基于管理政策的矿业权资产研究

朱 清，罗小利，吕建伟

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

矿业权资产问题是矿业权出让制度改革的一个基础性问题。矿业权资产的价值、结构特点和实现方式是决定矿业权出让方式、出让对价收取的基础。

1 矿业权与矿产资源产权

产权是社会主义市场经济的基石。矿产资源要转化为经济增长的力量，在市场经济条件下，首先要设置产权。矿产资源产权是矿业发展的基础性制度安排。矿业权是实现矿产资源投入市场勘查开发的第一步。

1.1 矿产资源产权是一个权利束，核心是国家所有权

矿产资源是国家所有的。我国《宪法》规定：“矿藏属于国家所有，即全民所有”。我国《矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”矿产资源国家所有权是国家对全民所有的矿产资源享有占有、使用、收益和处分的权利，是矿产资源配置和矿业权出让制度的一切法律根源。

矿产资源国家所有权是一个丰富的产权束。国家基于矿产资源所有权人的权利和地位，将享有的矿产资源所有权这一民事权利中的部分权能，矿产资源的勘查、开采、占有、使用、收益和处分的权利通过收取一定的对价，即矿业权的有偿取得和矿产资源有偿使用，让渡给非资源所有人，以使矿产资源的国家所有权这个自物权得以实现经济意义上的运作，实现有限资源的最优利用，这个过程即为矿产资源国家所有权的实现过程。

1.2 矿业权是矿产资源国家所有权的产权束

1.2.1 矿业权派生于矿产资源国家所有权

创建产权是自然资源管理的主要工具之一[1]。1986年以前，我国的地矿部门找矿，找到后交给工业部门开发。矿产资源探、采、选、冶全产业链都在国家手中，只是不同的国有企业代行国家所有权。国家是通过威廉姆森所认为的纵向一体化来直接行使矿产资源所有权。当然，这种纵向一体化是有计划经济特色的。实际上，全产业链的纵向一体化必然是没有效率的。正如威廉姆森所说；“一个完整的纵向一体化过程需要对内部组织的限度和力度作出估价。若其他情况相同，当与行政协调有关的摩擦日益严重时，求助于市场交换就更有吸引力了”[2]。而我们当时的问题应该是缺乏市场交换。

产权细分为市场交换提供可能。按照所有权与使用权分离的原则，由矿产资源国家所有权派生出探矿权和采矿权[3]。1986年我国通过《矿产资源法》，首次确立了探矿权、采矿权制度，规定国家可通过审批无偿授予探矿权、采矿权，实行有偿开采。根据《矿产资源法实施细则》规定：“探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。国家通过设立矿业权行使矿产资源所有权。”这种矿产资源产权的细分是历史的进步，是社会主义市场经济体系建立过程中，矿产资源产权制度的改革发展。2007年《中华人民共和国物权法》在用益物权章节，提出探矿权、采矿权受法律保护，将探矿权采矿权纳入用益物权范畴，从而肯定了矿业权人对矿业权占有、使用、收益的排他性的权利。而且所有权和使用权分离有个交互的过程，正如王希凯所说：“矿产资源归国家所有，使用者只有使用权，没有所有权。企业所有的资源储量，在法律上都是国家的，企业之间转让矿业权，国家所有的性质没有改变。只有在矿产资源被消耗之后，转化成矿产品，并交纳了资源权益金，国家的所有权才正式退出。”[4]当然，我国的矿业权还有行政许可的特点。

1.2.2 不同类型矿产资源所有权所包含的权能不同

第一,不是所有的矿产资源国家所有权的实现都需要探矿权。考虑到矿产资源特点，我国不同类型的矿产资源国家所有权的实现具有不同的特点。《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号)将我国矿产资源分为三类。第一类是高风险矿产资源；第二类是低风险矿产资源；第三类是无风险矿产资源。无风险矿产资源直接无需勘查，直接设置采矿权。无风险矿产资源所有权的实现就不需要探矿权。第一类矿产资源和第二类矿产资源国家所有权的实现则需要设置探矿权。

此外，由于我国是从计划经济向市场经济转轨过程中建立的矿业权制度，因此，在第一类矿产资源和第二类矿产资源中，存在探矿权灭失、但矿产勘查工作程度已经达到详查(含)以上程度并符合开采设计要求的矿产地；采矿权灭失或以往有过采矿活动，经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地。这两种情况，也是直接设置采矿权，不再设置探矿权，以实现矿产资源国家所有权。

第二,所有矿产资源国家所有权的实现都需要采矿权。凡是设置采矿权的矿产开发行为都为矿产资源国家所有权的实现提供的产权抓手。对于没有设置采矿权的矿产开发行为，矿产资源国家所有权是实现不了的。一种是国家放弃实现所有权，如个人为生活自用采挖少量矿产；一种是采矿人规避国家所有权的实现，如无证开采等。

第三,不同类型矿产资源矿业权的设置差别很大。截至2017年底，从我国的矿业权存量来看，26.1%的矿业权是无风险矿产资源，可以直接设置采矿权；44.4%的矿业权是低风险矿产资源，矿产类型决定了探矿权找矿风险较低；29.4%的矿业权是高风险矿产资源，其中高风险矿产资源探矿权占全国矿业权的18.5%，其找矿风险受地质工作程度影响。高风险探矿权的资产特征是学界争论的焦点。

1.3 矿业权的权利特征

1.3.1 探矿权的权利特征

仲伟志、曾绍金将矿业权定位为他物权[5]。物权法将探矿权作为一种用益物权。在此，需要进一步探讨探矿权的权利特征。第一，探矿权具有地表观测和地下空间使用权能。探矿权人通过勘测地表地质特征和从地表地下空间的勘探等手段，收集地质信息，探寻矿产资源。第二，探矿权人对探矿信息具有处置的权能。探矿权人在探矿过程中投入了劳动、设备损耗和智力分析等要素，形成了探矿信息。探矿信息具有知识产权的特点，因此有许多学者认为，应当将探矿权归为知识产权。第三，探矿权人对探矿成果具有转化为采矿权的优先权。探矿权人通过投入劳动、实物、智力等要素，发现了矿藏。但是矿产资源是国家所有的。探矿权人因为各类资本的投入，使矿产资源国家所有权具有了实现的可能，从而享有探矿权转换为采矿权的优先权，具有一定的合理性。第四，探矿权人具有转让探矿权的收益权。探矿权人通过转让探矿权，可以获取转让探矿权的对价。

此外，探矿权在用益物权之外，还是一种行为许可权，承载着行政审批的特点。探矿权人得到行政许可，承担行政管理义务，受法律保护。

1.3.2 采矿权的权利特征

第一，采矿权是一种用益物权。采矿权人对特定立体的区域内，在特定的时间范围内，具有开采、占有、处分矿产资源的权利。因此，采矿权具有时效性。一旦时效经过，采矿权自动灭失。第二，采矿权的财产权特征。采矿权具有明显的价值，可以转让、买卖。根据《中共中央关于加快推进生态文明建设的意见》，要进一步完善自然资源出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能，采矿权的出租、抵押、担保、入股，在现实中都存在案例，但是在法律应用上，则存在较多适用争议，需要进一步研究完善。第三，采矿权具有债权的特征。采矿权人在特定的立体区域内和一定的时间范围内，采矿权时限结束后，无论矿产资源是否开采完毕，采矿权都要灭失。因此有学者认为采矿权包含租赁之债。国外的矿业权大都征收租金，也是这样一种考虑。我国的探矿权采矿权使用费(占用费)，实际上承担了租金的功能。

当然，采矿权在以上民事权利之外，还是一种行政许可权，受到法律保护，必须履行行政管理义务。

2 矿业权是资产

矿业权是矿产资源转化为资产的第一个环节。没有矿业权，矿产资源就无法转化资产，也无法推动区域经济增长。正如李裕伟所说：“资产是产权的客体[6]。”

2.1 矿业权资产价值依附于矿产资源价值和市场预期

矿产资源价值和矿业权价值性质不同。矿业权资产与矿产资源资产既互相独立而又密不可分，矿业权价值理论以矿产资源价值理论为基础。如李兴国等认为，矿业权价值是矿产资源价值的一部分,矿业权价格是矿产资源价格的一部分[7]。矿业权作为资产要将探矿权和采矿权分开来分析。传统的矿业权资产认定和评估，更多地强调矿业权价值依附于矿产资源。但自从阿罗-德布鲁以来“不确定性经济学”的发展，为矿业权资产价值的认定提供了新的视角，即不确定性影响市场预期，进而影响矿业权的资产价值及其市场定价。

2.1.1 探矿权的资产价值依附于矿产资源价值，更多的受到市场预期影响

探矿权的资产价值依附于可能找到的矿产资源。探矿是为了找出风险矿产，但并不是所有的探矿权都能找出具有可供开采经济价值的第一类矿产资源和第二类矿产资源。探矿权的资产价值依附于可能找到的矿产资源。对于找不到矿产资源的探矿权，其资产价值则归于零。假设令T为探矿权的资产价值，M为找到可供开采的矿产资源价值，则必然存在风险系数A，令T=M×A。但是，这个风险系数的确定比较复杂。

首先，从矿种来看，不同矿产的找矿风险不同。从矿产资源本身来讲，第一类矿产资源属于高风险矿产资源，第二类矿产资源属于低风险矿产资源，所以第一类矿产资源的找矿风险高于第二类。第一类矿产资源的探矿权资产风险系数相对高于第二类矿产资源。国土资发〔2006〕12号文件列出了71种类型的矿产为第一类高风险矿产，85种类型的矿产为第二类低风险矿产资源。同时，第一类矿产资源和第二类矿产资源任何一类矿产资源中，其内部不同矿产之间的找矿风险也是有差别的。当然，原国土资源部此后也对这些规定略做调整，但是总体变化不大。此外，部分省份扩大了对三类矿产资源的认定。

其次，从探矿权勘查阶段来看，由于我国的探矿权分为预查、普查、详查、勘探四个阶段。每个阶段的探矿权地质资料查明信息情况逐步提高。越到勘查阶段后期的探矿权，地质信息了解程度越高，是否具有可供开采的矿产资源，已经比较明确。探矿权的工作阶段也是和地质工作程度密切联系的。我国是全球地质工作程度较高的国家，建国以来，百万地质大军开展了大量的地质工作，我国特殊的地质工作国情决定地质工作的空白区不多。目前，我国1∶25万、1∶20万区域地质调查工作覆盖国土面积877.39万km2，除沙漠、雪山等人员稀疏地区外，基本实现了全覆盖；1∶5万区域地质调查和1∶5万矿产地质调查分别覆盖400.76万km2、323.39万km2，占可工作国土面积比例分别为66.7%和54%。仅2001～2016年，我国累积固体矿产地质调查投入达4 000亿元，占全球比重高达42%。

最后，探矿权的价值依附于市场预期。探矿权的最终价值存在一定的不确定性。矿业权有偿，是在出让或转让环节，矿业权使用中的风险由受让者自负[8]。出让转让就存在对价的问题。市场预期高，探矿权出让转让的对价就高，市场预期低，出让转让的对价就低。也就是所谓的“炒卖探矿权”的问题。出现这种情况实际是市场流动性过剩，而矿业权投资机会稀缺的缘故，从而使矿业权转让成为有钱人的游戏。由于国外存在初级勘查投资市场和证券市场，探矿权的信息公开相对比较充分，探矿权的市场预期和市场价值可以得到更多的参与者、利益相关方和监督者，市场竞争相对受到各利益相关方的综合博弈，市场往往相对理性。

2.1.2 采矿权资产价值更多的依附的矿产资源价值，也受市场预期影响

在我国，许多第一类矿产资源和第二类矿产资源采矿权是由地方财政资金找到矿产，然后设置采矿权竞争出让，此外，还有国土资发〔2006〕12号文件规定的可以直接设置第一类采矿权和第二类采矿权的情形，都可以设置采矿权直接出让。第三类矿产资源则是直接设置采矿权竞争出让。进入采矿权阶段，可供开采的具有经济价值的矿体基本已经明确。采矿变成了一项技术劳动，勘查风险已经消失，矿产资源的开发的风险已经变成了一般意义上的管理和经营风险。获取采矿权就事实上获得投资采矿权到销售矿产资源而得到的盈利机会。可以说，采矿权资产价值主要依附于矿产资源价值。

此外，由于采矿权是一个长时期的投资，是否盈利有一个长期的市场预期，还受到矿产品价格的影响。正如李裕伟所说：“矿产品价格是矿业权期权价值升降的驱动力”[9]。因此，在竞争出让的采矿权时，必然有一个市场定价的过程。如果市场预期高，就会产生溢价，如果市场预期低，就可能会流拍或者流标。

2.2 矿业权所蕴含的资产价值

讨论矿业权价值的文献很多，主要有两类。一是“投入说”。如曾绍金认为：“矿业权的价值是矿业权人在法定的范围内,经过资金和技术的投入而形成的”[10]。余振国从找矿规律分析矿业权价值的变化规律，并给出了价值变化的形态曲线[11]。杨桦等则借助马克思的科学劳动价值理论，对矿产资源、矿产品和矿业权的价值构成及相互关系进行研究，认为矿业权的价值取决于矿产资源元价值和对矿产资源的投入[12]。二是“收入说”。如全欢欣等认为矿产资源价值是由自然价值和探明资源储量密不可分的勘探劳动的价值组成的，而矿业权价值主要由勘探投资的成本、社会平均利润以及矿产品的部分超额利润组成[13]。谢贵明认为矿业权的价值实质由矿业权国家初始所有者收益(权益)和矿业权投资者收益(权益)两者构成[14]。矿业权价值构成不包括勘查者权益和矿产发现者权益，这部分权益可以通过劳务收入等方式实现。“投入说”和“收入说”都有其一定的合理性。本研究对矿业权的价值从资产结构及有用性的角度分开进行梳理。

2.2.1 探矿权的资产价值

探矿权的资产价值由三个方面组成：①有价值的地质信息和成矿线索；②投资机会；③风险投资回报。

一是有价值的地质信息和成矿线索。这是探矿权人采用自己所学知识和技术，同时投入各种技术手段和设备，对特定区域内是否存在矿产资源进行勘探研究的劳动成果。而前期资本投入是探矿权的投入成本。

二是投资机会。矿业低潮时期，探矿权没人申请，或者常常流拍。矿业火热时，拍卖出堪称天价的探矿权价款。有人指出，部分矿业权价款远高于其实际价值。全球金融危机以来，各国通过量化宽松，缓解危机，造成货币流动性过剩，良好的投资机会成为一种宝贵的金融性资产。而且我国法律规定探矿权人必须为企业或事业法人，划定了投资门槛。这种投资机会往往在转让时得以体现。

三是风险投资回报。一般认为，探矿权投资是高风险投资。在空白地上，找矿成功率在5%左右。但是这种不分矿种、不分地质工作程度的统计在矿业权资产评估中是没有意义的。在我国，根据矿产地质勘查风险的差别，探矿权主要是为了寻找第一类矿产资源和第二类矿产资源，也就是高风险矿产和低风险矿产。由于考虑到地质工作程度，这种风险分类也不是很严格对应实际情况。由于我国的地质工作程度高，国家做了大量的工作，我国的探矿权找矿回报率要远远高于国际水平。

2.2.2 采矿权的资产价值

采矿权资产具有资本自我增值的特征，它可以吸附人力、实物装备、技术等资本将矿产品，形成矿产品，进入下一轮的资本增值。采矿权的投资回报都依附于矿产资源。前期资本投入是形成采矿权的成本，它和采矿权资产价值是投入与产出的关系；这里要注意区分：采矿权价值和采矿权范围内矿产资源的价值。采矿权价值是这个权利的价值。采矿权范围内矿产资源的价值是整个矿产资源的价值，包含采矿权价值和运营采矿权中的各项资本投入。

按照当前的矿产资源国家权益金体系，对于国家来说，国家出让的采矿权的资产价值主要是矿业权出让收益。资源税是和矿产品挂钩的，因此是国家所有者权益。矿业权占用费是从矿业权使用费转化而来的，实际是占用矿区土地和矿区地下空间的收费。

对于矿业权人来说，采矿权的资产价值主要是矿产品销售价值减去矿产资源国家权益金体系征收的属于国家的收入和企业在运营采矿权时的各项投入和支出，所余下的收益。当然，这个价值肯定是高于采矿权出让收益的，否则矿业权人就不会去竞得采矿权。在采矿权出让环节，政府和矿业权人是一个博弈的关系，政府拿得多，矿业权人就拿得少；反之，亦然。

具体来讲，采矿权的资产价值包含二个方面。一是投资机会，即在资本充裕的情况下，为投资采矿权所支付的对价；当资本紧缺时，这个对价可能是负的，如2000年前后，外资以资本出资投入猫岭、博卡等金矿，中方以矿业权出资的控股比例都在30%以下。根据2017年确定的矿产资源权益金体系，投资机会已经包含在矿业权出让收益中。二是投资回报，包括一般资本回报和矿产资源超额回报，主要是利润。

2.3 矿业权资产价值的实现方式

国家出让矿业权时，有一个矿业权资产价值实现的考量。对于矿业权人转让矿业权，则是出于意思自治。这里主要讨论国家出让矿业权时，矿业权资产价值的实现，主要是两大渠道。

一是评估基准价。对于探矿权采矿权依附于矿产资源的价值，则根据传统的矿业权评估的方法，评估矿业权的出让的基准价，介绍的方法都值得参考。

二是市场溢价。即在矿业权出让一级市场上，通过拍卖、招标、挂牌等竞争方式出让，通过投资者互相竞价，让市场给出溢价。

3 中国矿业权资产的政策定位及其发展

科斯指出，初始产权的设定影响资源配置效率，因为如果初始产权配置不是最优的，由于产权流动需要交易成本，从而限制产权流动到最优的水平。我国的矿业权资产定位在从计划经济向市场经济转型的过程中，也经历了几个阶段的变化。

第一阶段，没有认识到矿业权的资产价值。1986年《中华人民共和国矿产资源法》通过审批无偿授予探矿权采矿权，而且被授予者基本都是已经开始工作的国有企业，实际上是极大的降低了初始产权的配置成本，同时未能给矿业权进行资产定价。正如曾绍金所说，在计划经济条件下,矿产资源的勘查由国家投资完成,分配给矿山企业开采,采矿权不得转让,矿业权无价值体现[15]。

第二阶段，认可采矿权的资产价值，但未认可探矿权的资产价值。随着1980年代后期“有水快流”政策的出台，1990年代中期后，乡镇经济的发展，民营经济的崛起，大量的私人资本乃至外资逐步进入矿业行业，这个时候还不给矿业权进行资产定价就不合适了。因此，1998年《矿产资源开采登记管理办法》(国务院241号令)首先提出要征收国家出资形成的矿产地的采矿权价款。同时，《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院240号)令提出以申请在先方式取得探矿权，对于探矿权的资产价值在政策上未予认可。

第三阶段，认可有过前期投入的探矿权资产价值。此后，大量的探矿权被各类社会主体以申请在先的方式取得，产生了社会影响。2003年，《关于印发《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》的通知》(国土资发〔2003〕197号文件)，提出四种情形的探矿权要招标、拍卖、挂牌的方式授予，即：①国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地；②探矿权灭失的矿产地；③国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块；④主管部门规定的其他情形。充分肯定了有过前期投入的探矿权的资产价值。2004年，《关于进一步加强探矿权采矿权价款管理的通知》(国土资发〔2004〕97号)要求，招标、拍卖、挂牌出让的探矿权要征收价款。出让资产肯定是要收费的。

第四阶段，认可低风险矿产的探矿权资产价值，认可做过工作的高风险矿产的探矿权投资价值。《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号文)提出对第二类矿产(低风险矿产)探矿权、第一类矿产(高风险矿产)已进行过矿产勘查工作并获可供进一步勘查的矿产地或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地形成的探矿权，要进行招标拍卖挂牌出让。招标拍卖挂牌出让探矿权要征收价款。因此，国土资发〔2006〕12号文承认了85种低风险矿产和做过工作的71种高风险矿产的探矿权的探矿权资产价值。

第五阶段，认可所有探矿权的资产价值。2017年，中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，强调除协议出让等特殊情形外，其他矿业权一律以招标、拍卖、挂牌方式出让，由市场判断勘查开采风险，决定矿业权出让收益[16]。出让方式是矿业权出让制度的核心，其实质是矿产资源配置方式[17]。其他矿业权一律以招标、拍卖、挂牌方式出让，肯定了探矿权的资产价值。同年，《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》(国发〔2017〕29号)要求：“将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。”这两个文件，实际上认可了所有探矿权的资产价值。

4 启示和建议

一是根据矿业权的资产结构，建立矿业权出让的基准价制度。矿业权协议出让的基准价是矿业权出让的底价，要结合各地的经济发展水平、矿产品价值、市场供需形势等情况综合考虑制定。在矿业权出让制度改革过程中，要加快推进试点地区制定协议出让的基准价。长期来看，对于探矿权还要根据一类矿产资源、二类矿产资源、三类矿产资源的分类，根据不同的矿产特征分别考虑矿产种类、勘查阶段和地质工作程度等，在一矿一评的基础上，做到一矿一评价参数，推进矿业权出让基准价管理的精细化。

二是推进净矿业权出让，有效实现矿业权资产价值。当矿业权资产上依附别的产权时，就会对矿业权的资产定价产生干扰因素，影响合理定价。如矿业权运行中用路、用水、用电、用地及矿区范围的各类附着物，这些都是产权，有些还带有“黑恶”性质，都会影响到矿业权运营环境，进而影响矿业权的资产定价。许多国家设置了杂项许可证为矿业权人提供道路、管线、水等其他法律保障，土地法庭调处矿业权人和土地权人的纠纷。我国的矿业权法律法规体系没有相关规定，因此，要通过推进净矿业权出让，保障市场实现充分竞争，从而有效实现矿业权资产价值。

三是进一步完善出让程序，促进矿业权资产价值合理回归。在当前的矿业权招标、拍卖、挂牌出让中，探矿权挂牌出让占探矿权招标、拍卖、挂牌出让的97%，采矿权挂牌出让占采矿权招标、拍卖、挂牌出让的94.7%。实际上挂牌和拍卖相比，市场竞争的强度还是相对弱一些。但是交易成本会影响交易结构，进而影响资源配置效率。这反映出我们的制度还需要进一步完善和细化，力争做到先拍卖再挂牌，不断扩大市场竞争，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。