中国矿业权出让方式的路径选择

朱　清，罗小利，史瑾瑾

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

矿业权出让方式改革是矿业权出让制度改革的关键。矿业权出让方式的选择反映了政府和市场在资源配置中的作用大小。通过梳理出让方式的变化，考虑矿业权市场的基本条件，分析出让方式改革的规律特征，对于进一步推进改革具有重要意义。

1　中国矿业权出让方式的演变

1986年《矿产资源法》出台以后，我国建立了矿业权制度，同时矿业权出让方式制度变革经过了系列变化，并且从不同的阶段体现出不同的特点，但总体趋势是有偿出让逐步扩大，无偿出让逐步缩小到完全取消的过程。本文从大的视野将矿业权出让方式的演变归结为两大阶段。

1.1　第一阶段，从无偿授予到有偿出让(1986～2017年)

1) 1986年确立矿业权无偿出让的理念，实践中无偿授予。1986年《矿产资源法》规定探矿权采用申请审批方式无偿授予，采矿权分申请主体采用申请审批方式无偿授予，确立无偿出让的理念。当时申请探矿权采矿权的主体仍然是国有和集体企业，国家的资源从左手到右手，符合当时的实际情况。

2) 1996年后建立有偿出让理念，实践中逐步丰富出让的方式，第一次明确了有偿出让的范围。1996年，修改的《矿产资源法》提出了探矿权采矿权有偿取得，但未明确探矿权采矿权有偿取得的手段和方法。1998年，是矿业权从无偿出让到有偿出让的元年，从法律层面上打开了有偿出让的口子。1998年颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院240号令)，提出探矿权不分类，以申请在先和招标、拍卖出让方式有偿出让；《矿产资源开采登记管理办法》(国务院241号令)提出采矿权不分类，以申请审批和招标、拍卖出让方式有偿出让。作为市场竞争的招标方式首次作为非强制性的规定出现在行政法规中。2002年开始，矿业经济复苏，不少外资以申请在先方式取得矿业权。2003年，《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》(国土资发〔2003〕197号)(简称197号文件)提出了强制性规定：增加了矿业权挂牌出让，矿业权出让从三种方式变为四种方式；明确了有偿出让的具体范围，将无偿出让限制在申请在先的范围内。矿业权有偿出让开启。

3) 2006年确立了矿业权分风险分类出让的框架。《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号，以下简称“12号文件”)提出了按风险分类出让的制度体系。探矿权分类以申请在先、招标、拍卖、挂牌、协议五种方式出让；采矿权分类以招标、拍卖、挂牌、协议四种方式出让。

1986～2017年，总体来看，出让方式变化以从无偿到有偿为主线，同时伴随着矿业权从不分类到分类，从仅为行政审批出让方式转向行政审批与市场竞争出让方式相结合；从竞争性出让方式的任意性规定到强制性规定。可以总结为“1+3”的模式。

从具体的出让方式来看，申请在先实际就是无偿出让，招、拍、挂是竞争出让，协议出让是政府定向配置。

1.2　第二阶段，一律有偿的出让结构变化(2017年至今)

2017年中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，明确了矿业权一律有偿出让，确立了以竞争出让为原则，协议出让为例外的导向，矿业权出让由市场判断风险，确定出让收益，并在6个省(区)试点[1]。应该说，《矿业权出让制度改革方案》在出让方式上的变革是巨大的。一是停止了无偿出让，不再保留申请在先；二是竞争出让进一步扩大，2006年12号文件规定的可以申请在先的情形，必须招、拍、挂出让，同时，将不再能够协议出让的矿业权纳入招、拍、挂出让；三是协议出让进一步缩小，协议出让方式从5种变为3种。

2　矿业权出让方式选择本质是资源配置方式的选择

矿业权出让方式的变化，体现的是资源配置方式的变化。资源配置是经济学的核心议题。正如萨缪尔森所说：“处在经济学的核心之中的就是我们称之为稀缺规律的不可否认的真理稀缺规律表明，由于没有足够的资源生产出人们想要的所有物品，因此物品是稀缺的。经济学的全部内容都是根源于这一重要事实。由于资源是稀缺的，我们才需要研究社会如何从各种可能的物品与劳务之中进行选择，不同的物品如何生产和定价，谁最终消费社会所生产的物品”[2]。资源配置论奠定了矿业权出让方式理论基础。

2.1　资源配置的两种手段

资源配置主要分为市场配置和政府配置。围绕着两大配置手段，经济学上形成了一套整体的认识。

2.1.1市场配置资源能够扩大社会福利，但会遇到市场失灵

亚当·斯密以来的古典经济学认为，市场这支“无形的手”可以有效的配置资源。庇古认为，市场的作用就是通过自由竞争和社会经济资源的自由转移来实现资源配置，实现社会福利的最大化。市场通过一定的门槛圈定潜在投资者，然后通过价格机制给予矿业权资产一个合适的价格。市场配置矿业权能够最大程度吸引潜在投资者，最大程度地实现矿业权价值，最大程度地实现国家所有者权益。市场配置被认为是资源配置最广泛最有效的手段。因此，中共中央提出市场配置资源从基础性作用向决定性作用转变就是对市场配置资源作用的充分肯定。

但是市场配置会遇到市场失灵。市场失灵一方面是因为市场的不完全，如外部性、信息不对称、垄断等；另一方面是因为市场配置资源需要交易成本。如果交易成本过大，让市场配置资源得不偿失，市场配置资源就会变得低效。

2.1.2政府配置资源防范市场失灵，保障公共利益，但存在腐败风险

当市场配置资源出现外部性、信息不对称、垄断等情况时，如果政府配置资源比市场配置资源更有效率时，就应该政府以行政手段配置资源。当然，政府有时候出于公共目的，也会行政配置资源。但是政府直接配置资源存在寻租和腐败风险，容易造成矿产资源国家所有者权益流失。十八大以来，有13个地方政府被中央巡视组指出存在涉矿腐败问题，占比达41.9%，且都是矿产资源富集的地区[3]。大量被调查矿产资源配置领域腐败问题，多数都和政府配置有关。

2.2　5种矿业权出让方式的地质规律特征。

2.2.1以地质规律和工作程度划定找矿风险，以找矿风险决定出让方式

从地质规律来看，一般认为内生型(火山型)矿产为找矿风险较高的矿产，外生型(沉积型)矿产为找矿风险较低矿产。砂石土为无风险矿产。12号文件，按照地质规律，将矿产的找矿难度划分为高风险、低风险和无风险。高风险探矿权申请在先，低风险探矿权招、拍、挂出让，无风险直接招标、拍卖、挂牌出让采矿权。同时明确了国务院、省政府对部分项目协议出让的配置权力，增加了矿业权人基于政策和地质规律申请协议出让的入口。12号文件以地质规律为基础，发挥市场经济规律来确定矿业权的出让方式的，核心是以风险决定出让方式，具有开创意义，在当时发挥了重要作用。

从工作程度来看，提高工作程度会降低找矿风险。12号文件规定，第一类矿产(高风险矿产)中，已进行过矿产勘查工作并获可供进一步勘查的矿产地或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地，应招、拍、挂出让探矿权。第一类(高风险矿产)、第二类矿产(低风险矿产)，探矿权灭失，但矿产勘查工作程度已经达到详查(含)以上程度并符合开采设计要求的矿产地，采矿权灭失或以往有过采矿活动，经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地，均应该以招、拍、挂出让采矿权。这条规定就是对于做工作降低了找矿风险的第一类矿产的探矿权采矿权要招、拍、挂出让，对于做过工作降低了风险的第二类矿产探矿权，达到采矿要求，直接以采矿权出让。

应该说这个规定的确按照地质规律对矿业权出让方式做了精细的技术设计，在当时情况具有重要意义，但是随着实践的发展，又出现了一些新的问题。

2.2.2地质规律是无限的，地质找矿的不确定性强

高低风险矿产的分类，情况复杂，很难合理分类。由于地质规律本身还在不断完善，地质规律是无限的，地质找矿的风险不确定性强。这就使得风险划分存在认识论的困境，在实践操作上具有一定的难度。如煤炭，一般算低风险矿产，但是福建省、江西省一带，煤层埋藏深度大，福建省还在火山岩下找到煤炭，风险就比较高；沉积变质型的铁矿就有可能是低风险，内生矽卡岩型的内生矿床，就有可能是高风险。

因此，随着地质规律认知的加强，管理部门多次调整矿产的风险分类：如《国土资源部关于印发<土地利用规划实施管理工作若干意见>的通知》(国土资发〔2010〕144号)文件就将沉积变质型和沉积型铁矿外的其他铁矿从第二类矿产调整为第一类矿产，国土资规〔2015〕9号将离子型稀土从第一类矿产调整为第二类矿产。此外，在《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》(国土资发〔2011〕55号)文件中，国土资源部提出省级国土资源部主管部门有权细化完善勘查风险分类。即“省级国土资源主管部门可结合本地实际，依据12号文件中‘矿产勘查开采分类目录’，综合考虑矿床类型、勘查深度和地质工作程度等因素，提出调整完善的建议，经专家论证、社会公示、报部批准后予以实施”。这些规定都是对传统勘查风险分类的修正完善。

风险分类除了考虑地质规律外，还要考虑工作程度，增加了管理难度。《矿业权出让制度改革方案》让市场判断风险，决定出让收益，将政府判断勘查风险的历史做法交给市场，由市场判断风险，往前走了一大步。解决了因政府对地质规律认识不深刻不全面不真实而带来的管理不科学问题，也有利于规避政府人为调控勘查风险分类带来的寻租和腐败风险。

2.3　5种矿业权出让方式的经济规律特征

矿业权出让包括申请在先、招标、拍卖、挂牌、协议五种方式，体现了不同的理论特征。

2.3.1招标、拍卖、挂牌出让属于市场配置，需要逐步扩大

招标、拍卖、挂牌属于市场配置没有争论。因为矿业权出让的主体是政府,矿业权投资者通过投标、竞拍和挂牌的竞争产生矿业权出让的对价，能够充分实现矿业权的价值，保障矿产资源国家所有者权益。

2.3.2申请在先出让属于市场配置，但是需要一定的条件

申请在先属于市场配置存在争论。但是他们都有一个共同的特点，没有政府干预,都是市场主体的自由竞争。市场申请在先出让就是先申请者先登记。在市场上，谁先来谁得到。在一个理想的市场上，申请在先无疑属于市场配置。目前，不少西方矿业国家保留着申请在先获得探矿权的方式。由于中国国情的特点，不再保留申请在先获得探矿权的规定，符合实际情况。

2.3.3协议出让属于行政配置，应逐步严格

协议出让，就是政府将市场资源配置给特定的主体。我国1986～1998年间以申请审批方式无偿授予的矿业权，其本质就是一种协议出让。2003年197号文件第十条不得以招标、挂牌方式授予的第二款、第三款规定，也是协议出让的情形。2006年12号文件正式提出了协议出让的4种情况。2011年国土资源部出台55号文件，协议出让增加了整合可以协议出让的情形，此后国土资源部2012年出台80号文件，2015年出台3号文件，协议出让的范围持续缩小，出让程序进一步严格。2017年《矿业出让制度改革方案》将协议出让限定在国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目，以及大中型矿山已设采矿权深部，进一步缩小了协议出让的范围。这些项目都是现有受让主体，然后政府组织出让程序，进行协议出让。

协议出让的范围持续缩小，说明行政配置资源的空间持续缩小，廉政风险进一步降低，公共利益得到更好的保障。从确定的三种情形来看，国务院确定的特点勘查开采主体主要是六大稀土产业集团，特定的矿种主要是放射性矿产，都是出于公共利益，为保障行业集中度，确保国家对关键资源的掌控。大中型矿山已设采矿权深部主要是为降低市场交易成本，避免矿业权重叠，保障矿山开发安全，更大程度的增进社会福利。

3　矿业权出让方式选择的国际变化和中国基础

3.1　矿业权出让方式选择的国际新趋势

以前谈矿业权出让方式，一个基本的印象是国外的探矿权就是申请在先。但是申请在先取得探矿权是有条件的。一般来讲，国外的申请在先主要局限在空白区。认真梳理发现，凡是有价值的、重要矿产的矿业权都要竞争出让；此外，国外的探矿权也是一个申请在先不断缩小，招、拍、挂出让逐渐扩大的过程。

3.1.1国外招标、拍卖、出让矿业权的基本原则

1) 具有一定价值的矿业权区块必然招标、拍卖出让，主要包括下列4种情况：①国家投资形成有价值的矿业权区块要招标出让，蒙古国、秘鲁、阿尔及利亚都有相似规定；②被社会投资者追捧、有相当的投资价值矿业权区块，如澳大利亚对于存在竞争的探矿权要竞争出让；③地质资料丰富的矿业权区块要招标出让，委内瑞拉、土耳其、莫桑比克、秘鲁、澳大利亚对于有过矿业活动的区域出让都要招标出让[4]；④砂石土矿产的矿业权区块招标、拍卖出让，美国专门设定了可销售矿(salable minerals)的矿业权，类似我国第三类矿产。

2) 战略性矿产的矿业权区块尽可能招标拍卖出让。目前，美国的煤、陆地石油和天然气一律以招标形式竞标出租。越南对油气及黄金项目探矿权也采取拍卖的出让方式。安哥拉对钻石、黄金和放射性矿物的战略性矿产的矿业权招标出让。

3) 政府可以在申请审批区调整出招标、拍卖区。如坦桑尼亚2012年《矿业法》规定，部长出于公共利益，可以指定任何空置区用于招标出让。西澳大利亚《1994海上矿产法》将矿区分为保留区(reserved block)、招标区(tender block)、标准区(standard block)、离散区。保留区是用于划定招标区的范围，招标区一般在保留内。标准区是指保留区以外的区域。政府有关部门可以宣布海上某一区域为保留区，对保留区实行招标的方式授予探矿权或采矿权[5]。

3.1.2美国矿业权出让是一个申请审批不断缩小，招标、拍卖日渐扩大的历史进程

美国的矿业权出让可以分为以下几个阶段。第一阶段，全部申请授予。1872年，美国政府在《通用矿业法》中对几乎所有矿产采取申请授予出让方式。所有的矿产都是即可标定矿(locatable minerals)。第二阶段，1920年的矿产租赁法及其修正案将可租赁矿的已知矿产地招标出让。将“可标定”矿产缩小到包括除铜、铅、锌外的金属矿产和石膏、金刚石、宝石等非金属矿产；从矿产中划出可租赁矿(leasable minerals)，都必须缴纳租金，对于已知矿产地，用竞标的方法出让矿业权，中标的申请者缴纳租约红利(lease bonus)后才能取得该矿业权；未知矿产地申请取得。第三阶段，1947年矿物材料法及其修正案进一步划出可销售矿(salable minerals)，通过招标或拍卖出让。可销售矿主要是从可租赁矿中划分出来的。可销售矿不存在未知矿产地的问题，申请矿产范围进一步缩小。第四阶段，美国正通过立法逐步缩小可标定矿产的范围，扩大可租赁矿产范围。1993年以来，启动了矿法修改，试图对可标定矿产管理进行大幅度的改革，但因认识不一致，一直没有通过。美国最新的立法动向是，准备把金、银、铅、锌、铜、铀、钼7个矿种划为可租赁矿种，征收租金和不低于销售收入5%的权利金。效仿对煤矿的做法，对所有金属矿产征收废弃矿山治理费，专项用于历史形成的无主废弃金属矿山治理。[6]

可以看出，美国两百年左右的矿业权出让历程，就是一个申请在先范围在缩小，招标、拍卖不断扩大的过程。

3.1.3部分国家的矿业权原则上一律以招标或拍卖出让

俄罗斯和阿富汗矿业权一级出让市场基本以招标和拍卖为主。根据《俄罗斯联邦矿产资源使用许可制度条例》第十条规定，矿产资源使用许可证的获取通过投标和竞拍的方法进行[4]。俄罗斯进行了大量的地质勘查工作。笔者认为，这也是俄罗斯不采取申请在先取得矿业权的主要原因。阿富汗《矿产法》(2010)规定，“矿业权是通过投标获取的，按照本法第6条的规定，招标程序、期限、条款和条件以及与招标有关的其他事项应得到授权机构批准”。招标出让具有一定的灵活性。

可以说，所谓“国外的探矿权都是申请在先出让”是站不住脚的。

3.2　中外矿业权出让的三个差异决定了中国不应再申请在先出让探矿权

3.2.1历史背景和资源管理体制机制不同

中国找矿是从政府主导向市场发挥决定性作用转变，外国是市场主导的同时，政府作用逐步加强。自1949年新中国建立以来，我国建立了百局千队百万地质大军，在政府主导下开展地质找矿工作，1998年后，地勘单位属地化，社会资金和外资开始找矿，形成了当前国有地勘单位和各类矿业公司共同找矿的局面。在管理体制上，就是一个从政府主导逐步向市场发挥决定性作用转变的过程。外国是草根找矿，社会找矿，民间找矿，政府服务。一开始，政府是弱势政府。当然现在国外逐步开始投入公益地质勘查。如朱振芳等[7]指出，近年来，澳大利亚加强基础性、战略性、前瞻性的地质调查工作，实施一系列大型公益性地质调查计划或矿产勘查促进计划，获得大量新的基础地质信息和勘查信息，有效地促进矿产勘查工作。市场主导向政府逐步加强作用转变。

3.2.2历史勘查投入和地质工作基础差异决定了中国不具有申请在先出让探矿权的基础地质工作条件

有专家说，我国的地质工作程度是全球最高的。据高兵等统计，2001～2016年中国累积地质调查投入近4 000亿元，同期，全球矿产勘查投入1 450亿美元，折合人民币9 900亿元[8]。这意味着16年来，中国每平方千米国土面积上(扣除沙漠水面以及3 000 m雪线以上，有效可工作面积以600万km2计算)的固体矿产勘查累计投入为5万元人民币。对比全球，包括澳大利亚、加拿大这些比较成熟的矿业发达国家，其矿产勘查投入为4～6美元/km2[8]。中国的单位面积地质勘查投入是澳大利亚、加拿大的一千多倍。因此，有专家说，中国是全球地质工作程度最高的国家。即便按照申请在先的原则配置探矿权，恐怕也找不到国土资发〔2016〕年12号文件说的严格意义上“矿产勘查工作空白区”了。

3.2.3地质信息和地质资料市场差异决定了中国不具有申请在先出让探矿权的市场条件

外国的地质信息和地质资料绝大部分都是市场主体自发积累的，所以这些资料和信息无论是保留在政府手里，还是企业手里，产权主体会保卫和实现信息的价值。政府主导的地质工作，导致了市场上的大部分地质信息实际都是国家投入产生的。而好些信息掌握在个人的手里。这是一个百万人的队伍半个多世纪的工作，很难保障每个人都把地质资料和信息都交到国家手里。所以，市场主体在信息上就不是公平的。那么，2006年12号文件说的“虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先即先申请者先依法登记的方式出让探矿权”，对于“未获可供进一步勘查矿产地”就存在较大的认证空间，和管理风险。如果不能真实认证，申请在先就会让这种信息不公平扭曲市场，掌握信息的人实现暴富。

如果说“矿产勘查工作空白区”和“虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内”都存在疑问，那么申请在先的两个前提条件就都不是充分条件。因此，在中国，也就不存在对探矿权进行申请在先出让的基础条件。此外，一个值得参考的实践就是，根据笔者的统计，截至2017年底，全国已经有三分之二以上的省份以省内法规或规范性文件主动停止了探矿权申请在先出让。可以说，实践是理论的先声。

总之，申请在先虽然是探矿权出让的一种市场竞争方式，但是中国已经不具备申请在先取得高风险探矿权的地质工作条件和市场竞争条件，因此应该停止申请在先。同时，对于市场确认确实存在的所谓“空白区”，即流拍和流标后的矿业权区块，也可以通过挂牌来解决，从而真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。

4　结　语

总体来看，当前矿业权出让制度改革在矿业权出让方式上，扩大了竞争性出让，减少了协议出让，严格了协议出让程序，顺应历史潮流，符合中国实际，满足了社会主义市场经济的基本要求，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，尤其是协议出让的相关规定，更好地发挥了政府作用。对矿业权出让方式的改革具有里程碑意义。但是改革要在6个省区试点，仅就出让方式的改革来讲，应该尽快全面推进。