山东省邹城市推行农业水价综合改革实践与经验

曹斌挺 王金平 王鹰翔

推进农业水价综合改革是水利改革发展的重要内容，也是完善资源性产品价格形成机制的重要组成部分。积极开展农业水价综合改革，对于促进农业节水、提高农业用水效率、加强工程管护、优化水资源配置、实现水资源可持续利用等方面具有重要的现实意义。笔者结合工作调研，对山东省邹城市农业水价综合改革经验进行总结，以期为淮河流域农业水价综合改革工作提供参考。

一、基本情况

邹城市位于山东省南部，属淮河流域南四湖水系，辖区面积1616km2，其中耕地面积94.07万亩，灌溉面积65万亩，有效灌溉面积57万亩；辖区内主要以小麦、玉米种植为主，部分经果林，少量花生、土豆等；至2016年底共建成各类水利工程2万余处，其中大型水库1座，小（1）型水库20座，小（2）型水库97座，塘坝942座，总库容2亿m3；大小河流111条，田间主要排水沟渠260km；累计建成规模机电井9417眼，固定排灌站50处；全市用水总量为29460.6万m3，农田灌溉用水量为15897.6万m3，占用水总量的54%。

二、主要经验做法

1.明确农业初始水权，建立水权交易制度

邹城市根据《山东省主要农作物灌溉定额》（DB37/T1640.1-2015），结合当地自然条件、水资源状况和现状用水水平，制定公布了全市农业灌溉用水定额指标，明确了小麦、玉米、花生、地瓜、土豆、蔬菜、果树等不同作物每亩灌溉用水定额和灌溉次数，并将2017年度农业灌溉用水指标分解下达至各镇（街道），以管护组织为单元明晰农业灌溉初始水权并发放《农业水权使用证》，管护组织再将用水计划分配到每户，并发放《农业灌溉用水管理手册》，用于记录每次灌溉用水量、结余量等。

邹城市依托齐鲁农村产权交易中心建立了水权交易制度和平台，将水权流转交易与农村土地流转交易、林权流转交易等一同纳入《邹城市农村产权交易管理办法》进行统一管理，明确了水权流转交易的信息发布、流程和所需材料，鼓励项目区管护组织在不影响农业生产用水的前提下，允许农业灌溉用水权转让，并获得收益；同时推行节余水量跨区跨行业转让，以提高用水效率。

2.合理制定水价，推行超定额累进加价制度

农业灌溉供水成本主要包括固定资产折旧费、工程维护费、人员经费、动力费、原水费等。邹城市推行在政府指导价格基础上，由管护组织与农户协商定价。具体操作模式为由村两委按照政府物价部门确定的指导价，召集党员和群众代表商定不低于工程运行维护成本的水价（包括供水成本、工程维护费、运行管理费三部分），经公示无疑义后执行。同时，邹城市鼓励灌区管护组织加强节水及工程管理，以加大水价的激励和约束作用，赋予其超定额累进加价收费权力，对用水户可以超定额加价110%～130%收费，多收的水费用于节水奖励或用于工程维护。

邹城市在全市5个镇选择7个不同类型灌区典型农田水利灌溉工程点，委托有资质的会计事务所按照国家发展改革委、水利部《水利工程供水定价成本监审办法（试行）》和《山东省水利工程供水价格管理实施办法》《山东省政府制定价格成本监审固定资产折旧技术规范》等有关要求，依据2014～2016年各灌区供水生产成本（包括直接工资、直接材料、其他直接支出、固定资产折旧、修理费、水资源费、水质检测费、其他制造费用等）和期间费用（包括营业费用、管理费用、财务费用等），统筹核算各灌区分年度供水完全成本水价和供水维修成本水价，报市物价局作为核算全市农田水利灌溉用水指导价参考依据。

3.明晰工程产权，落实维修管护经费

邹城市先后实施完成了基层水利服务体系建设、农田水利设施产权制度改革，明晰了农田水利设施产权，颁发产权证，按照产权和使用权合理分配的原则，将使用权移交给镇、村农民用水协会或经营主体；研究制订了《邹城市小农水设施维修管护实施细则（试行）》《邹城市财政资金购买小型农田水利设施维护公共服务的办法》《邹城市小型农田水利设施管护考核办法（试行）》等文件，建立了“工程产权所有者筹集为主，政府绩效考核进行奖补为辅”的落实工程维修管护经费的长效机制及奖惩办法，财政每年列支200万元，用于农田水利设施的维护，每年列支10万元，用于管护主体的考核、奖励。出台《邹城市关于鼓励和支持农民用水合作组织创新发展的实施意见》，鼓励工商或民政注册的合作社、协会参与农田水利工程管理，对新注册成立的农民用水合作组织，运行满一年考核合格的，给予2000元启动资金补助，并纳入考核对象，根据考核等级分别给予5元/亩、2元/亩的奖励；对考核优秀的，列为重点扶持对象，优先安排水利工程建设及维修项目；对连续2年考核不合格的，不再纳入考核对象，不享受财政资金扶持政策，直至依合同取消管护资格或依法吊销证书。

4.完善供水计量设施，建设信息化平台

邹城市根据项目区灌溉特点，推行不同计量方式，机井灌区推行射频卡控制方式，水库自流灌区及泵站灌区推行总水表+分水表+移动水表的方式，有条件的地方在建设时推行水表式给水栓，目前，已安装远传超声波流量计61套，移动水表100套，更新改造射频器35台。同时，将完善供水计量设施作为项目建设、督导检查和考核验收的依据。

邹城市开发建设了农业水价综合改革信息管理信息平台，实现水权管理、水价管理、设备监控、水量统计等“一张图”管理。该系统包括地图显示、水量统计、水权管理、水价管理、综合报表、设备监控、运行维护、基础信息和系统维护等九个模块，分为县、镇和管护组织三级管理平台。县级平台可以调看、查询、统计系统内的所有数据，包括各级用水户和用水量，如有超水权分配用水时，将及时报警；镇级平台对本镇内的数据进行管理及使用；管护组织平台对管理范围内的用水户用水情况进行收集、统计，也可对各支管用水量的收集统计，并可对支管进行启闭管理。

5.建立精准补贴与节水奖励机制

精准补贴方面，邹城市对2016年前建设的水价偏低、水费不能满足运行维修的灌溉工程，通过补贴，利用3年时间让水价达到运行维护成本水价；2016年后政府投资新建的灌溉工程，实现用水户终端水价不低于运行维护成本水价，不予以补贴；社会资本投资工程，对执行水价低于全成本水价部分予以补贴，每立方米水补贴约0.3元左右。节水奖励方面，鼓励灌区管护组织推广节水措施，根据灌溉定额核算节水基数，对节水量低于节水基数20%（含20%）的，按每立方米0.02元进行奖励，节水量高于节水基数20%的，按每立方米0.04元进行奖励。针对完成水价综合改革任务、具备按方计费条件的中小型灌区，邹城市出台《邹城市农业水价综合改革精准补贴及节水奖励办法》，推进与保障农民利益、反映节水成效、促进农业增产、发挥价格杠杆调控相匹配的精准补贴与节水奖励机制形成。

6.引入社会资本，实现政府、农民、社会资本三方共赢

邹城市于2017年实施了湖水东调灌区高效节水灌溉PPP项目。项目位于石墙、峄山、唐村、北宿四镇，灌溉形式为总提水站+干支渠+二级提水泵站+PVC管道+射频控制器+出水栓，计划发展高效节水灌溉面积10万亩。项目估算总投资约19123.29万元，主要用于敷设灌溉管道工程、管道附属建筑物、泵房土建工程、水泵改造工程、田间管道地埋工程、自动化控制系统建设等，回报机制为使用者付费+政府水价精准补贴，由项目公司负责湖水东调灌区高效节水灌溉项目的管理运营并向公众提供配套公共服务获得经营收益，政府补贴全成本水价与用户终端水价的差价。项目建成后，年节水约1000万m3，可通过水权交易转化为工业用水，年水权收益600万元，实际政府每年财政补贴不足400万元，带动了近2亿元投资项目，既节约了水资源，保护了地下水，解决了10万亩的农田灌溉问题，又促进了工业的发展，实现了政府、农民、社会资本三方共赢。

三、存在的问题

1.政府主体责任还没有完全落实到位

在推进改革工作中，由于政府主体责任发挥不够，导致部门间协调机制和分工合作机制还没有完全建立起来，尚未形成推进改革的有效合力。

2.基层对推进改革的认识还没有完全到位

部分基层干部对推进农业水价综合改革的认识还不一致，有的担心主动推进改革将增加农民负担而存在畏难情绪，有的片面强调当地配套设施不完善、改革时机和条件不成熟。部分群众对水的商品意识淡薄，没有把灌溉用水与种子、化肥、农药等作为农业生产资料同等看待，对农业用水收费不理解、有疑虑，担心改革后，用水量减少或是用水成本提高。

3.其他部门实施的涉农项目区改革难度较大

邹城市原计划农业水价综合改革按镇整体推进，但在实际调查走访中发现，部分其他部门先期投资实施的涉农项目区水源规划不合理且建设标准不一，建后管理松散，水利部门安排新的农田水利项目完善项目区灌溉配套设施存在困难，导致推进农业水价综合改革实施难度较大。

四、建议

1.落实政府主体责任，搞好改革顶层设计

农业水价综合改革是一项复杂的系统工程，涉及供水、用水、管水等环节，资源、价格、产权等领域，工程、技术、政策等措施，政府、社会、农民等方面，牵扯面广，政策性强。应进一步落实政府主体责任，发挥政府组织领导作用，围绕农业水价综合改革目标和任务，摸清区域内农田灌溉工程现状和存在问题，结合各地实际，理清改革工作思路，因地制宜搞好改革顶层设计，强基础补短板，细化实化改革任务，形成发改（价格）、财政、水利、农业、国土等部门联动机制，为扎实有序推进改革提供有力保障。

2.加大政策宣贯力度，营造良好改革氛围

通过电视、广播、网络、手机短信等载体，以及制作宣传标语、发放宣传手册、组织村两委干部和农民代表召开改革政策宣贯会等形式，加大对基层干部群众改革政策宣传力度，让基层干部群众知晓改革政策，增强节水意识，积极支持并主动参与到改革中来，形成扎实推进农业水价综合改革的良好氛围。

3.发挥规划引领作用，统筹整合推进改革

应按照国务院《农田水利条例》有关要求，发挥农田水利建设规划委员会和高效节水灌溉建设项目领导小组等协调议事机构作用，发挥县级农田水利规划对政府各部门实施的涉农项目引领作用，完善各部门实施的项目区农田水利设施短板，为扎实推进区域内农业水价综合改革创造条件■