对“钓鱼执法”问题之再思考

关钰

摘 要：近年来，上海发生并曝光的“钓鱼执法”事件在搏人眼球的同时也应被当作一个群体社会事件而理性对待。公众之与“钓鱼执法”这四个字乃至这种行政执法手段并不陌生，大部分人看到了司机被诬陷、被“钓鱼”从而挥刀自残以证清白；看到了“钓鱼执法”的危害与可恶之处。政府作社会公共权力的执行者，其可信度因“钓鱼执法”受到了极大的质疑。但是殊不知，“钓鱼执法”的合理性是无法被磨灭的。在执法中，如何界定这一条“合法”的界限从而“钓鱼”可以被认可？当出现何种情况时，当事人可否果断选择申请国家赔偿？本文阐述了“钓鱼执法”的合法、非法与合理性，旨在令原本恶劣的社会执法毒瘤转变为被社会大众接受的、合理的行政执法模式。（以黑车运营为主要视角）。

关键词：“钓鱼式”行政执法，陷阱取证，完善规制，行政立法

一、何谓“钓鱼执法”

“钓鱼式”行政执法的概念与刑事侦查中的“诱惑调查”或“诱惑取证”类似（诱惑侦查是指国家侦查机关对那些已有犯罪意图的人，为获得对其提起刑事诉讼的证据而诱使其实施犯罪行为，当其真的被诱实施犯罪时，当场予以抓获的一种合法侦查行为。），我个人认为前者是后者的过分影射、是在行政法执法中的滥用。英美法系称“钓鱼执法”为执法圈套，这是一个专门概念，它与正当防卫等一致，都是当事人无罪免责的理由。从法理上分析，当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱之下，才从事了违法活动，国家当然不应该惩罚这种行为。“钓鱼式”行政执法，在我国不存在任何法律依据，然而我国也没有任何法律明文禁止它并且给予惩罚。用通俗一些的话来解释“钓鱼式”行政执法，就是行政主体以及其工作人员模拟设计一个圈套、场景，能引诱当事人作出违法行政行为并伺机收集其证据，当场对行政违法相对人进行抓捕或作出行政处罚的一种执法模式。“钓鱼式”行政执法因为其引诱性，而始终逃离不了被争议的命运。在两起上海黑车“钓鱼执法”事件中，两位司机张某、孙某某皆是私家车车主，并不是非法运营的黑车司机，被所谓执法人员设套诱惑。而此前两人也没有作出过任何违法事实，更谈不上被收集证据了。他们两个都不是所謂的犯罪嫌疑人，而十八岁的孙某某因为其正义之心而落入所谓行政执法人员的圈套之中，被以迅雷不及掩耳之势的速度以非法运营的由头等候行政处罚。

二、“钓鱼式”行政执法的性质分析

如上文所提及到，“钓鱼式”行政执法是刑事侦查中合法且合理的“诱惑调查”的非法滥用。单就从孙某某事件来看，这样的“钓鱼执法”毫无可取之处，完全是侵犯了公民的财产权、人身权的非法行为。此类执法手段反映出的问题比比皆是、数不胜数，任一环节都应严格审查进行批判。“钓鱼执法”作为社会行政执法中的毒瘤，在现实的土壤中不断滋生、繁衍，尽管受到了批评声与指责声不绝于耳，却至今未得到有效的改善。很显然，这种执法模式是不合法的，中国的行政执法人员打了“诱惑侦查”的擦边球，危害社会、为自己牟利。那么又是因为什么，“钓鱼式”行政执法存留至今，它的存在是否有那么一丁点儿的合理基础呢？

（一）“钓鱼式”行政执法存在的合理基础

“钓鱼式”行政执法之所以产生，是因为相关行政部门抱着打击非法黑车运营、实现社会市场正常有序地发展以及保障合法的出租车司机利益的目的，而发展来的一种新型的执法手段。就这点来说，这种执法手段的产生初衷是积极的，在治理方面也是可以被原谅的。再来，现今的行政执法大环境改变了，案件由于其复杂性、隐蔽性，行政机关很难查处、审理。于是，他们便出此下策，利用“钓鱼”，来审理案件。“我们之所以要去考量其合理性不仅因为这种执法方式在当前的执法环境下是一种普遍的现实存在，同时又因为它是一种容易被异化的执法方式。该种执法方式迎合了公众对转型时期的社会秩序进行改善的要求，限于经济发展水平的限制，国家对执法的投入远未满足实践的需要，执法手段的落后，钓鱼执法这种有效、成本低又不要求太高技术的手段自然受到行政机关的青睐，它对于某些新型案件是一种有效的执法方式，也就是说从国家实现公共的治理的目的上看，它有存在的价值。”

（二）“钓鱼式”行政执法违反了行政法的基本原则

我国《行政法》的基本原则可以概括为合法行政原则、合理行政原则、责权相统一原则、高效便民原则、诚实守信原则、程序正当原则。“钓鱼式”行政执法这一执法手段违反了大部分行政法的基本原则，但是原则不是法律条款，不能从实质上约束行政执法机关的“钓鱼”行为因为并没有确切的条文去处罚这些不称职的执法人员。

1.“钓鱼式”行政执法违反行政法的依法行政原则

依法行政原则是我国行政法的首要原则，其根据是行政机关在政治制度上对于立法机关的从属性。行政机关应当遵守现行有效的法律以及行政机关必须依照法律授权进行活动，行政机关采取行政措施必须有立法性规定的明确授权。政府拥有的行政权力太过庞大，如不加以限制，必会形成滥用公权力的混乱局面。但是我国现行法律中，没有任何一部法律规定执法机关有权成立“钓鱼小组”，进行“诱惑侦查”。在上海的孙某某事件中，所谓执法人员强迫当事人认罪，不给其申诉抗辩的权利并草草了事，这种行为自然是不符合依法行政原则的。

2.“钓鱼式”行政执法违反行政法的程序正当性原则

行政执法机关在执法中必须遵守正当的程序，这是毋庸置疑的。即使一个没什么文化的社会人，也应当认为执法过程中的程序应是先有违法事实、而后立案调查、再来听取当事人申诉抗辩，最后才是依法进行行政处罚。正当程序原则的基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。这些法定程序，在上海的孙某某被“钓鱼”的事件中，无一环节被体现。孙某某本没有违法意图，因为义心被引诱，落入执法人员的圈套中。不等当事人陈述申辩，强迫当事人认罪、进行行政处罚。这整个儿的执法程序都与法定程序是相反的，毫无可取之处。是由于执法人员，才存在了违法事实。“钓鱼执法”本身就是一个违法的具体行政行为，而因其“钓鱼”所产生的唯一定罪证据，自然也是无中生有。这前前后后、虚虚实实，无不反映着“钓鱼”式行政执法的程序不正当。endprint

3.“钓鱼式”行政执法违反非法证据排除原则

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第58条与《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条第2款的规定阐述非常清楚，利用不正当的程序与手段所得到的证据应予排除。显然，在所有“钓鱼式”行政执法的案件中，被作为唯一办案、定罪的证据便是所谓执法人员设置好的圈套，这种证据明显是由执法人员引诱、欺诈等手段得来的，应属“不正当证据”的范畴。但现实中，大部分执法机关凭借自己设置的引诱圈套令无辜的普通公民钻入，并把其作为唯一定案证据，对行政相对人进行行政处罚，连申辩的机会都不给相对人。与其说这是非法的证据，不如说这是非法的捏造嫁祸给普通公民的犯罪事实。

三、“钓鱼式”行政执法带来的问题

（一）“钓鱼式”行政执法滥用行政处罚权与行政强制权

一般在查处非法运营的黑车过程中，执法机关都会存在两个行政行为：第一是进行行政处罚——一般是罚款；第二是扣留非法运营的车辆，即进行行政强制措施。执法人员在执法过程中享有一定的自由裁量权，同时也享有相对自由的处罚权。但是，在现实中，一些公权人员滥用行政处罚权与行政强制权。比如在上海孙某某被“钓鱼”的事件中，违法事实还没有查清楚，是行政执法人员设置圈套令公民落入圈套，在没有证据的情况下，诬陷当事人并强制制服当事人，限制其人身自由权，剥夺其申诉抗辩权，直接进行行政处罚与行政强制措施——这显然是滥用行政处罚权的表现。我国法律规定行政处罚须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。另外，事实不清的，不得给予行政处罚。然而，公民所遭受到的行政处罚，根本就是不合法且不合理的，这样的处罚如何能服众？况且，孙某某事件中的执法人员仅仅抱着获得10000罚金的目的，非法处罚了当事人，这样的行为该如何被原谅？

（二）“钓鱼式”行政执法损害了公民的合法权益，动摇了社会法治信念

这一点是“钓鱼式”行政执法所反映出的最基本也是最严峻的问题。社会的大部分组成单位便是普通公民，可是现在由于政府的执法行为，使公民的合法权益遭受了严重损害，无法对政府、社会所提倡的“法治社会”抱有任何期待。孙某某案件中，行政执法人员强迫当事人认罪，否则就不让他走——这就是限制了当事人的人身自由权；在没有查清违法事实的情况下，对当事人处于罚金10000元——这就是使当事人的财产权受到了严重侵害；这两类权利是我们能轻易感受到的被践踏的公民尊严。另外，执法人员肆意剥夺了当事人的申诉与抗辩权，如果想获得人身自由就必须认罪。执法机关采取的不正当的强制执法手段，从根源上侵犯了当事人的知情权等种种权利。我国法律明确规定，行政机关在作出行政处罚决定时，公民享有知情权与申辩权。“钓鱼式”行政执法这种非法的行政手段，全然不顾法律规定，只肆意获取高额罚金、强迫当事人认罪，完全是社会存在的一颗毒瘤。

行政执法行为的本质是保护公民的合法利益、维护社会的安定与利益，现在由于“钓鱼式”行政执法，已经把原本的保护行为演变成为了侵犯公民利益的执法行为。政府与行政机关始终倡导在文明社会的今天，构建一个“法治（法制）社会”，然而大部分普通公民对于“法”、“法治”的概念与印象都来自于政府与执法机关，如果作为公务员的执法人员在运用法律的过程中，欺瞒、诬陷公民，由于个人或部门利益将法律玩弄于股掌之间，甚至侵害了公民的合法权益，那么“法治社会”的概念将被政府亲自毁灭，社会公众对于“法治”的信念也会日益失望、失去对它的耐心。

（三）“钓鱼式”行政执法弱化了行政机关的权威与公信力

显而易见的是，执法机关身为“执法者”，在这个以法律为准绳的社会中，充当着是强势一方的角色；而大众、普通公民，无论多么富有、地位是高是低，在公权力面前都是弱勢一方。简单而粗暴地讲，作为掌握着社会公共资源以及公权力的执法机关与作为弱势一方的人民大众之间，是统治关系。所幸的是，我过尚存在《行政法》、《行政诉讼法》这一类可以让“民告官”情况发生的法。但是行政执法者的表现直接会影响“法律”、“公权力”等在民众心中的地位。古时有一句话叫“得民心者得天下”，用在当下这个语境也许不合适，但是表达的意思是相同的。尽管是统治地位，民众可以在心里选择服气或是不服气、满意或是不满意、信赖或是不信赖。当有一天，社会大众已经对公权力的执行者不再信赖，人人避之如疫，那么这个时候整个国家的“法”的体系也就意味着崩塌了。只有行政机关在执法过程中程序透明、合法公正，才可以树立起执法机关的权威与公信力。但是很显然，上海发生的孙某某与张晖事件，程序不正当、不公开透明、侵犯公民人身权益等等方面，都让社会大众对行政执法的手段大失所望，甚至惊恐万分。查处黑车与执法人员的奖金等有关经济利益在此不详述，这样的情况本就令行政机关的处境不太乐观；再加上黑车事件的执法程序、诬蔑陷害等行为，行使公权力的执法机关处境已经是岌岌可危了。大众之于执法者进行“钓鱼执法”产生的合理怀疑，已经逐步从怀疑上升到确信的程度了。“钓鱼式”行政执法动摇的是行使公权力的行政机关在民众心中的权威地位、动摇的是“法律”在民众心中的至高无上的地位。失去权威的行政机关与法律，恐怕是“钓鱼式”行政执法所带来的最严重的后果了。

四、“钓鱼式”行政执法之改善路径

实话说，对于“钓鱼式”行政执法究竟应该明令禁止，还是取其精华、去其糟粕从而对它进行改善，成为真正的行政法领域的“诱惑侦查”——我的观点是后者，把该做的都做了，情况会自动改善。明令禁止这种行政执法模式，在实施上具有极大的困难。任何事情都有其两面性，希望越来越多的人对于“钓鱼执法”孜孜不倦的思考与讨论，可以为其总结出一套专门的执行方案。

（一）弥补法律漏洞，完善法律法规

“钓鱼执法”作为违背行政执法规则的反例，我认为应当尽快制定并出台一部完整的《行政程序法》，虽然我国现有《行政许可法》、《行政处罚法》等相关法律，其中对于程序问题或多或少地进行阐述，但那都是针对单一的行政行为所规定的单一的程序问题。《行政程序法》旨在从根本上规范行政机关在执法中的程序、主体、方式、步骤或是时限等关键的具体程序问题。从而达到限制并监督公权力的使用，保障公民合法权益，维护社会上行政执法的稳定性等作用。而对于“钓鱼式”行政执法以及对非法运营车辆的有关规定，也应单独出台新的法律法规或者在现有法律中完善对其的规定。我国现在没有一部比较完整的、独立有效的法律规定了对非法运营车辆的界定、取证、处罚等，这是一个极大的法律漏洞。黑车扰乱市场秩序时日久远，的确应该完善这一块儿的法律规定了。然后，也应尽快出台相关法律规范“钓鱼执法”的定义、执行主体、执行的过程以及使用“钓鱼”时的条件等细化问题。令行政机关及时且迅速明确何种情况下，法律允许“钓鱼式”行政执法；在执行过程中应该遵循怎样的程序；以及应该由谁来进行“钓鱼”等。这些内容，全都表明我国应该加快出台新兴法律的步伐，尽快出台《行政程序法》以及完善缺失的法律规定。相比较虚幻的基本原则与仁义道德，法律是最实在的东西，有法可依会将“钓鱼式”行政执法进行矫正。endprint

（二）提高执法人员的素质，规范执法主体

如各位所想，现今的执法人员素质良莠不齐。撇开“钓鱼式”行政执法这一具体问题不谈，大街上横行的“城管人员”查处小商小贩，肆意拳打脚踢的事件频发不止。这些协管人员也算是所谓的执法人员吗？我理解由于中国的国土广阔，社会上的不法事件层出不穷，但是执法人员作为“执法”这一过程的门面，始终都要由素质高、法律知识储备丰富、且有一颗正义之心的公务员来担当吧。我不相信想成为一名合格的执法人员的公民是少数，增加考核的难度与准度、提高执法人员的薪资，这些举措都可以大大规范执法主体。执法人员身为行政执法中的执法者，直接影响执法的效果，他优秀与否更是直接与行政相对人的利益挂钩。可以这么说，行政执法人员是执法过程中最重要的“機动组”。另外，还有一些执法机关由于工作量太大，而雇佣一些编外的执法人员例如“协管”等人员。这些编外人员与行政机关签订劳务合同，一方完成工作而另一方给予钱财。这些编外人员的业务水平与自身素质无法保障，“钓鱼执法”案件中的“钩子”便是由这些人员组成。因此我认为行政机关应逐步取消采用这些编外人员办案的主体资格，全部执法人员都应是有素质、有思想文化的合格公务员。

（三）加强对公权力的约束与监督

行政机关作为公权力的拥有者与使用者，他们的自由裁量权可以由着自己的性子发挥。而对于他们的监督行为，实施起来很困难。我认为应该从人大监督、社会舆论监督、公民群众监督三个监督方面来实行监督。首先，政府以及行政机关应该广泛地公开必要政务，利于人民群众的监督。其次，以上三方监督主体应被赋予必要的权力与权限，有权对行政机关作出的行政行为、违法的行政行为进行全方位的调查、取证、跟踪等监督行为并及时上报。人大代表与媒体方面应广泛紧密地结合起来，实施对行政机关的监督。人大代表应积极走访人民群众、了解人民所需以及有没有被不合法、不公正地对待。但凡出现类似上海的“钓鱼式”行政执法案件，应及时通知媒体方面，媒体应利用其力量大、信息覆盖面广的特点进行宣传，给违法行政机关施加压力。

五、结论

无论上文我们所讨论的“钓鱼式”行政执法的是与非是否正确与合理，改善途径是否可行，我都不是在单纯地否定或肯定这种新型的执法模式。任何事物都有两面性，我们对待“钓鱼”式行政执法，不应单纯以结果来决定它的去与留；而应把它当做一个重要的问题来讨论。我个人认为，“钓鱼执法”的精神是可以被保留的，但是其执法过程中的违法行为是要坚决杜绝的。“钓鱼式”行政执法短短几个字，反映出的问题却数不胜数。还是那句话，各个方面都积极动起来、改起来，相信距离我们社会行政执法规范化的日子不远了。

参考文献：

[1]王重阳.“钓鱼执法”合理性之考量[J].法制与社会，2009，12（中）

[2]刘旺.钓鱼执法的行政法分析[J].中国商界，2010（6）.

[3]周悦，王华春.“钓鱼式”执法：原因剖析与矫正路径选择[J].前沿，2010（13）（总第267）.endprint