恢复以往的地名，这不仅是对地名保护和“留住乡愁”的促进，也是促进社区认同感和归属感的重要方式。

（四）理顺纵向管理之间权责利关系

基本管理单元作为中间体，其与上级镇政府或街道办事处，与区域内村民委员会、居民委员会的权责利划分应尽快确立。总体上，基本管理单元应定位在街镇的管理服务在基层的延伸机构，与派出机构类似（派出机关是人民政府派出的国家行政机关，而派出机构则是政府职能部门派出的从事某种专门职能的机构），其所拥有的行政管理权限来自于上级政府的委托和授权，代表上级政府进行相应的行政管理。但是，基本管理单元作为派出机构，其还有一个重要功能是搭建社区共治和自治的平台，从这个意义而言，它又是推进村民自治的村民委员会和推进居民自治的居民委员会的自治型组织。基本管理单元作为非行政层级，与村居在类型上和地位上应该相同，不同在于基本管理单元代表街镇政府对村居工作进行管理、指导、协调、统筹。对于街镇层面召开的社区工作相关会议，基本管理单元应该与各村党支部（村民委员会）、居民区党支部（居民委员会）共同参加会议。当然如果村居需要找街镇政府办理事项，例如盖章等，则基本管理单元可以视同街镇政府为其盖章。基本管理单元区域内的居民在基本管理单元内办理相应的政务，也视同在街镇政府办理。此外，基本管理单元内的管理服务力量也应以街镇政府的名义参与相关中心工作，包括“五违四必”等工作。

（五）强化基本管理单元中老旧集镇的更新改造

基本管理单元在配置了诸多管理服务资源后，对于被撤制镇的基本管理单元，应加强市政设施、基础设施和镇容镇貌的更新改造，改善老百姓的居住生活环境。对于一些古镇老街，还应加强老建筑的保护、非物质文化遗产的保护和乡土文化的挖掘。

参考文献：

袁中金.中国小城镇发展战略研究[D].上海：华东师范大学，2006.

熊竞.我国特大城市郊区（域）行政区划体制研究——以上海为例[M].南京：江苏人民出版社，2017.

责任编辑：张 炜endprint