普惠性学前教育政策面临的困境与发展趋势

孙海萍

摘 要：我国普惠性学前教育发展政策自实施以来，暴露出了政策执行存在偏差、普惠性资源缺口过大的问题，为了解决这些问题，要重视普惠性资源投入，在国家和地方、政府和家庭之间建立合理的教育成本分担机制、师资保障机制;给予普惠性民办学前教育政策支持，保证普惠性民办学前教育能够健康、持续发展;除此以外，普惠性学前教育政策还应当向农村地区和贫困地区倾斜。

关键词：普惠性学前教育;学前教育政策

【中图分类号】G【文献标识码】B【文章编号】1008-1216（2018）11B-0015-02

2010年，国家颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，明确提出发展公益性和普惠性的教育，我国普惠性学前教育发展开始起步。普惠性学前教育政策自实施以来，虽然取得了成效，但是在发展过程中也暴露出了一些问题。为了实现我国到2020年普惠性学前教育资源占比达80%的发展目标，分析当前普惠性学前教育政策发展面临的困境，为政策提供发展方向，对实现“保基本、广覆盖”的普惠性学前教育具有现实意义。

一、当前我国普惠性学前教育政策和成果综述

我国自2010年以来，明确提出发展具有公益性和普惠性的教育。为了更好地规划学前教育的发展，中央和地方专门制定了学前教育三年行动计划。自2011年以来，我国已经实施了三期学前教育行动计划，每一期都有明确的基本原则和主要目标。第一期围绕扩大教育资源，主要解决我国面临的“入园贵”“入园难”问题;第二期进一步提出坚持教育的公益性和普惠性;第三期更加重视民办园在普惠园发展中的补充作用，积极鼓励社会力量办学。这些政策的颁布给普惠性学前教育的发展提供了方向和保障，也取得了一系列的成果。

2013年，学前教育毛入园率为67.5%，比2010年增长10.9%，2016年，我国学前教育毛入园率达77.4%，比2013年增长9.9%。第三期行动计划的目标是到2020年实现85%的毛入园率，并且实现普惠性学前教育资源占比达80%。

二、现阶段我国普惠性学前教育政策面临的困境

（一）政策的高模糊性导致普惠性学前教育政策在各地区执行过程中存在偏差

我国出台的关于普惠性学前教育发展的政策，极大地促进了普惠性学前教育的发展。在中央政策制定过程中，为防止政策僵化，国家在政策推行上给了各省较大的自由度。但是政策高模糊性在给普惠性学前教育发展提供了自由的同时，也导致普惠性学前教育发展在各地区执行过程中出现偏差。

首先，是普惠园的构成问题，普惠性幼儿园既应当包括公办幼儿园、公办性质的幼儿园，也应当包括提供普惠性服务的民办幼儿园。而在实际执行过程中，有的地区将普惠园窄化为民办园，有的地区窄化为公办园，执行标准千差万别。在普惠性幼儿园的发展过程中，各地政府在对概念的理解和政策推行的实际操作上差异很大，最终能否达到国家制定的80%覆盖率的目标，还要取决于地方政府如何在各地区发展普惠性学前教育。

其次，普惠园政策中“收费合理”这一要求被单纯地理解为“低价提供学前教育服务”，从而忽略了质量。这就造成了各省为了达到85%的毛入园率目标和实现普惠性资源占比达80%，表现出了片面追求入园率，普惠性学前教育质量缺失等问题。

最后，各省、各地区在对普惠园具体政策的执行上，存在象征性执行或者执行标准偏离政策初衷的现象，从而造成普惠性学前教育发展出现偏差。国家政策在学前教育资源、办学、师资等政策上只是给出了文件指引，而没有指定具体的执行标准，而是由各省根据自身情况制定各省内发展的具体细则。如此便造成各省执行自由度大，政策的制定和推行受政策决策者个人素质和专业能力的影响较大，容易导致各省出现盲目执行、盲目跟风，出现执行情况脱离本地区实际，不能优化配置学前教育资源的现象。

（二）政策目标所需资源与现有资源之间存在较大缺口，尤其是在农村地区和贫困地区

尽管自实施学前教育三年行动计划以来，我国学前教育发展取得了一些成就，但是我国距离到2020年实现普惠性资源占比80%的目标，依旧有较大距离。普惠性资源不足主要表现在两个方面：第一，入园依旧困难，公办园服务能力较弱，普惠性资源的惠及范围有限。2010年以来，公办园绝对数量虽然持续增长，但占比变化不大。2016 年以来，我国公办幼儿园数量占幼儿园的总数不足30%，公办园在园幼儿数仅占总数的36.5%。现阶段我国正处于“全面二孩”政策的背景下，幼儿数量增多，现有的学前教育资源难以满足新增幼儿的需求。第二;财政投入机制不健全，家庭负担过重。由于学前教育的成本分担主体是政府和家庭。在农村地区和贫困地区政府投入低，家庭收入低，处于“双低”劣势条件下的地区，更加需要国家统筹普惠性资源的支持，增加政府对这些地区的财政转移支付力度。而我国2016年全国教育经费总投入中，学前教育仅占比7.2%，从财政性经费看，近年数额虽有大幅度增加，并且占比有所提高，但2016年学前教育财政性经费也仅占教育财政性经费总投入的4.2%。这就意味着，我国财政支持政策目标所需资源与现有资源之间存在较大缺口。

三、现阶段我国普惠性学前教育政策的发展方向

（一）重视普惠性资源投入，建立合理的成本分担机制、师资保障机制。

由于政府和家庭是成本分担的主体，我国学前教育发展由地方负责，财政投入以县为主，各地区的财政投入受当地经济水平影响大。在全国范围内、各省内，甚至一个县内经济发展水平也是不同的，这就意味着学前教育在投入源头上就是不平等的，所以各地区成本分担机制应该是差异化的，经济发展落后的地区，政府成本分担比例大一些。同时，成本分担政策还应当向贫困生倾斜，减轻经济困难家庭的学前教育负担。

师资是普惠性学前教育发展过程中的重要资源投入，师资力量一定程度上决定着普惠性学前教育的发展质量。在普惠性学前教育发展政策中，在教师体系里，要保障整个学前教育阶段的师资质量，在幼师分布上，要保障师资在公办园与民办园之间，农村与城镇之间均衡分布。国家应当通过实施差异化补贴标准来实现教师“同工同酬”，除此以外，差异化补助还应当考虑学校所处地区的气候条件、地理环境和基础设施等，总体来说，条件越差的地区，教师待遇应当越高，从而通过缩小教师待遇差距来应对这些不利因素对师资分布不均衡的影响。

（二）给予普惠性民办学前教育政策支持，保证普惠性民办学前教育健康发展

为了更好地发挥普惠性幼儿园的基础性作用，首先应当认识到普惠性民办幼儿园的发展在各个地区存在很大差异，各地政府应当根据各地实际情况，具体问题具体分析，对民办幼儿园实施“一刀切”的政策，是行不通的。其次，应当避免国家财政支持偏向于公办园，从而挤占民办园的生存空间，这就要求我们在加大学前教育投入的同时，也要兼顾资金的流向。最后，建立健全民办园监督政策，各级政府加强对民办园的扶持和管理，保障普惠性民办学前教育健康发展。

（三）普惠性学前教育政策支持力度向农村地区和贫困地区倾斜

农村地区和贫困地区受经济发展水平、城镇人口比例、幼儿园所数等因素的影响，学前教育发展处于劣势地位，要实现教育公平，就要求国家在制定政策的时候，重点关注农村地区和贫困地区。例如，2018年国家颁布《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案》，在文件中明确提出，完善农村学前教育服务网络，帮助农村贫困幼儿就近接受学前教育，采取多种形式鼓励普惠性民办幼儿园招收建档立卡贫困生。

为了保障农村和贫困地区普惠性学前教育的健康成长，首先，国家政策应当在国家层面上统筹普惠性资源配置，增加政府对这些地区的财政转移支付力度。其次，由于农村地区和贫困地区缺乏对民办幼儿园的吸引力，缺乏民办园对公办園的补充作用，所以更应当大力发展农村地区和贫困地区的公办园，在增加公办园容量的同时提高质量。最后，师资政策的制定要向农村和贫困地区倾斜，通过中央转移支付提高教师待遇，吸引人才，提高教师素质。例如，通过制定生均公用经费拨款标准或专项补助等措施，支持解决农村和贫困地区教师的工资待遇问题，在职称（职务）评定上，给这些地区教师优先政策。

参考文献：

[1]宋映泉.民办学前教育规模占比的省际差异、政府财政投入与管制[J].北京大学教育评论，2012，（2）.

[2]刘颖.普惠性学前教育政策的执行偏差：表现、原因及对策分析[J].教育发展研究，2016，（6）.

[3]袁秋红.普惠性学前教育政策的瓶颈与方向[J].教育评论，2018，（5）.