制定国家食品安全战略应关注的三个问题

闫志刚

(1国家食品药品监督管理总局高级研修学院，北京 100073； 2清华大学社会科学学院，北京 100084)

党的十八届五中全会报告提出要“推进健康中国建设，实施食品安全战略”，党的十九大报告再次强调要“实施食品安全战略，让人民吃得放心”。本文拟对制定和实施食品安全战略的几个重要问题作出探讨，以期对实践有所助益。

1 食品安全与食品安全战略

食品安全概念体系包括食品数量安全、食品质量安全和食品营养安全三个层次[1]。从发达国家食品安全与营养学发展历程来看，营养安全主要是指阿德勒·戴维斯所称的工业化时代“相对营养过剩，绝对营养不足”1意义上的食品安全，其政策目标在于从人的膳食结构和膳食行为方面采取干预措施来促进人的健康发展。三个概念只有角度和重心不同，不存在重要性的轻重问题，但从各国发展历程来看，三个概念所指涉的食品安全问题作为社会问题依次显现并先后进入社会关注和政府议程范围。

食品安全战略是一个国家针对特定时期的主要食品安全问题采取行动的一致性框架[2]，属于上层建筑，必须适应经济基础的要求，不同的经济基础对食品安全战略选择的要求也不同。美国FDA前首席律师彼得·哈特总结了美国政府在食品安全方面不断承担越来越多的责任：“近一个世纪以来，政府在确保食物供应的完整性方面承担了很重要的作用。当然，规制职能的重点总是随着时间的变化而发生演进。最初，政府主要是打击市场上的掺杂造假；很快，政府的职责就扩大为建立一套机制驱除不安全食品的销售。随着营养学作为一门科学发展起来，政府又承担了保护食物供应营养完整性的职责[3]。”但实际上层建筑在适应经济基础的变化过程中通常会滞后于经济基础，表现出一定的时间滞后性，通常一个国家会在食品安全出现某方面问题一段时间后，食品安全由于偶然事故、社会舆论等政策窗口打开才会上升为国家战略。

2 制定国家食品安全战略的三个重要问题

2.1 如何在我国食品安全的发展历程中定位食品安全战略

制定战略需要全面考虑过去、现在和将来。以将来为导向为组织提供一个具体目标，它将影响组织的行动，使其达到长期目标服务[4]。根据数量、质量、营养安全三个概念层次，结合国内外食品安全治理历程，可以将我国食品安全治理历程划分为初、中、高三个阶段，每个阶段的食品安全战略的任务也不同。

2.1.1初级阶段 这一阶段食品安全治理的重心是解决食品数量安全问题，当然，这并不表明在这一阶段不存在其他食品质量安全、营养安全问题(其他阶段情况类同)，实际上在任何阶段都会存在三种问题，而我们划分阶段的主要依据是食品安全问题的主要矛盾。在这一阶段，食品安全领域的主要矛盾是人民群众的基本食品需求与食品供给量之间的矛盾，这是我国这一阶段社会主要矛盾在食品安全领域的具体体现。这一阶段的战略任务应是发展生产力，增加食品供给。在历史过程来看，毛主席、邓小平等前几代领导人都十分注重食品安全问题，注重通过发展农业和副食品满足人民群众食品需求，也提出了相应举措来实现目标[5]。党的十三大提出的“三步走”战略，其前两步目标直接或间接地涵盖了食品安全的概念。因此，从食品安全来看，“三步走”战略的前两步也是实现食品数量安全的过程，其途径主要是通过发展生产力解决食品供给问题。

2.1.2中级阶段 随着“三步走”战略前两步的顺利推进，我国生产力快速发展，20世纪末，农业和农村经济发展进入了新阶段，实现了农产品供给由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变[6]。食品数量安全作为我国食品领域的主要矛盾得以基本解决，一些贫困地区仍存在的食物贫乏问题，主要是社会分配问题。我国食品领域的主要矛盾由总量矛盾转变为质量矛盾，矛盾的主要方面表现在食品品质不高。由于当时食品安全法制、标准和监管体制落后，食品加工生产中的制假掺假、低质劣质、食品添加剂问题开始显现，并以食品安全事件的极端形式爆发。2000年，广东“毒大米”、“瘦肉精”，安徽“毒瓜子”等事件陆续发生，之后10年各种食品安全事件不断，“地沟油”、“三鹿奶粉”等一系列全社会关注的事件将食品质量问题推到了舆论的风口浪尖。加强监管成为政府刻不容缓的紧迫任务，2009年，《食品安全法》出台，食品安全监管体制也进入改革当中，当时的食品安全语境和法律含义也主要聚焦在食品质量问题，并一直延续至今。

与上一阶段解决食品数量安全问题主要靠发展生产力的方式不同，这一阶段解决食品质量安全主要靠升级食品安全治理体系，推进并实现食品安全治理体系和治理能力现代化成为现实选择。实际治理过程中，政府为此做出了巨大努力，也取得了一定成绩。但是，还有许多制度性、体制性问题没有解决，食品安全的系统风险仍然存在。从国外经验来看，美国等国家的食品质量监管发展跨越了百年历史，至今仍在为此努力。作为一个发展中国家，我们虽然可以发挥后发优势，充分借鉴发达国家经验，实现跨越式发展。但是，一些制度建设还是需要长期而持续的努力，食品安全治理能力的提升也不是一朝能够实现。因此，有必要上升为国家战略，制定全面系统地行动方案，对食品质量安全进行治理。正是基于这样的考量，十八届五中全会提出实施食品安全战略，食品安全“十三五”规划也随即发布。笔者认为，结合十九大关于我国发展战略的新安排，应将解决食品质量安全的战略期初步设定到2035年，因为国家治理体系和治理能力现代化对中国来说是继“四个现代化”之后的“第五个现代化”，也是最根本意义上的现代化[7]，在2035年我国基本实现现代化任务时，应基本完成包括食品安全治理在内的国家治理体系和治理能力现代化。

2.1.3高级阶段 食品安全的最终目标是通过保障国民从食物中获取充足、合理的营养来提升国民的健康水平。从西方食品安全历程来看，营养安全议题稍晚于质量安全，但这并不意味营养安全治理一定要等到食品质量安全问题基本解决以后再进行，西方国家营养治理稍晚主要和营养科学发展的进程及人们的认识滞后有一定关系，实际上适时早一点开展营养治理，有助于解决质量安全问题，还可以一定程度地避免营养问题恶化。但从食品安全政策上讲，议题不同，侧重不同，政策倾向确实存在一定矛盾冲突。比如，如果食品质量得以较好解决，政府监管和企业自律处于较好水平，那么像营养保健食品等对营养安全有益的产业就可以降低门槛，实行较为宽松的备案制，而在食品质量问题仍然没有较好解决的国家，较为严格的注册制可能就成为不得不面临的选择。营养安全政策需要根据每个国家的国情适时推进。

当前，食品质量安全问题经过一段时期治理虽整体向好，仍存在系统性风险需长期治理，同时，营养安全问题开始凸显，2000 年、2005 年、2010 年和 2014 年进行的四次国民体质调查显示，肥胖增长率分别为8.6%、10.3%、12.2%、12.9%，超重增长率分别为37.4%、39.2%、40.7%、41.2%[8]。近些年的慢性病统计也显示，高血压、糖尿病等慢性病发病率也呈上升趋势。2012年成人高血压患病率已达25.2%，糖尿病患病率已达9.7%[9]。两种食品安全问题相互交织、相互影响，有些食品安全问题既是质量安全问题，也是营养安全问题，如阜阳奶粉事件，食品安全问题变得更加复杂。在人民对美好生活需要日益增长的今天，我们已不能坐等食品质量安全问题得到解决再去解决国民的营养安全问题。随着“健康中国”上升为国家战略，同时开展食品质量安全和营养安全治理的契机已经到来，我们认为在制定食品安全战略时可以统筹兼顾：2035年之前，食品安全战略可将重心放在解决质量安全，大力推进食品安全治理现代化，同时兼顾营养安全目标；2035年到2050年，一方面继续巩固食品质量安全治理成果，全面实现食品安全治理现代化，但同时，需将重心转移至营养安全上，到2050年实现社会主义现代化强国时，国民素质有质的提升。

2.2 如何在食品安全战略框架下解决政策与治理协同问题

2.2.1食品数量安全、质量安全与营养安全政策目标的协同 当前，我国食品安全进入了中高级阶段，需要在兼顾食品数量安全的同时，将食品安全的重点放在工作质量安全和营养安全方面，但目前食品的政策框架太过零散和有限，每个部门都局限于自身利益而没有一个统领各部门以人类健康和食品安全的大局来考虑食品安全治理的思路。分管食品数量安全工作的有农业、粮食、工业、发展改革等部门，分管食品质量安全工作的有食药监管、质检等部门，分管食品营养安全工作的主要有卫生部门，分管进出口食品安全的主要有质检部门，各部门政策缺乏互补性和一致性。在健康中国战略背景下，制定和实施食品安全战略单靠部门的单打独斗是应付不了这种挑战的，必须有一种新的整合性的、全局性的公共健康视野，将这些离散的政策领域连接起来，从食品的生产到消费的管理到食物的健康性方面进行连续性思维。只有在一体化的政策选择下，才可能使未来的食品经济能够有效地向普罗大众提供食品[10]。目前建立一体化的协调途径主要有三：一是以现有的食品安全委员会为平台，优化不同部门之间的协调决策，这种途径改革成本最小，但由于现平台设在食药监部门，其他部门都将其与食药监部门同等对待，由于没有级别上的优势，协调力度目前来看效果有限；二是建立部际联席会议为协调平台，这种途径需要确定会议召集人和协调主体，在健康中国战略统一框架下，宜由负责健康事务的部门担任，协调包括食品安全在内的健康事务；三是建立大健康管理体制，食品质量安全与营养安全政策在部门内部协调。

2.2.2统一性与多样性的监管协同 有研究认为，中国的食品安全问题与规模政治有关。中国的食品安全体系规模过大，食品安全监管是一个有效整合各治理层级的众多参与者的过程。由于政府力求在标准治理框架的需求与接受本地制度的多样性之间寻求平衡，即食品安全体系必须在提供严格标准化的同时，适应好各地食品生产的多样性，因此发展出一个能够有效解决规模问题的监管体系是个严峻的挑战[11]。

中国幅员辽阔，各地地理、气候、农业生产条件、饮食文化差异较大，中西部地区、城乡地区发展不平衡，同时，食品生产经营主体规模巨大，持有许可证书的正规食品生产经营者有1 000多万户，食品规模企业和个体小微企业混杂，其中 80%以上是10人以下的小企业，还有2亿多农产品种植养殖户[12]，小作坊、小餐饮、小摊点难以计数。从监管格局看，中央层面，由食药监、卫生、质检等多部门分管食品安全不同方面工作，地方层面，由县级以上政府负责本地区食品安全，食品监管机构由地方政府领导，有的乡镇还设立监管派出机构。不难看出，在这样庞大而又复杂的产业和监管背景下，如果没有协调而又稳定的食品安全框架，监管对象与监管机构之间的博弈、监管机构之间的博弈足以消耗各种主观努力，而这些年的食品安全框架恰恰是处于变动和调整当中。为了因应严峻的食品安全形势，“严打”式的监管行动频繁开展，这种运动式的治理方式虽然可以在短期内重塑公众的信心，但却同长期理性的监管发展相矛盾，持续不断的专项行动中断了监管人员日常的监管和监测工作，其行动目标也随时在变，并不能反映基层对食品安全问题的真正关切。

作为一个长期的国家战略行动，制定食品安全战略需要在这种重大的治理框架上发力，发展理性、整合、协同的监管体系，在推进监管一体化的过程中处理好全国统一与地方多样性的协调问题。在这方面，我们可以向欧盟学习，欧盟在发展协同的食品安全治理框架时也曾遇到这样的统一性与多样性的问题，20世纪70～80年代，欧共体各国不同的饮食文化使得各国很难对食品成分或标准达成一致意见，而罗马条约要求的全体一致通过原则使得任何决定都难以达成[13]，各成员国基于权力转移的担忧也都抵制建立欧盟层面的食品安全协调机构，但在疯牛病等政策之窗下，欧盟最终推进了食品安全的整合，欧盟各部门之间以及内部各成员之间在食品安全治理领域，在保留差异性的同时，为了“保障食品安全”这一共同目标进行职能整合，充分体现其协同性[14]。

具体而言，借鉴欧盟经验可在中央政府层面，将食品安全的重心和权威放在维护国内共同市场管理、开展食品安全咨询、风险交流与评估方面，将更多的食品安全监管标准制定权下放到省级层面，在政策制定方面主要集中于制定和发展食品安全一般标准和原则；在省级层面，在强化其在食品安全方面的责任，健全其监管体系的同时推动跨省之间的整合，建立类似欧盟食品、饲料快速预警系统(RASSFF)的食品风险协同治理网络，这需要大力加强省级层面的监管技术能力和风险管理能力，并通过制度形式明确中央、省级监管机构、第三方机构的分工与责任。

2.3 如何持续提升食品安全各相关主体的能力

2.3.1政府的监管能力 政府监管始终是食品安全治理非常重要的力量，进入21世纪食品质量安全阶段以来，随着社会关注度提升，政府对食品安全重视程度也相应增加，但由于对食品安全监管缺乏系统的认识和科学的顶层设计，食品监管体制处于不断改革变化当中，五年一小变，十年一大改，动荡的环境给治理能力的提升带来负面影响。笔者认为，应该创新思路尽快破解这一难题，防止陷入无休止改革循环影响了食品安全的发展进步。

2013年以来，食品监管体制改革最明显的特点就是与市场监管改革纠缠在一起，部门博弈对改革走向影响明显。2013年，食药监管体制改革在政府议程中占主导地位，地方在执行改革中“单设模式”占了绝对多数，但由于种种原因，一些地方发展出工商、食药、质检等部门合并的“综合模式”。2014年，商事制度、市场监管改革在政府议程中地位开始上升，各地纷纷转向“综合模式”，并最终成为主导模式。

实际来讲，市场监管改革也很重要，是在补统一的市场经济体制的课，也是我们食品监管体制与发达国家相比的基础，其主要任务是降低和简化市场准入门槛，维护市场统一、公平、竞争，完善市场信用体系等。现代市场条件下，食品作为一种商品，行业本身有市场监管改革的需求，需要对接统一的市场法律体系、信用体系。但食品作为一种关系公共安全的商品，其监管要求不同于一般商品，在西方国家属于社会监管范畴，对专业性的要求要高于一般性的市场监管。

当前的改革亟需改变部门“吞并”部门的博弈思维，而应从更高的层面增强改革的前瞻性和协调性。在健康中国战略框架下，食品监管职能不宜简单地放入一般市场监管范畴，特别是在政策制定权较强的中央和省级层面，应独立或者与其他涉及公众健康部门一同从健康角度统筹制定食品政策。在执法层面，改革也造成既定现实，再次改回独立监管模式的机会成本也较大，暂不适宜直接否定“综合模式”，相比单独执法模式，这种模式也有一定的优势，问题的关键是尽快稳定监管人员心理预期，提升士气，快速实现“化学”融合，培养和发展专业的监管能力。

2.3.2提升公民饮食健康素养 公民是现代治理体系最为重要的构成要素，公民素质的高低直接决定了国家治理绩效，而有效的制度是提升公民素质的基本手段。当前，食品安全治理进入质量安全和营养安全并重的新阶段，国民的饮食健康素养越来越显示出对食品安全治理的掣肘。纵观发达国家，无不把公民食育放在食品安全治理的重中之重。如日本1947年就制定了《营养士法》，系统培养营养士和管理营养士专业人才，并要求学校、单位等场所配备营养士，医院配备管理营养士指导病人营养问题，这些专业营养人才还通过广播电视、出版物等向民众普及正确的营养知识，引导人们科学消费，揭穿虚假广告[15]。2005年日本又制定了《食育基本法》，在内阁专门设立了食育推进机构——食育推进会议来推进该法实施，在国民教育各个层面推进饮食教育。美国出台的一些食品监管法律本身就有公众教育目的，如1990年通过的营养标签教育法(NLEA)，是通过一场教育运动来进行的，为了执行营养标签教育行动，联邦政府及其他各界私人组织发起了全国性的教育行动计划，帮助消费者使用新标签信息改进个人饮食健康。

2.3.3提升企业内部监督力量 当前，从食品监管人员与监管对象的数量对比上看，监管力量严重不足，但是食品监管也不能寄希望于“人海”战术，那样的成本太高，也增加了对监管人员管理的复杂性。实际上，只要一些进行很好的制度设计，就能激发出监督企业守法的社会力量，《消费者保护法》和新《食品安全法》赋予消费者惩罚性赔偿权以来，虽然衍生出一批职业打假人，但是，在客观上无疑促进了食品行业的规范经营。类似在发达国家普遍实行的“吹哨人”制度具有促进监管更重要的作用，因为食品安全问题的根源在于市场存在严重的信息不对称问题[16]，企业雇员更熟悉企业内部管理情况，内部举报可以很好地解决信息不对称问题，但是，这一制度能够有效发挥作用的前提是制定完善的举报人保护法律。美国的《吹哨人保护法案》包含18个法规，包括环境、水、空气、废气等多个方面的内部举报和保护，具体规定了雇主不得因雇员的举报行为解聘雇员，不得在雇员服务期、补偿或赔偿、劳动条件等方面予以歧视，并就向雇员提供补偿做了规定，雇员可以得到恢复原职、奖励、医疗交通费用的补贴、其他可合理预见费用补偿等救济，从而有效保护雇员权益[17]。2017年8月9日，中国食品药品监管总局和财政部联合印发了《食品药品违法行为举报奖励办法》，对内部举报的条件、标准和程序进行规定，但是配套的举报人保护制度却没有配套印发，没有消除举报人的后顾之忧，其发挥更大效果还须对举报人保护制度进行完善。

3 结论

本文探讨的三个问题，涉及食品安全战略的定位、目标和长远理性制度建设，具有更加基础性的意义。本文旨在提出问题，并简要指出解决这些问题的方向，限于篇幅，具体的解决方案需要学术界和实务界的共同努力解决。◇

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