从“屯垦戍边”到“维稳戍边”——历史制度主义视野下兵团核心使命的转型

闫卫华，苏巧变

（石河子大学 马克思主义学院，新疆 石河子 832003）

新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”）是保卫边疆、开发和建设新疆，维护新疆民族团结、安全与稳定的重要力量。1954年10月，中国人民解放军驻疆部队十万官兵就地转业，组建“中国人民解放军新疆军区生产建设兵团”，其使命是劳武结合，屯垦戍边[1]2。新时期，习近平总书记在考察兵团时指出，维稳戍边是兵团的看家本领[2]。从屯垦戍边到维稳戍边，兵团核心使命既一脉相承，又发生着时代转型，对于维护新疆社会稳定，实现新疆治理现代化，促进丝绸之路经济带核心区建设具有重大意义。历史制度主义作为政治学的主要分析手段之一，主张从整体的、联系的、辩证的、历史的、发展的角度研究制度及其演变，较多地聚焦在国家的体制、制度和政策方面。辩证唯物主义认为，宇宙间的任何事物都处于不断的变化与发展之中，……人类社会的发展也不例外。任何体制、政策和制度的形成和演化都是不断适应社会历史发展的结果，并非孤立地存在。从这个意义上讲，兵团核心使命的调整和变迁蕴含着特定的制度逻辑，是历史制度主义的一个较好的分析案例，运用历史制度主义的理论分析框架，可以更好地研究兵团从“屯垦戍边”到“维稳戍边”的深层制度逻辑及转变意义，进而找寻适应兵团职能转型的具体路径。

一、“屯垦戍边”与“维稳戍边”的内涵辨析

“维稳戍边”是对“屯垦戍边”的继承和发展，两者既有内在的一致性，又有着一定的区别。习近平总书记指出：兵团的存在和发展绝非权宜之举,而是长远大计[3]。兵团作为国家边疆治理的一种战略存在，其历史使命非但没有完结，而且在新时期新形势下更加凸显其不可替代性，兵团的工作只能加强，不能削弱，这是基于新疆长治久安的战略需要，是事关国家核心利益的战略保障。

（一）“戍边”是共同主旨

屯垦戍边和维稳戍边的共同主旨都在于“戍边”，最终都回归到戍守边疆。党的历代中央领导集体对兵团的职能定位都是治国理政理念与新疆实践相结合的产物，是各族人民群众建设团结和谐、繁荣富裕新疆的经验总结。由于新疆特殊的地缘政治环境，兵团自其存在起，就始终承载着“戍边”任务。新时期，党对兵团的根本定位在于“戍边”，在于促进新疆的经济发展、民生建设、民族团结，并最终实现社会的稳定。这是新疆外部环境所决定的，也是由兵团的特殊作用、职能定位所决定的。戍边始终是兵团的职责使命，是兵团的根本价值所在，离开了“戍边”这一主旨，兵团将失去它的存在意义。兵团“戍边”一以贯之，根本原因在于新疆重要的战略地位。

（二）“屯垦”与“维稳”是不同着力点

马克思主义唯物辩证法要求我们在认识世界和改造世界的过程中要抓住事物的主要矛盾。由于外部条件与内部结构的变化，在不同历史阶段处理事务主要矛盾的方法与手段也有所不同。新中国成立初期，屯垦戍边主要解决的是新疆生产力水平低下的问题，而如今维稳戍边则主要是解决威胁新疆社会稳定与长治久安的一系列问题。具体表现在：

屯垦戍边是为了解放生产力、发展生产力，解决新疆人民群众的温饱问题，最终为戍边服务。六十多年前，中国共产党借鉴吸收自西汉以来历代中央王朝在西北边疆屯垦戍边的历史经验，作出了在新疆建立担负屯垦戍边使命的兵团的决定。兵团是在特定历史背景下创建的。1949年，新疆和平解放，面对当地十分落后的经济和人民贫苦不堪的生活，驻新疆人民解放军部队为了进一步减轻政府和人民的经济负担，解决部队供给问题，开展了大规模的生产建设，实现了自给自足，成为新疆当时生产建设的主力军。兵团组建后，坚持履行屯垦戍边使命，以发展规模农业为基础，构建起了新疆现代农业体系，同时大力发展第二产业和第三产业，促进新疆社会和经济发展、民族团结事业全面进步。兵团这种集战斗、生产于一体的特殊体制使其能够更好地肩负起维护边疆稳定的历史使命，通过“屯垦”达到“戍边”的目的，体现了高度的政治智慧和深刻的战略洞察。

维稳戍边是为了应对国际国内反恐维稳的严峻形势，通过发挥兵团“稳定器”“大熔炉”“示范区”的作用，最终实现“戍边”的目的。在新的历史起点上，兵团继续履行的屯垦戍边职责使命已经面临着一个崭新的大背景。经济发展方面，西部大开发战略、两次中央新疆工作座谈会和丝绸之路经济带建设等重大国家战略和倡仪为新疆发展提供了新的契机和更加广阔的空间。安全稳定方面，周边反恐形势不容乐观，新疆正处在“三期叠加”①“三期叠加”，指新疆正处在暴力恐怖活动的活跃期、反分裂斗争的激烈期、干预治疗的阵痛期。的特殊历史时期，给人民群众生命安全造成极大威胁，给新疆社会治理带来极大困扰。新疆非传统威胁和传统威胁相互叠加的严峻形势对兵团进一步更好地发挥特殊作用、确保新疆社会稳定和长治久安提出了新要求，“维稳”已上升为当前兵团的第一要务。

（三）“屯垦戍边”与“维稳戍边”具有连续性与发展性

兵团的核心使命在时间上具有连续性，在内容上则体现为发展性，是一脉相承又不断深化的。维稳戍边与屯垦戍边并不是相互割裂、没有联系的，只是它们在不同历史时期各有侧重。新疆和平解放后，“生产队、工作队、战斗队”三个队的建军思想是毛泽东屯垦思想的精髓，也是对兵团的要求，体现了劳武结合、屯垦戍边的兵团时代特征。改革开放后，邓小平继承和发展了屯垦戍边及毛泽东关于新疆民族宗教工作的主要思想，恢复兵团建制，体现出兵团在新疆稳定中至关重要的作用。江泽民同志十分重视兵团的发展，他要求兵团成为生产建设、安定团结、民族团结、稳定新疆、巩固新疆的模范。胡锦涛同志根据新疆社会形势专门召开了第一次中央新疆工作座谈会，强调了兵团要更好地发挥建设大军、中流砥柱、铜墙铁壁作用[4]268，也充分肯定了兵团的政治军事功能。习近平总书记视察兵团时要求发挥好兵团特殊作用，使兵团真正成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区[5]。以习近平同志为核心的党中央就新疆工作召开了第二次中央新疆工作座谈会，强调社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标[6]。新时期，党中央明确提出了对兵团的性质定位和方针要求。孙金龙同志在中国共产党新疆生产建设兵团第七次代表大会上的报告中强调，兵团存在就是力量，要紧紧围绕总目标发挥兵团特殊作用，加强兵团维稳戍边能力建设，履行兵团职责使命[7]。维稳戍边是兵团当前的第一责任，这不只是时代要求，更是历史责任，是对兵团的准确定位，是检验兵团工作的根本标准。中国共产党几代中央领导集体对兵团的定位要求既一脉相承又体现了时代特征和发展要求，将兵团作为重要的战略存在，为解决新疆问题提供了重要遵循。

二、兵团核心使命转型的结构逻辑分析

历史制度主义的结构逻辑分析范式主要是从“背景—制度”“制度—变量”“制度—行为”三个方面来分析国家体制、制度、政策等重大事件的。根据历史制度主义的分析范式，兵团核心使命的转变不仅受到国内外各种社会背景、政治经济变量的影响，而且也受到各行为主体意志的影响。

（一）“背景—制度”结构逻辑

历史制度主义旨在寻找制度背后更具普遍意义的基本因素，按照历史事件发生的轨迹来追溯历史对现实构成的影响。新疆特殊的地缘和政治战略地位、复杂的多民族宗教和发展滞后的社会状态，决定了新中国成立初期入疆部队必须兼具维护政权稳定和发展生产的双重职能，把历史传统屯垦戍边的治疆方略转化成现代国家进行国家建构的有效方式。兵团建立和发展初期，兵团的生产职能彰显，除上缴国税以外，还有大量的剩余利润，切实改善了新疆物资匮乏的面貌，兵团得到了迅速壮大。20世纪60年代，中苏关系紧张，加之“伊塔事件”的爆发，兵团适时发挥了它对内维稳、对外防御的军事保障功能[8]177-189。20世纪80年代初，时任国务院副总理、兵团奠基人王震向邓小平提出恢复兵团，得到小平同志的支持，兵团继续履行它发展生产、戍边卫国的职能。20世纪末、21世纪初期，新疆内外部不稳定因素滋长，各种冲突逐渐增加。与此同时，我国周边国际环境的变化也对西北局势提出了严峻挑战。新疆的稳定问题更加受到国家重视，国家领导人更加强调新疆的和谐稳定与长治久安。随着新疆工作总目标的提出，兵团维护边疆稳定的任务与责任凸显。

（二）“制度—变量”结构逻辑

兵团核心使命的转型是多种因素共同作用的结果，经济因素、政治环境、观念意识等多元变量及其排列组合方式，构成了兵团核心使命转型的“制度—变量”结构分析维度。首先，在经济方面，兵团成立之初，物资十分欠缺，经济发展极为落后，只有借助转业部队开垦荒地，才能解决部队自给自足吃饭问题，同时促进新疆经济发展和边疆稳固。兵团承载的“屯垦戍边”职能显现。改革开放至今，西部大开发、对口援疆、丝绸之路经济带建设等国家优惠政策的出台，加之新疆地广人稀、资源丰富，新疆的生产发展已经迈上了新的台阶。与发展经济相比较，当前“三股势力”猖獗的情况下，加强边境管理，增强民族团结，维护新疆稳定的任务更加迫切。其次，在政治环境方面，兵团的屯垦戍边使命尽管没有改变，但其重心毋庸置疑发生了变化。国际恐怖主义的兴起，周边国家在民族宗教和政治问题上的波动，以及新疆本土宗教极端和民族分裂主义势力的存在，使得新疆的稳定问题在当前更加凸显。这就是一个重心从屯垦到维稳的局部或阶段性转变[9]68。最后，在观念意识方面，为了维护国家统一，边疆治理政策开始向维稳这一层面倾斜，将社会稳定和长治久安作为新疆工作的总目标。

（三）“制度—行为”结构逻辑

制度的转型变迁从根本上说，是由制度和行为之间的互动促成的。政治行为主体的主观能动性是兵团核心使命转型的主要推手。一方面，兵团的性质定位本身就约束着政治行为主体的行为。兵团的使命一旦确立，行为主体就会形成各自的利益解释和价值观判断，也会形成各自的理性与偏好，从而影响其行为。兵团屯垦戍边使命的提出明确了行动者的行为目标，那就是以国家核心利益为出发点。围绕生产发展和国家安全问题，几代中央领导集体提出并实施了适时适宜的治疆方略。另一方面，政治行为主体的行为又推进兵团核心使命的变迁及执行。新时期，随着社会的剧烈变革和新疆局势的发展，中央领导集体出于国家意识和政治责任推进并达成新理念新政策的实现，完成制度变革。中央第二次新疆工作座谈会将社会稳定和长治久安作为新疆工作的总目标，表明中央高层领导人已普遍达成共识，对兵团职能使命创新发展提出了新要求。继续发扬优良传统，主动融入新疆大局，深化兵团改革，推进向南发展，发展壮大人口，就是兵团彰显党和国家赋予特殊使命的主动担当。深入开展“发挥兵团特殊作用大学习大讨论”活动、持续扎实开展“访民情、惠民生、聚民心”活动、“民族团结一家亲”活动等就是其中的真实反映。

三、兵团核心使命的历史性变迁分析

历史制度主义的历史变迁分析范式是通过政策过程选择、发展、转型的历史轨迹，强调先发事件对后来事件的优先性，并根据不同时期制度的具体功能分析历史，注重历史发展过程中的偶然性[10]19。兵团从屯垦戍边到维稳戍边的核心使命转型，具有鲜明的路径依赖和制度变迁现象。

（一）路径依赖分析

制度建立之后，就将会按照自己特有的规律运行。皮尔森指出，政治制度更容易倾向“效益递增”，一旦确立下来，政治制度就会进入路径依赖环节[8]177-189。广义上的路径依赖指前一阶段的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用；狭义上的路径依赖主要通过“报酬递增”来表现自己的意义，即一旦进入某种模式之后，沿着同一条路深入下去的可能性会增大，其原因就在于，这一制度模式提供了相对于其他制度之下更大的收益[11]25-33。新中国成立之初，对历代王朝屯垦戍边继承学习与创新的选择，从某种意义上可以看作是新疆治理成功实践的路径依赖，只是更加具有时代性和创新性。此后的六十多年，中央几代领导集体一直强调兵团的屯垦戍边使命，充分彰显兵团屯垦戍边对新疆稳定大局和国家安全的重要价值，充分说明其对边疆稳定的制度收益成为路径依赖的实践基础。一旦一项制度被确定下来，行动者往往习惯性地从原有的制度要素中寻求指导，当大多数人都持有同样的认知，并采取了相同措施的时候，这项制度就会被延续下来[12]16-21。戍边是“屯垦戍边”与“维稳戍边”的共同主旨。新时期“维稳戍边”是对“屯垦戍边”的进一步强化，是路径依赖基础上的自我完善与发展。

（二）制度变迁分析

制度是演化的，找到“历史否决点”，是对现有制度变革的关键，也就是找到制度的脆弱之处或突破口。“历史否决点”之所以出现，往往是因为外部大环境发生了巨大的变化，制度必须有所创新，才能弥补原有制度一再复制造成的不良后果。这种制度创新根据创新性质和程度差异，基本上可以分为两种制度变迁，即在原有制度框架内发生的渐进性或变通性制度变迁和与旧制度彻底反叛的决裂式制度变迁[12]16-21。兵团现在核心使命的转型属于前者，是在原有框架屯垦戍边使命内发生的渐进性变迁，并没有与之前兵团所担负的核心使命决裂，而是继承了“戍边”这一共同主旨，以时代变化和区情垦情为依据，对达成目的的实现形式作了调整，即由以屯垦为重点转向了以维稳为重点。兵团自成立以来，呈现的一直都是屯垦戍边的职责使命，只是在出现了国内外局势不安稳这一“历史否决点”之后，兵团的职能发生了微妙的变化，向“维稳戍边”转变，这里并不是说抛弃了兵团的屯垦戍边使命，仅仅是它的重心发生了转变。

四、实现兵团“屯垦戍边”向“维稳戍边”转型的思考

从“屯垦戍边”向“维稳戍边”的转变，是对兵团历史使命的延续和发展，同时，又是解决新疆社会突出问题的战略安排和要求。当前，新疆作为丝绸之路经济带建设的核心区，面对复杂的国内外反恐维稳形势，兵团履行特殊职责使命显得尤为重要，应当以政治自觉和历史自觉，促进“屯垦戍边”向“维稳戍边”转型，从影响新疆社会稳定的重要问题入手，进一步发挥、彰显兵团作用，促进新疆社会稳定和长治久安。

（一）深化对兵团基本职能的再认识

思想是行动的向导，思想的高度决定行动的力度。戍边是兵团长久以来的使命，提升维稳戍边能力，就要对新疆工作的总目标再认识、再升华，就要对兵团的基本职能再认识、再升华，固牢维稳戍边的思想基础和政治基础。兵团的三大功能紧密相联，相互依存，缺一不可，以三角形的稳固态势构筑起兵团维稳戍边的根基。稳定器为大熔炉、示范区营造良好的外在环境，大熔炉、示范区为稳定器功能的实现提供必要的基础支撑。兵团维稳戍边的职能不仅彰显在日常的维稳以及“应急处突”工作中，而且在辖区社会、地方、边境的安全以及新疆经济、文化发展方面也发挥着其战略维稳作用。一方面，要忠于职守，在战略上支持地方维稳，确保辖区社会稳定，强化兵团稳定器功能；另一方面要团结各族群众，凝聚共识，争取人心，发挥好大熔炉功能；要协调发展，提升先进生产力和先进文化，深化示范区功能，为维护边疆稳定提供有力保障。

（二）强化兵团干部职工“兵”的意识

维稳戍边是兵团的职责所在，广大职工群众是兵团践行维稳戍边使命的生力军，是支撑兵团事业发展的基石，要进一步增强其思想自觉和行动自觉。兵团事业要取得长足发展、薪火相传，就要在以习近平同志为核心的党中央领导下，把兵团职工群众牢牢凝聚在一起，共同为兵团建设和边疆稳固贡献自己的力量。在当前新疆复杂尖锐的反分裂斗争形势下，兵团人要始终牢固树立“全民皆兵”意识，认清兵团当前严峻的维稳形势，牢牢扭住维稳戍边这一职责使命，不断加强干部职工群众“兵”的意识，继续彰显“军”的属性。在主观上树立“兵”的意识，在实践中重视民兵建设，始终保持基层有一支坚强有力的民兵队伍，进一步创新民兵组织形式，以团场连队一线职工为主体，形成兵团党员干部、职工群众组成的强大维稳戍边的民兵力量。

（三）提高兵团各责任主体的维稳戍边能力

国家利益就是兵团利益，新疆大局就是兵团大局，各级各部门要坚持“一盘棋”的大局观念[13]，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，做到维稳工作不分地域、不分民族，没有局外的地区，没有局外的人，做到人人尽责，人人参与；要加强党政军警兵民“六位一体”稳边控边机制，构建维稳支点，促进兵地融合，发挥“嵌入式”的战略支撑作用；要加强党对维稳工作的领导和意识形态教育，进一步完善兵团的战略布局，发挥好兵团“压舱石”的战略稳定作用；要加强民兵制度建设，增强整体组织动员能力，发挥非常时期“安全岛”的战略储备作用；要提高职工群众“军”的素质，增强组织动员力和执行力，既要维护好团结安稳的大局，又要做好信息监督、报送工作，做到听党指挥、步调一致、不辱使命。

（四）在深化兵团综合改革中拓展维稳戍边功能

全面深化兵团改革是兵团更好履行维稳戍边特殊使命的坚实根基，是兵团更好发挥特殊作用的必由之路。新疆维吾尔自治区党委副书记、兵团党委书记、政委孙金龙在兵团党委中心组集体学习时强调，要把是否有利于实现总目标和兵团的职能定位作为兵团改革成效的根本标准[14]。新形势下，首先，要明确兵团全面深化改革的科学定位，强化体制保障，准确把握兵团特殊作用和改革方向，加强顶层设计，进一步拓展维稳戍边功能。其次，加快兵团向南发展，完善战略布局。新疆维吾尔自治区党委书记、兵团党委第一书记、第一政委陈全国指出，要把壮大南疆兵团实力的责任时刻装在心上，抓在手上，扛在肩上[15]，不断增强南疆师团综合实力，集聚人口，招商引资，扩大就业，集中解决南疆民生、教育、发展问题，促进南疆稳定。最后，加强平安兵团和法治兵团建设，提供坚强保证。我们要遵循依法治疆方针，加强长效常态的维稳戍边机制建设，着力在调整社会结构，促进文化交流，促进区域协调，优化人口资源上发力，发挥辐射周边的战略影响作用。

[参 考 文 献]

[1]中华人民共和国国务院新闻办公室.新疆生产建设兵团的历史与发展[M].北京:人民出版社,2014.

[2]殷雪静,史进,徐敏.练强看家本领不负职责使命——代表谈提升维稳戍边能力[N].兵团日报,2017-04-02(02).

[3]马林,冯骏.“新形势下兵团工作只能加强不能削弱”——习近平总书记兵团考察纪实[N].兵团日报,2014-05-08(01).

[4]中共中央文献研究室,中共新疆生产建设兵团委员会.新疆生产建设兵团工作文献选编(一九四九——二〇一四年)[M].北京:中央文献出版社,2014.

[5]习近平.习近平总书记视察兵团时的重要论述[N].兵团日报,2014-05-08.

[6]习近平.坚持依法治疆团结稳疆长期建疆 团结各族人民建设社会主义新疆[N].人民日报,2014-05-30(01).

[7]孙金龙.坚决落实党中央对兵团的定位要求 履行兵团职责使命 发挥兵团特殊作用 为维护新疆社会稳定和实现长治久安而奋斗——在中国共产党新疆生产建设兵团第七次代表大会上的报告[N].兵团日报,2017-04-13(01).

[8]魏英杰.历史制度主义视角下的新疆生产建设兵团[J].学海,2013,(6).

[9]包雅钧.新疆生产建设兵团体制研究[M].北京:中央编译出版社,2010.

[10]潘祥辉.媒介演化论:历史制度主义视野下的中国媒介制度变迁研究[M].北京:中国传媒大学出版社,2009.

[11]何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式[J].国外社会科学,2002,(5).

[12]罗红艳.我国公立大学治理政策变迁的制度逻辑——基于历史制度主义的分析[J].中国高教研究,2014,(3).

[13]徐卫东.围绕维稳戍边谋划推进各项工作——强化兵团维稳戍边第一责任系列谈之四[N].兵团日报,2015-06-18(01).

[14]毕玉中,冯骏.孙金龙:坚决落实中央关于兵团深化改革决策部署[N/OL].[2017-02-20].ht t p://news.t s.cn/cont ent/2017-02/20/cont ent_12523837.ht m.

[15]毕玉中.中国共产党新疆生产建设兵团第七次代表大会开幕[N].兵团日报,2017-04-01(01).