墨西哥含糖饮料征税案例分析

蔡 豪，张建芬，孙君茂，马冠生

(1北京大学公共卫生学院，北京 100191； 2农业部食物与营养发展研究所，北京 100081)

墨西哥是世界上超重肥胖情况最严重的国家之一，从1988年起墨西哥居民超重肥胖率快速上升，到2012年儿童和成人的超重肥胖率分别达到了35%和71%[1-2]，严重威胁着居民的身体素质和健康水平，给社会经济带来了巨大负担。墨西哥居民含糖饮料消费量从1999年起也呈现上升趋势，到2012年人均年饮用量达到了163L[3]，通过含糖饮料摄入的能量占每日总能量摄入的9.8%[4]。过多摄入含糖饮料进一步导致了超重肥胖、2型糖尿病等的发生[5-7]。为了控制超重肥胖等慢性病的流行，墨西哥政府于2014年1月起对含糖饮料征税，有效降低了含糖饮料的消费量。

1 慢性病已成为疾病的主要负担，并带来巨大的经济损失

墨西哥是世界上超重肥胖率最高的国家之一。2012年墨西哥国家健康与营养调查显示，5岁以下儿童的超重肥胖率为9.7%，5～11岁儿童为34.4%，11～18岁男孩和女孩分别为34.1%和35.8%，成年男性和女性分别为73.0%和69.4%[8]。从1988—2012年墨西哥居民超重肥胖率变化趋势来看，各年龄层居民的超重肥胖率都呈现上升的趋势[9]。

超重和肥胖给墨西哥带来了巨大的经济负担。2008年，超重肥胖给墨西哥带来的直接和间接经济损失为49.7亿美元和18.45亿美元，如果超重肥胖的问题没有得到改善，预计到2017年直接和间接经济损失将会上升至111.3亿美元和53.875亿美元[8]。

糖尿病、心血管疾病、其他与营养有关的慢性非传染性疾病(CNCDs)也是墨西哥主要的健康问题。据估计，墨西哥2型糖尿病患者中有90%是由于超重和肥胖引起的[2]，约77%的居民死亡是由慢性非传染性疾病导致的[10]。

2 含糖饮料是引起慢性病的主要危险因素之一

墨西哥居民含糖饮料消费量很高，人均年饮用量为163L，位居美洲国家第1位[8]。而且墨西哥居民70%的添加糖摄入来自含糖饮料，通过含糖饮料摄入的能量占每日总能量摄入的9.8%，远高于推荐摄入量3%[4]。

肥胖和其他慢性病是由多种因素共同造成的，过多摄入含糖饮料是其中重要的原因。大量研究表明，过多摄入含糖饮料会导致体重增加，减少含糖饮料摄入可以降低肥胖及相关慢性病的发生风险[5-7]。

过多摄入含糖饮料是导致墨西哥超重肥胖率上升的重要因素。2008年，墨西哥卫生部的数据显示，过去几十年里，含糖饮料、高能量密度食物、高钠食物消费量的增长是导致墨西哥居民肥胖率上升的重要环境因素，而肥胖又引起了多种相关的慢性病，如糖尿病、血脂异常、心血管疾病、癌症等。基于这点，墨西哥卫生部提出了降低含糖饮料和垃圾食品摄入量，控制超重和肥胖[11]。

3 含糖饮料税出台过程中的机遇和挑战

含糖饮料税在制定和实施过程中，得到了来自墨西哥各界的支持和帮助。墨西哥卫生部是主导含糖饮料税制定的政府部门。除墨西哥政府外，社会组织在含糖饮料税收政策制定过程中发挥了重要作用。由超过20个社会组织组成的墨西哥健康营养联盟开展了一系列公益广告行动，公开反对含糖饮料的摄入。墨西哥食品行业成立的健康生活联盟也推出了食物的每日推荐摄入量，强调能量摄入平衡。学术机构在控制肥胖和慢性病的理论研究中起到重要作用[9]。

含糖饮料政策的制定也遇到了许多挑战。墨西哥食品和饮料行业针对限制饮料消费的政策提出了强烈的反对意见，认为相关政策费用昂贵，还会影响居民就业和收入，这些反对意见推迟了含糖饮料征税法案形成的时间[8]。其次，墨西哥政府缺乏问责制度、缺乏预算、部门之间意见不统一等原因也是制约含糖饮料政策制定和实施的重要原因[9，12]。

4 含糖饮料征税法案的形成过程

墨西哥含糖饮料征税法案的形成离不开社会组织、学术机构、游说活动的共同努力。

2012年10月，为了推动含糖饮料征税法案的形成，由超过20个社会组织组成的墨西哥健康营养联盟成立。联盟开展了“首先是肥胖，然后是糖尿病”的大众媒体活动，持续1年在地铁、公告栏、社会媒体上投放预防肥胖和糖尿病的广告，目的是向人们揭露肥胖的危害，找出肥胖的罪魁祸首，并提出解决方案[13]。

2012年12月，含糖饮料征税法案在参议院财政改革会议中被提出[13]。在这前后，墨西哥学术机构进行了大量的含糖饮料征税理论研究，包括询证墨西哥肥胖流行的原因，分析饮料政策的未来发展，预测含糖饮料征税为公共健康带来的收益等，为法案的提出提供了坚实的理论基础[9，11，14]。

墨西哥饮料和食品行业强烈反对含糖饮料征税，并从2013年5月起开始了一系列行动阻止国会通过含糖饮料征税法案。行动包括联合地方商店和甘蔗生产者，撤除呼吁饮料征税的部分广告，提出“我们都会要为饮料税买单”等标语，大量地在国会进行游说。2013年9月，健康营养联盟也加大力度在国会进行游说，反击饮料和食品行业的阻挠[13]。

2013年10月，尽管遭遇强烈的反对意见，含糖饮料征税法案最终还是在国会得以通过。征税于2014年1月1日正式实施，对含糖饮料征收1比索/L的消费税(约10%饮料价格)，征税饮料范围包括苏打水、糖水、茶、加糖奶类以及添加糖的能量饮料，不包括添加人造甜味剂的饮料和100%纯果汁[8]。

5 含糖饮料征税的效果评估

5.1 对饮料价格的影响

墨西哥自2014年含糖饮料征税后，征税范围内饮料的价格随之上升。征税1年后，墨西哥城市地区含糖饮料价格上升0.95～1.12比索/L，与饮料消费税相近。其中含糖碳酸饮料(苏达水)价格上升幅度最高，为0.96～1.20比索/L，上升了11%；非碳酸含糖饮料(调味水、果汁、能量饮料)价格上升幅度低于碳酸饮料，为0.53～0.74比索/L，上升了3%[15]。墨西哥农村地区含糖饮料价格上升幅度低于城市地区，为0.73比索/L[16]。而2014年未征税饮料的价格几乎没有发生变化[15]。

5.2 对饮料消费量的影响

自含糖饮料征税起，含糖饮料消费量呈现下降趋势。含糖饮料消费量于2014年下降5.5%、2015年下降9.7%，2年平均下降了7.6%[17]。但是在征税饮料消费量下降的同时，未征税饮料的消费量于2014年上升5.3%、2015年下降1.0%，2年平均上升了2.1%[17]。在不同收入水平的家庭中，低收入家庭的含糖饮料消费量下降最为明显，含糖饮料消费量2年平均下降了11.7%[17]。

5.3 对慢性病的影响

含糖饮料征税对慢性病的实际影响还需要更长时间的观察，目前仅有对含糖饮料征税的预测分析。一项研究预测墨西哥在含糖饮料征税2年后，人均BMI下降0.15kg/m2，肥胖率下降2.54%。低收入群体和20～35岁青年人的人均BMI和肥胖率下降将会更加明显。到2030年，征税将使8.6万～13.4万人避免罹患糖尿病[18]。另一项研究预测含糖饮料消费量每下降10%，墨西哥成年居民将减少2型糖尿病患者189 300人，减少突发中风和心肌梗塞20 400人，2013—2022年死亡人数将减少18 900人，征税还会为墨西哥减少9.83亿美元经济损失[19]。

综上所述，墨西哥自2014年饮料征税以来，国内饮料价格上升，饮料消费量下降，预测将改善慢性病流行情况，减少由慢性病带来的经济损失。其中，低收入家庭受到的影响最大，可能与饮料价格的上升、对饮料的购买能力下降有关。

墨西哥在含糖饮料上征税的成功例子可以为我国制定控制含糖饮料过多摄入及对健康影响的相关政策和措施提供参考建议。目前，我国居民添加糖主要来自含糖饮料、甜食以及烹调过程中添加的糖，但添加糖的摄入量、主要来源及与相关慢性病的联系，还缺乏系统、全面的数据，还需要进行调查研究。我国居民添加糖的摄入量相比其他国家还较低，但饮料消费率呈增长趋势[20-21]。另外，有研究显示，尽管还不是因果关系，但含糖饮料的过多消费和儿童肥胖之间存在一定关联[22]。如果不加以重视，并制定相关的策略和措施，将会导致重大的公共健康问题。因此，需要加强调查研究、分析预测和评估，制定适合我国国情的防止含糖饮料过度消费及由此带来的健康后果。◇

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