吉林省各城市公益性公共服务设施配置评价研究

马丽亚

（东北师范大学 地理科学学院，长春 130024）

吉林省处于经济发展上升时期，2000年吉林省地区生产总值是1 951.51亿元，人均地区生产总值是7 351元/人，2014年吉林省地区生产总值增加到13 803.14亿元，人均地区生产总值也不断上升达到50 160元/人（中华人民共和国国家统计局统计数据）。这十余年间，地区生产总值处于持续增长的阶段。与此同时，居民对公共服务设施的各种需求如规模、数量、服务质量等也处于新的发展阶段。城镇化速度加快，我国城市的发展已经进入新阶段，但是存在着城镇化质量不高、区域内城市发展不均衡、部分地区仍有“看病难”“上学难”等社会问题。“看病难”“上学难”等社会问题的产生，是由多种原因造成的。针对当前我国城乡公共服务水平差异大、设施布局不均衡的现实状况，国家提出应对政策。党和国家相继在十六大报告和国家“十一五”规划中把公共服务界定为政府的四项职能之一并首次提出“基本公共服务均等化”的概念。国务院2008年年初提出“抓紧编制公共设施和公共事业建设用地标准”，以教育、医疗、文体服务等为主要内容的城市公益性公共服务设施的建设已经成为中央政府和地方政府保障民主权利，实现社会公平公正的重要公共政策与手段。“十二五”规划中明确提出“推进基本公共服务设施均等化”的目标，坚持“以人为本、服务优先”的原则，逐步缩小城乡间基本公共服务差距。吉林省针对“十二五”规划提出了《吉林省基本公共服务体系“十二五”规划重点工作分工方案》，提出了重点任务，保证各级层面上公共服务设施的合理性配置等相关内容。“十八大”明确提出基本公共服务均等化总体实现的目标。公共服务设施配置的合理性对城市健康发展起到积极的作用，研究公共服务设施配置的问题既有助于解决相关社会问题，同时也符合国家的大政方针，为城市健康持续发展提供了优化策略。

城市公共服务设施是城市公共服务的空间载体[1]，指由政府直接或间接为公众提供并为所有人共享的设施，具有公共物品属性。公益性公共服务设施没有明确的界定，但是从不同学科性质及角度，对公益性公共服务设施进行界定。徐晓锦、周玉和赵旭则认为，2012年1月1日开始实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中提到的A类用地（公共管理与公共服务设施用地）是指由政府控制修建用以保障基础民生需求的服务设施，此类设施有用地一般为非营利的公益性设施性质[2]。袁子轶认为，“公益性公共服务设施”主要由政府财政投入，是每一个社会成员平等享用[3]。巫昊燕认为，公益性公共服务设施建成之后是为全体社会成员服务的，具有非竞争性以及非排他性[4]。岳晓琴则根据公共设施的营利与否将城市公共设施分为了公益性公共服务设施、准公益性公共设施以及营利性公共设施三大类，并且提出公益性公共设施是指可以满足城市居民的基本生产生活需求，关系到城市整体的运转功能的健康发展以及公众的公共利益，居民消费设施与否不受城市经济发展的影响，且设施不具备经济营利性质[5]等。总结已有成果，本文把公益性公共服务设施定义成为保障公民权利、保证公民的生活需求，由政府投资建设的非营利性社会公共项目。结合《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），公益性公共服务设施包括教育设施（幼托、小学、中学）、医疗卫生设施（包括综合医院、专科医院、社区卫生服务中心等和医疗、保健、卫生、防疫、康复和急救设施等）、文化设施（图书、展览等公共文化活动设施等和综合文化活动中心、文化馆、青少年宫、儿童活动中心、老年活动中心等设施）、体育设施（体育场馆和体育训练基地等）。

基于因子分析的研究内容主要包括城市公共服务水平的评价、城市综合竞争力的评价、公共服务均等化的评价、旅游业竞争力的评价等，包含有梅胜男等人选取影响公共服务水平的11个代表性指标研究江苏省的公共服务水平[6]；刘潇、张莉用8个反映公共服务设施水平的指标研究城市公共设施水平，反映出城市基础建设规模[7]；胡钰蕾、周钧通过构建因子得分模型分析和评价长三角地区16个主要城市的宜居水平和宜居规模[8]；王永坚构建了涵盖基础教育、公共卫生、科学技术、社会保障、公共设施、环境治理6个方面19个具体指标的省级政府公共服务绩效评价体系[9]；王联兵、米文宝等构建了由政府管理水平与公共服务设施、经济实力、旅游业及第三产业效益、科技实力、开放程度等5个子系统共45个评价指标对宁夏旅游业综合竞争力进行评价[10]。本文结合已有研究，构建指标体系，对吉林省28个城市公益性公服设施配置进行评价。

一、研究范围及方法

（一）研究范围及数据

研究范围包括吉林省1个副省级城市长春、7个地级市（吉林、四平、辽源、通化、白城、白山、松原）、20个县级市。研究数据来源于2015年《城市统计年鉴》（2014年数据）。

（二）研究方法

通过构建公益性公共服务设施的评价指标体系（见表1），利用因子分析法确定指标权重后再进行评价，对吉林省各市公益性公共服务设施配置水平进行评价。

表1 公益性公共服务设施配置水平评价指标体系

1.因子分析法。因子分析法是对原始变量进行约减，简化分析结构，得到因子之间相互独立、不再相关。因子分析法是一种将多变量简化为互不相关的综合指标的多元统计方法，其基本原理是将多个指标按照因子相关性大小进行分组，这些分组变量具有其组内相关性大于组件相关性的特点，每个分组变量作为抽象出的变量，是具有明确意义的公共因子。因此，因子分析法可以客观、全面地考察各指标对省内各城市公益性公共服务设施配置水平的影响程度，进而找出影响配置水平的主要因素，同时还可以比较省内各城市配置水平的差异程度。

2.聚类分析法。聚类分析是根据观测样本的相似性进行分组，根据聚类标准，分组后组内样本的相似性比组间样本的相似性大。在社会区分析研究中，聚类分析用在对因子分析的结果进行分类，从而得到不同类型的社会区。本文先进行因子分析，然后将因子分析的结果进行聚类分析，将吉林省各个城市根据其因子得分的差异，划分配置水平不同的社会区域。

二、吉林省各城市公益性公共服务设施配置水平评价

（一）因子分析过程

1.因子分析合理性的检验。在SPSS20软件中对统计数据进行标准化处理，然后对公益性公共服务设施配置水平评价的18个指标进行相关性检验。2015年的检验结果是KMO=0.598，取值小于0.6，不太适合因子分析。Bartlett球形检验得到的sig.=0.000，小于显著性水平0.05，因此拒绝Bartlett球形检验的零假设，认为适合于因子分析。对于公益性公共服务设施配置水平评价的方法可以使用因子分析法，但为了使研究结果更加可靠，可以同时使用聚类分析法进行评价。

2.公共因子的确定。按照特征值大于1的原则，提取公共因子。经过处理之后，不同年份将18个指标归结为不同的因子。2015年有5个因子，累积方差贡献率为90.34%。

3.公共因子的命名。为了更好地解释公共因子，选用正交旋转方法进行因子旋转，得到的载荷矩阵，2015年的矩阵（见表2）。第一个公共因子在剧场影剧院数目、卫技人数、床位数3个指标上的载荷值较大，其对全部初始变量的累积贡献率为54.1%，在5个因子中贡献率最大，是评价公益性公共服务设施配置水平需要重点考虑的因子，将其命名为“医疗设施因子”。第二个公共因子在每百人图书馆馆藏图书册数、每百人剧场影剧院数目、每万人小学教师数目3个指标上的载荷值较大，可将其命名为“文化休闲因子”。第三个公共因子在小学数、卫技人数、剧场影剧院数目、每百人剧场影剧院数目、每百人图书馆馆藏图书册数5个指标上的载荷值较大，可将其命名为“文化综合因子”。第四个公共因子在小学数、中学数、每万人中学教师数、每万人小学教师数4个指标上的载荷值较大，将其命名为“综合教育因子”。第五个公共因子在中学数1个指标上的载荷最大，可将其命名为“中学教育因子”。

表2 2015年成分得分系数矩阵

4.因子得分计算。各因子得分可由因子得分系数和原始变量的标准化值进行计算，2015年在因子分析的基础上，选择 5 个公共因子 F1、F2、F3、F4、F5，并以其方差贡献率 54.1%、15.1%、8%、6.7%和6.4%进一步得到综合得分的计算表达式，即：

F=0.541F1+0.151F2+0.08F3+0.067F4+0.064F5

各因子得分、综合得分及排名情况（如表3所示）。

5.因子分析的结果。根据因子分析法，选取5个公共因子对2015年吉林省各城市公益性公共服务设施配置水平进行评价，得到28个城市的配置水平的综合得分值及排序（见表3）。其中副省级城市长春综合得分最高4 472.5，排名第一；其次分别是地级市吉林市、四平市、通化市、松原市、白城市、白山市、延吉市、辽源市；县级市公益性公共服务设施配置水平排在副省级城市长春和八个地级市之后，县级市配置水平由高到低分别是公主岭市、桦甸市、梅河口市、敦化市、榆树市、德惠市、舒兰市、磐石市、蛟河市、双辽市、洮南市、大安市、珲春市、临江市、扶余市、和龙市、集安市、龙井市、图们市。

表3 2014年公益性公共服务设施配置水平综合得分及排名

续表

（二）聚类分析结果

2015年在SPSS20软件的环境下，利用因子分析法得到的吉林省各城市公益性公共服务设施5个因子分析得分的基础数据，采用系统聚类方法，进行聚类归并分析，得到吉林省公益性公共服务设施配置水平的聚类树状图。根据聚类分析得到的树状图将吉林省各城市公益性公共服务设施配置水平分为五类：一类是长春市，公益性公共服务设施配置水平最高；二类是吉林市、松原市，公益性公共服务设施配置水平高；三类是延吉市、白城市、白山市、通化市，公益性公共服务设施配置水平较高；四类是四平市、图们市、公主岭市、辽源市，公益性公共服务设施配置水平一般；五类是桦甸市、敦化市、梅河口市、扶余市、珲春市、临江市、集安市、和龙市、龙井市、榆树市、舒兰市、德惠市、双辽市、磐石市、蛟河市、大安市、洮南市，公益性公共服务设施配置水平低。

三、结论

（一）公益性公共服务设施配置水平差异性的原因分析

公益性公共服务设施配置水平的差异性主要受到行政区划、经济、地理位置及文化底蕴的影响。

公益性公共服务设施配置水平的差异性与其行政区划有直接关系，不同等级的城市体量不同，上级政府的财政转移支付情况存在副省级城市＞地级市＞县级市的现象，因此配置水平易存在副省级城市＞地级市＞县级市的大趋势。

公益性公共服务设施配置水平的差异性与经济有关，地方政府自身的财力水平直接表现在对非营利设施的建设中。公益性公共服务设施配置水平的差异性与地区吸引力有关，学生教师、医生等卫技人数，学校名望、医院实力之间存在着相互影响的关系，大中城市发展情况优于小城市、经济基础与增长点强于小城市。因此，目前大中城市得到公益性公共服务设施配置水平高于小城市。

公益性公共服务设施配置水平的差异性与地理位置有直接关系，长春市、吉林市、松原市这些服务设施配置高的区域其周边城市配置水平较低。受到这三个城市的辐射作用，其周边城市会有部分人群选择大城市优质的教育、医疗，进行“教育移民”“异地就医”等行为。公益性公共服务设施配置水平的差异性与文化底蕴有间接关系，一定程度上会影响教育水平及文化设施的建设程度。

（二）配置优化建议

对于优化公益性公共服务设施配置有以下三点建议：一是发展地方经济，寻找新的经济增长点，以增强城市的地区吸引力，增加公益性公共服务设施的需求量，使政府积极建设非营利性公共服务设施；二是政府重视非营利服务设施在城市建设发展中的重要地位；三是小城市善于利用区位优势，寻找与大城市的连接点，发挥自身的优势，引进大城市人才，在小城市建设知名学校、医院的分校。

[1]韦江绿.正义视角下的城乡基本公共服务设施均等化[J].城市规划，2011，(1)：92-96．

[2]徐晓绵，周玉，赵旭.公共管理与公共服务用地分类标准重构[J].安徽农业科学，2013，(33)：21-22．

[3]袁子轶.商南县城公益性公共设施规划标准研究[D].西安：西安建筑科技大学，2010．

[4]巫昊燕.基于城市分级体系的城市公益性公共服务设施规划研究[D].重庆：重庆大学，2009．

[5]岳晓琴.县域中心城市公益性公共设施适宜性规划研究[D].西安：西安建筑科技大学，2010．

[6]梅胜男，程龙生，钟晓芳，杨丹琴.基于因子分析的江苏省公共服务水平综合评价研究[J].机械设计与制造工程，2013，(5)：28-31.

[7]刘潇，张莉.城市公共设施水平评价[J].丹东纺专学报，2004，(1)：48-49.

[8]胡钰蕾，周钧.基于因子分析的长三角地区城市宜居规模研究[J].经济师，2011，(8)：219-223.

[9]王永坚.基于因子分析的省级政府公共服务绩效评价研究[J].福建行政学院学报，2012，(1)：12-18.

[10]王联兵，米文宝，刘小鹏.宁夏旅游业综合竞争力评价及预测分析[J].旅游学刊，2005，(5)：76-80.