地方水资源保护立法的法律责任现状与健全对策

邱 凉，王 孟，邓 瑞

（长江水资源保护科学研究所，430051，武汉）

作为一种综合性环境责任，水资源保护法律责任是针对水资源水质、水量与水生态造成破坏或者污染的行为，规定了行为人应当承担的行政责任、民事责任与刑事责任，包括恢复原状、赔偿损失、罚款、行政处分等责任承担方式。2014年《中华人民共和国环境保护法》在法律责任章节中设置了按日计罚条款后，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》在后续修订时也对法律责任予以关注，总体趋势是加大了对涉水违法行为的处罚力度。在地方立法实践中，《武汉市水资源保护条例》《贵州省水资源保护条例》等地方水资源保护法规同样在法律责任方面不惜笔墨。因此，法律责任的设定成为近年来立法者比较关切的内容。而对于地方水资源保护立法来说，科学合理的法律责任规定是地方立法质量与立法实施成效的重要保障。

一、我国现有法律中有关水资源保护的法律责任现状

1.水资源保护行政法律责任

行政法律责任是行政法律关系主体因违反行政法律规范而承担的否定性法律后果。行政法律责任是水资源保护立法法律责任体系的主要内容，包括行政处罚与行政处分。

（1）涉水行政处罚的法律责任

行政处罚属于水资源保护立法中行政法律责任的责任范畴。《中华人民共和国行政处罚法》确立了国家与地方水资源保护立法行政处罚的种类、幅度与范围。环境保护法、水法、水污染防治法及《水功能区监督管理办法》等国家立法与《贵州省水资源保护条例》《武汉市水资源保护条例》《南京市水资源保护条例》《山东省水资源条例》等地方立法详细规定了行政法律责任的违法行为类型、责任承担方式。主要包括违反饮用水水源地保护、水功能监督管理、入河排污口监督管理、地下水资源保护等管制规定的违法行为类型，处罚种类主要是行为罚、财产罚与申诫罚，包括责令停产停业、警告、罚款等。相关的代表性条款规定有：①企事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的按日计罚责任与超标排放污染物的法律责任（环境保护法第五十九条、六十条）；②违反排污口管理规定的法律责任 （水法第六十七条、《贵州省水资源保护条例》第四十条）；③违反饮用水水源保护区水污染防治规定的法律责任 （水污染防治法第八十四条）；④违反水功能区管理规定的法律责任（《水功能区监督管理办法》第三十四条、《南京市水资源保护条例》第四十一条）；⑤未经批准擅自取水或未依照批准的取水许可规定条件取水所应承担的法律责任 （水法第六十九条、《武汉市水资源保护条例》第五十条）等。

（2）涉水行政处分的法律责任

水资源保护行政处分的对象是行政主管机关的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，追究责任的主要是关于玩忽职守、滥用职权及徇私舞弊等方面且尚未构成犯罪的违法行为，处分方式包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。根据水法以及贵州省、武汉市、南京市水资源保护立法实践，常见的违法责任类型包括未按照规定编制水资源规划，发现破坏污染水资源的违法行为或者接到违法行为的举报后不予查处的，未按照批准程序擅自调整水功能区划，未依法采取水资源保护措施、节水措施并造成严重后果的，未按照规定进行水量、水质、水位监测的，拒绝向有关行政主管部门提供水资源保护监测数据和资料等行为。

2.水资源保护民事法律责任

民事法律责任是指民事主体在从事民事活动中，因违反法律、约定及法律特别规定而应承担的不利法律后果。水资源保护民事责任规定散见于《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国侵权法》、环境保护法、水法、水污染防治法等法律规范，地方立法较少设定民事责任条款。水资源保护领域的民事违法行为主要是侵权行为，包括因水污染受到损害而承担的民事责任，破坏、擅自移动水功能区标志的赔偿责任等，具体责任承担方式有赔偿损失、消除危险、排除妨害、恢复原状等。相关的代表性条款规定有：①因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照有关规定承担侵权责任（侵权法第六十五条、环境保护法第六十四条）；②因引水、截（蓄）水、排水，损害公共利益或者他人合法权益的，依法承担民事责任（水法第七十六条）；③因水污染受到损害而承担的排除危害和赔偿损失的民事责任（水污染防治法第九十六条）；④因破坏、擅自移动水功能区标志的而承担的赔偿责任 （《武汉市水资源保护条例》第四十九条）等。

3.水资源保护刑事法律责任

刑事法律责任是指违反刑事法律而应承担的法定的不利后果，是最严厉的法律责任。刑罚方式包括主刑与附加刑。在水资源保护方面，需要重视以刑事责任与刑事制裁作为最后的法律保障。《中华人民共和国刑法》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定了适用于水资源保护领域的“污染环境罪”。水法、水污染防治法中也规定了对于涉水违法行为，构成犯罪的，可以按照刑法规定的相关罪名追究责任。而地方水资源保护立法对于刑事责任条款主要是转制性的规定，以衔接刑法（《山东省水资源条例》第六十三条、六十四条，《南京市水资源保护条例》第三十九条等）。相关的代表性条款规定有：①关于污染环境罪的规定 （刑法第三百三十八条）；②违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任（环境保护法第六十九条、水污染防治法第一百零一条）；③水法中第七十二条、七十三条、七十四条的违法行为，情节严重构成犯罪的，可以按照刑法中有关故意毁坏公私财物罪、盗窃罪等有关罪名追究刑事责任。

二、地方水资源保护立法中法律责任的设定权限

法律责任是地方水资源保护立法的重要内容与实施保障。在我国当前法律体系中，国家立法以其较高的法律位阶设定民事责任、行政责任及刑事责任，地方立法在法律责任的设定方面并没有过多的立法空间，重点是针对常见涉水违法行为的行政责任承担标准、责任主体及承担方式等在上位法权限范围内进行细化规定。因此，有必要明确地方水资源保护立法中法律责任的设定权限，特别是关于行政处罚的设定权限，为进一步完善地方水资源保护法律责任奠定基础。

1.立法法中关于地方立法法律责任的权限规定

立法法中关于地方立法中法律责任的权限规定主要集中在第八条与第九条，明确规定了犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚以及民事基本制度只能由法律设定，将这些内容排除在地方立法权限之外。

2.行政处罚法中关于地方立法中行政处罚的权限规定

行政处罚法对地方立法设定行政处罚法律责任的设定权限进行了明确规定。其中第十一条规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”这一条款将限制人身自由与吊销营业执照等行政处罚种类排除在地方立法的权限范围之外，同时地方性法规设定的内容必须在法律、行政法规规定的范围之内。

3.《水利立法技术规范》中关于地方立法法律责任的技术标准规定

《水利立法技术规范》是水利部依据立法法制定的关于水利立法的技术规范，其中对地方水资源保护立法中法律责任的设定权限（主要是行政处罚权限）从地方性法规、地方政府规章、规范性文件3个立法层级进行了列明。《水利立法技术规范》中相关内容包括：①地方水资源保护法规的行政处罚权限范围。②地方水资源保护政府规章的行政处罚权限范围。可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。尚未制定法律、法规的，规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。③水资源保护规范性文件的行政处罚权限范围。不得新设行政处罚事项，不得增设行政处罚的种类，不得超越上位法规定的行政处罚的幅度。

三、地方水资源保护立法中法律责任的健全对策

地方水资源保护立法的有效实施离不开明确的法律责任的保障。已有的涉水法律责任规定为地方水资源保护立法中法律责任的设定提供了规范依据与参照，地方水资源保护立法应当在此基础之上，根据立法法、行政处罚法等赋予的责任权限，按照合法性、协调性、对应性与可执行性等原则，对水资源保护中违法行为所承担的相应法律责任进行规定，明确法律责任的依据、范围、承担者以及法律责任的认定和执行（制裁），明确水资源保护中的行政责任、民事责任和刑事责任。同时，为进一步完善地方水资源保护法律责任体系，提出了以下健全对策。

1.地方水资源保护行政法律责任

行政责任是地方水资源保护立法中的主要责任内容。地方水资源保护立法应在执行上位法中已有水资源保护行政法律责任的基础之上，依据法律赋予地方水法规、地方政府水规章与地方水规范性文件的权限范围设定行政处分和行政处罚的制裁对象和惩罚标准等。在此基础上，可从以下方面健全地方水资源保护行政法律责任制度。

①设定按日计罚条款，完善环境行政罚款制度。作为一种处罚管理手段，按日计罚制度的目的在于敦促违法排污者尽快停止违法行为，同时解决环境违法成本低的难题，实现过罚相当的行政规制目标。在国家法律的修订层面，环境保护法正式确立了按日计罚制度，将其视为重要的法律责任规范。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》进一步规范了按日连续处罚的实施程序。水污染防治法也对企业事业单位违法排放水污染物，规定可实行按日连续处罚。在地方水资源保护立法实践中，《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》规定了“违法排污行为拒不改正的，可按法律、法规规定的罚款额度按日累加处罚”，且已在执法实践中取得显著法治成效。因此，地方水资源保护立法中可衔接上位法设定按日计罚条款，明确实施按日计罚的违法行为类型、具体计罚方式、金额以及一些程序性规定。

②设定行政处分与行政处罚的纵向机制。为了加强立法的执行和实施，可在地方水资源保护立法中建立行政处分与行政处罚的纵向机制，即上级人民政府及其水行政主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门水资源保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为，依法应当给予处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。依法应当给予行政处罚，而有关水行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府水行政主管部门可以直接作出行政处罚的决定。

③完善行政法律责任的实施程序性规定。在地方水资源保护立法中，可以在关于入河排污口监督管理、饮用水水源地保护等有关法律责任条款中规定限期治理、责任改正等行政（命令）行为，作为行政法律责任的程序性保障。

2.地方水资源保护民事法律责任

地方水资源保护立法中民事责任主要是侵权赔偿责任为主。因此，对于其民事责任条款的规定可在贯彻执行已有民事责任的基础之上，结合地方实际，依据民事规则，设定具体的违法情形 （主要是侵权行为）以及相应的责任承担方式。根据立法法的权限规定，地方水资源保护立法中关于民事责任的健全需要从整个环境资源民事责任制度体系着手：

①完善环境侵权损害赔偿制度。可以进一步明确因水资源污染或破坏造成的侵权赔偿而适用的归责原则，明确赔偿范围与赔偿主体，以及建立环境责任保险制度等社会化赔偿方式。

②完善生态环境损害赔偿制度。生态环境损害赔偿制度是环境资源法中“损害者担责”基本原则的贯彻，属于民事责任追究范畴。《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》等文件明确我国正式建立生态环境损害赔偿制度。因此，可在责任体系中引入生态环境损害赔偿制度，规定水资源损害（水资源污染与破坏）赔偿范围、责任主体、索赔主体、赔偿方式与途径，建立鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，同时对承担水资源损害赔偿的具体情况进一步细化。此外，还可建立健全环境民事公益诉讼制度，完善生态环境损害赔偿制度索赔途径。

3.地方水资源保护刑事法律责任

针对地方水资源保护问题，需要进一步通过刑法手段加大处罚力度。刑事责任是由刑法规定，地方水资源保护立法无权设定刑事责任，但可以规定转制性的刑事责任条款。一般是在构成犯罪的违法行为之后或者法案法律责任章节最后规定：构成犯罪的，依法追究刑事责任，以衔接刑法。因此，水资源保护中刑事责任制度的完善仍需从整个刑法体系着手。建议增设有关水资源破坏犯罪行为的罪名或者将其明确纳入已有罪名。从应然层面来讲，水资源犯罪应当包括水污染犯罪与水资源破坏犯罪。我国目前的刑法体系中对于水资源破坏的犯罪规定是缺失的，比如对于严重损害水资源取用水秩序的违法行为，具有严重社会危害性的，可以将其纳入刑法规制范围，追究刑事责任。

4.地方水资源保护党政同责与问责制度

水资源保护行政责任、民事责任与刑事责任构成了法律责任体系的核心内容。在全国推进河长制、湖长制等以“责任”为主旋律的背景下，可在水资源保护领域建立党政同责、水资源保护问责、生态环境损害责任终身追究制等责任机制作为法律责任体系的重要补充。

①建立党政同责、一岗双责制度。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》在环境资源保护方面确立了党政同责制度。在地方层面，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任。地方水资源保护立法中可以规定党政同责、一岗双责制度，明确各级党委、政府及相关工作部门和党政领导干部的水资源保护职责分配；将水资源保护工作纳入生态文明建设党政评价考核范围之内，明确考核对象、方式与内容；明确水资源保护党政同责的责任追究方式，包括责令公开道歉、行政问责、党纪政纪处分、引咎辞职、移送司法机关依法处理等。

②建立水资源保护问责制度。“环境保护问责制度”是近年环境资源保护领域探索出实施有效的责任手段，《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》对于环保问责制度规定了相对概括性的法律原则和归责范围，而且在地方立法中如《武汉市水资源保护条例》已经明确规定“本市建立水资源保护问责制”。因此，地方水资源保护立法中可纳入水资源保护问责制，加强水资源管理责任和考核，同时需要明确其归责范围、法律责任主体、处罚种类、责任承担方式等。

③建立生态环境损害责任终身追究制。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》提出建立生态环境损害责任终身追究制。在实施河长制湖长制的背景下，水资源保护领域可以实行生态环境损害责任终身追究制。在地方水资源保护立法中可以规定责任终身追究制的责任主体、承担责任的标准、方式、责任追究的程序以及相关保障机制。此外，还可建立联动机制，将生态环境损害责任终身追究制与党政领导考核评价、干部选拔任用晋升等相关联，共同发挥作用。

四、结语

综上，法律责任的合理设定是地方开展水资源保护立法工作的重要内容。本文在分析我国水资源保护法律责任现状的基础之上，按照地方水资源保护立法关于法律责任的设定权限，从行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任、党政同责与问责制度4个方面提出了地方水资源保护法律责任的健全对策。随着地方水资源保护立法实践的成熟，法律责任制度的完善应当在现有基础上重点探索生态环境损害责任追究制度，力求建立专门性的环境资源（包括水资源）法律责任制度，健全水资源保护法律责任体系。

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