从健康促进县（区）建设谈“将健康融入所有政策”

刘秀荣

1 背景

健康是个体与其所处自然、社会环境综合作用的结果，受社会、经济、环境、卫生服务、个人特征和行为等多因素的影响。伴随着工业化、城镇化、人口老龄化以及疾病谱、生态环境、生活方式的不断变化，我国面临着慢性病高发与传染病多发同时并存的健康问题。健康促进是解决我国居民健康问题的首选策略。为推动政府运用健康促进策略统筹应对健康问题，2014年开始，国家卫生和计划生育委员会启动了全国健康促进县（区）试点项目，每年每省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团各选择两个县（区）开展健康促进县（区）试点工作，健康促进县（区）的建设周期为两年。目前，已经分四批启动了健康促进县（区）200多个[1]。截至2017年，已顺利完成两批健康促进县（区）的技术评估。

2 健康促进县（区）建设与“将健康融入所有政策”

“将健康融入所有政策”是针对跨部门公共政策的一种方法，他系统地考虑到各项决定对健康的影响，并寻求协同努力，以避免有害的健康影响，其目的是要提高人口的健康和健康公平[2]。

健康促进县（区）是将健康放在优先发展位置的具体实践，要求县（区）党委和政府发挥政府、社会及个人的健康责任，通过改善各类健康影响因素，以提高辖区人群健康水平，最终实现经济社会和人的协调发展。健康促进县（区）建设过程中，要以健康促进理论为指导，在县（区）级层面建立健康促进工作机制，实施将健康融入所有政策，开展健康环境改善和健康促进场所建设，针对重点人群和重点健康问题开展突破性工作。

社会动员是健康促进理论的核心。倡导部门合作及跨部门行动是健康促进理论的最重要组成部分[3]。相比健康促进理论而言，“将健康融入所有政策”是实现跨部门行动的具体路径，使部门合作及跨部门行动的真正实现又向前迈了一大步。从现有两批全国健康促进县（区）创建成果上看，健康促进县（区）创建为这种实现提供了一个有效的载体，从而使在县级层面实现“将健康融入所有政策”成为一种可能。

3 “将健康融入所有政策”在健康促进县（区）中的执行情况

从2014年启动到现在，健康促进县（区）建设工作稳步推进。在具体实施层面，涉及国家到县域以及县（区）所辖的各级政府、相关部门及人民群众。通过宣传倡导，健康优先理念以及个人和健康的社会责任得到高度认同；“将健康融入所有政策”得到有效落实。主要表现在：

3.1 卫生部门发挥倡导和技术支持作用

维护和促进人群健康是卫生部门的核心责任。除此，卫生部门还肩负向全社会宣传、倡导、推行解决健康问题先进策略和技术的重要任务。在健康促进县（区）建设过程中，卫生部门包括卫生行政部门、健康教育专业机构以及各级医疗卫生机构在履行自身责任的基础上，发挥了非常重要的作用。首先是国家层面，国家卫计委积极行动，及时出台了《全民健康素养促进行动规划（2014-2020）》[4]，大力倡导“将健康融入所有政策”，并将健康促进县（区）建设工作纳入其中。2016年开始，积极组织相关领域的技术专家开展技术评估工作。中国健康教育中心认真征求教育、环保、交通、爱卫等相关部门的意见，研究制定健康促进县（区）评价标准，指导各地开展试点建设工作。其次，省级卫生部门积极进行社会动员，组织各领域专家开展创建工作的督导和技术指导工作，如：北京市卫计委定期组织教育、卫生、环保、新闻宣传、交通等领域的专家对创建试点区进行中期技术指导和终末技术评估；市、区两级健康教育专业机构开展健康促进县（区）人群健康基线调查，了解群众对健康方面的需求，为政府和相关部门制定健康政策提供意见和建议；对其他领域开展健康促进工作技术指导；同时，对健康促进县（区）的整体创建效果进行技术评估。

3.2 县（区）各级政府承担健康主要责任

县域政府是健康促进县（区）的责任主体。从目前完成验收的试点来看，各试点县（区）高度认同健康促进理念和健康的政府责任，对创建工作高度重视，均建立了较好的健康促进县（区）工作机制。政府公开承诺开展试点工作，并把健康促进县（区）工作纳入政府重点工作和当地发展规划；成立县（区）政府主要负责人牵头、多部门参与的健康促进工作机制；建立了健康促进工作网络和健康教育专业网络，人员网络覆盖率和培训率均达到 100%；县（区）财政合计立项6,898万元的经费；在充分理解健康社会责任的基础上，成立专家委员会，努力推进县域各相关部门实施“将健康融入所有政策”，建立公共政策的健康审查制度。仅首批全国健康促进试点县（区），各部门就新制定、修订了1,013条健康相关公共政策，合计开展1,010次政府或多部门联合健康行动，行动内容涉及慢性病防控、传染病防控、健康生活方式、妇幼健康、老龄健康、环境与健康、交通安全等重点健康问题，积累了丰富的“将健康融入所有政策”的经验。如今，在健康促进试点县（区），健康仅由卫生部门负责的理念已经破除，部门工作中健康优先理念以及多部门联合开展健康促进相关工作的局面已经形成。

3.3 各相关部门履行健康的社会责任

各相关部门是健康的社会决定因素，是实施“将健康融入所有政策”的主体。动员相关部门承担健康的社会责任，也是健康促进县（区）建设的重要核心任务。

首先，创建健康促进场所，打造健康的工作、学习和生活环境，是健康促进县（区）推动“将健康融入所有政策” 的重要形式。据中国健康教育中心统计，首批试点共建设了2,138所健康促进学校、2,260所健康促进机关、439个健康促进企业、3,847个健康促进社区/健康村（包括1,566个健康社区、2,281个健康村）等健康促进场所，建设了12,228个健康家庭，建设了431个健康主题公园、938条健康步道。各场所相关单位的工作热情和健康责任感被极大激发。各类健康促进场所针对学生、机关企事业单位、社区居民的特点开展健康促进活动，提高了场所人群的健康素养和健康水平，促进了“每个人是自己健康第一责任人”[5]理念的传播，提升了人群健康自我维护和管理的责任意识。

其次，具有行业管理和技术支持职能的机关和企事业单位，还将健康教育与健康促进工作纳入本行业的管理和考核范畴，这不仅促进了“将健康融入所有政策”的有效落实，还促进了健康教育与健康促进工作的日常化、规范化和可持续发展，也将各部门、各相关单位承担起健康的社会责任变成现实。

再次，在辖区政府的统一领导下，试点县（区）各相关部门和单位依托健康素养促进行动、健康中国行、国家基本公共卫生服务项目等重要工作平台，针对重点问题和重点人群开展多种形式的健康教育活动。初步统计，全国首批试点县（区）共开展了1,479场多部门联合的大型节日纪念日健康主题活动，设立了346个健康类的新媒体平台（微博和微信），建设了101个电视健康类节目、56个广播健康类节目、125个报纸健康专栏，主动宣传普及健康知识，营造了良好的促进健康的社会氛围。

最后，试点县（区）还充分认识到大健康理念之下多部门联合的作用。通过多部门联合，在空气质量、水质、饮用水安全、食品安全、垃圾处理、污水处理、病媒防治等领域开展了更广泛的健康教育与健康促进活动，营造了良好的生活和工作环境。

3.4 群众践行“个人是自己健康第一责任人”

实施“将健康融入所用政策”，调动一切有利于健康的资源，解决人民群众健康问题，不断提高人群的健康水平，是健康促进县（区）建设的目标。群众认同“每个人是自己健康第一责任人”，积极支持政府及相关部门出台各种政策、积极参与各项健康促进活动是检验健康促进县（区）建设是否成功的试金石。试点县（区）创建过程显示，群众参与热情高涨，普遍主动参与各种健康教育与健康促进活动，从而不断提升自己的健康知识水平以及维护和促进健康的能力。北京市昌平区调查显示：77.7%的人认同“每个人自己是健康的第一责任人”；群众对政府开展的各种健康促进活动的满意度达到 87.6%。山东省济宁市任城区仅在创建年度就有1,264人积极参与健康指导员的培训，2,444人积极参加培训成为体育健身指导员。各地更多的群众，积极参与各级政府支持和组织的广场舞、健身操、健步走等团队中，并在日常生活和学习中不断改变自己的生活方式，健康素养水平不断提升。

4 结语

伴随着社会的发展、环境的变化和人民生活水平的提高，疾病谱也发生了变化；健康的社会决定因素源于卫生系统之外。在此基础上，WHO在全球范围内倡导健康促进是解决当前人群健康问题的首选策略，实施“将健康融入所有政策”是实现跨部门合作的具体措施。我国于2014年以来的两批创建经验表明，通过开展健康促进县（区）试点建设，可有效调动政府、各相关部门、单位及个人承担健康责任的积极性和能动性，通过在县（区）范围内建立有效的机制，可促进“将健康融入所有政策”的有效落实，并最终实现人民健康素养和健康水平的提高。2018年开始，健康促进县（区）建设工作将从试点进入推广阶段，“将健康融入所有政策”将在全国范围内普遍实施，健康促进将成为更多区域管理的策略，更多的人群也将从中受益。