环境权利法定化的关系调适分析

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

环境权利的实质是人们从自然界获取生存物质资料(如空气、水、食物等)的自由和主张，是环境正义在人类行为规范中的一种具体表现形式。简言之，生存性环境利益(与经济性环境利益相对而言，这是因为人们对环境利益的追求有着二元化差异所致)在不同主体间的正义化表达即环境权利。与以往的法律权利不同，环境权利具有集体性或者公共性特征，属于一种新型法律权利，目前仍处于理论研究阶段，尚未应用于中国立法实践之中。有关环境权利的理论研究来源于生态危机的现实实践，反之，理论上环境权利的证成有助于推动立法实践——环境权利法定化。既有法律权利谱系的拓展必将丰富制度规范的内容，以弥补人身权、财产权等传统法律权利应对生态危机的不足。法律上环境权利概念以及相关制度的确立，既有利于约束民众的环境行为，也有利于推动政府的环境监管，还有利于促进公众媒体的社会监督。环境权利必须与其他类型权利(权力)之间进行相应的关系调适，方能最终实现法定化，这其中主要包括与传统法律权利(财产权与人身权)之间衔接、与环境管理公权力之间配置、与社会权之间契合三个方面。

一、环境权利与传统法律权利之间的衔接

传统法律权利以个体的私益保护为目标，借助法律制度的利益调节功能，对个体权利行使的界限进行划定和确认、约束和限制，以最终确保人类社会的良好社会秩序。在私法之中，利益主体之间的关系是平等的，而平等主体之间的利益冲突往往以其相互间的权利冲突为表现形式。[1]24人们相互之间与环境有关的利益关系主要包括经济利益关系和生态利益关系两类，由此也便形成了传统法律权利与环境权利之间的交叉。传统法律权利的设置建立在自私自利的人性假设上，与经济学上理性经济人的假设理论如出一辙。换言之，法律将所有人视为自身利益的关切者，并在此基础上赋予其以要求他人为或不为一定行为的权利。如财产权意在确保个体财富的保值或者增值，人身权则意在保障个体人格尊严和身份名誉受到应有的尊重。环境权利则以群体的环境公益为保护目标，通过一定的技术标准和法律规定将环境利益在不同的人类群体间进行配置，同样获得法律所赋予的要求他人为或不为一定行为的权利。与传统法律权利不同，环境权利侧重于维护群体的生存性环境公益，而不是自然人个体的经济私益。

在环境权利面前，自然人个体的自私本性被人类群体的公共理性所取代。这是因为人类的生存发展必须以良好的生态环境为必备要件，而环境资源的客观物质性、共有性、地理联系性以及使用上的非排他性等特征，使得环境权利首先是作为群体性权利而存在，然后才是作为个体性权利的存在。换言之，环境要素及其生态功能是环境权利得以存在的根本前提，而其享有主体首先是作为群体存在的人类，然后才是作为个体的自然人。就现行民事法律权利的运作机制来看，“私权化后的权利却不再是环境权利，只是特殊情形下的生命健康权和财产权。”[2]最为典型的莫过于人们经常提及的通风权、采光权、达滨权等所谓的环境权利。究其实质，只不过是传统民法上相邻权、地役权的具体表现形式，必须以自然人个体的不动产所有和相邻作为前提条件。“权利的设定是当事人获得权利的前提，也是权利保障的基础，但是任何权利的设定都必须遵循一定的基本原则并处理好与之相关权利的冲突。”[3]54判别某项权利究竟是传统法律权利还是环境权利的关键在于权利客体上所载环境利益的公共性特质。

环境权利则以环境要素及其生态功能为客体，针对环境污染或生态破坏，尤其是跨界污染以及污染物质的远距离传输等，一定范围内的人类共同体有权依法追究侵害行为人的法律责任。与传统的法律权利相比较，“环境权强调的是环境生态效益的利用和享受，不能像财产那样进行处置，财产权强调的是对财产的支配和使用；环境权本质上是一种共享权，维护的是整体公益，财产权本质上是一种独占权，维护的是个人利益；环境权之客体是公共物品，不具有消费的排他性，主体总是多数人，财产权之客体是私人物品，具有占有和使用的排他性，主体往往是特定的个体；环境权在任何条件下都不可剥夺，财产权基于公益目的可以征收”[4]。正如美国密执安大学教授萨克斯所言，空气、阳光、水等自然环境要素及其组成的整体环境是人们的“公共财产”“共享资源”，任何人不得随意占有、支配和损害。建基于上述公共环境基础上的人类共同体的权利即为环境权利，换言之，人们有权利享有清洁的空气、干净的水以及生存所需环境资源，并有权进行开发和利用，以获得人类自身的基本生存与发展。环境权利的切实享有必须以良好生态环境不受损害为基本前提，这是现行法律中其他权利类型所缺乏的基本标准；从另一个角度而言，为确保环境权利的实现而对私权利的行使设定条件，这在实质上是对其他权利的限制。[3]248自然环境是人类生存和发展的基本物质条件，在某种意义上而言，环境权利可被视为一定区域范围内人类共同体的公共财产权。法律上的环境权利实现是自然人个体财产权得以实现的基本前提和保障，缺乏良好的生存环境就谈不上人类的存续，更谈不上其他权利的享有。

随着环境污染、生态破坏等环境问题的日益严峻，传统的财产权、人身权等法律权利理论和实践也正逐渐遭到质疑。如财产权的行使往往因侧重经济利益的实现而忽视其生态价值的存在，环境污染破坏程度达不到医学标准上的人身损害就不得以人身权主张排除妨害或损害赔偿等。传统法律权利在应对环境问题时表现出来的不足，促使人们在环境保护领域积极拓展传统法律权利的环保功能，与此同时，也积极寻求新的法律手段——环境权利——来维护社会公众的环境公共利益。从现实出发，环境权利研究人员应当充分关注理论研究与环保实践之间的距离能否弥合，也即通过调适现行法律权利运作机制能否最终实现环境保护的目的，应否把侧重点放在保留、改善现有法权制度体系的基础上探索研究新的权利类型——环境权利。[5]130否则，与环境权利有关的概念设计、制度规定、司法实践必然会遭到理论界和实务界的批评和抵制。面对日益严峻的环境危机，国内外的法学研究者和法律工作者往往从法学理论和司法实践两个层面，探寻环境权利的法律依据，尤其注重新型权利与传统法律权利上人身权、财产权之间的区别、联系与衔接。截至目前，在各国的具体实践中，绝大多数国家的环境权利仍以理论上的权利类型得以呈现，而以明文规定形式将其列明于法律规范之中的国家则在极少数。由此观之，法律上环境权利的制度化、明确化、规范化有待于立法的进步，也即法律权利和法律义务在环境保护领域的具体安排。

二、环境权利与环境管理公权力之间的配置

所谓环境管理权是指，国家环境行政主管部门依据法律授权对各种开发、利用、保护和改善环境的活动进行监管调控的职责权限。就性质而言，国家环境管理权与环境权利具有不同的权利属性，前者属于公权力范畴，借助国家强制力得以实现；而后者属于私权利范畴，通过平等主体间的意思自治获得实现。“在权利与权力关系领域，权力是权利的次生形态和幻化样式，权利是权力的基础和源泉，权力来自于社会的权利冲突和社会管理的需要，权利规定和界定了国家权力运作的合理性基础、范围和程度，是国家权力的界标。”[1]22环境管理权建基于环境权利的基础之上，犹如国家是社会契约的产物一般，国家环境管理权来源于民众环境权利的委托。作为法律关系的主体，国家同时扮演着双重角色。一方面，在国际上，国家是国土范围内环境权利的集中所有者，代表全体国民享有集体环境权利，并以主权的形式在国与国之间存在；另一方面，在一国之内，国家是环境资源的管理者，借助政府专有的行政监管职权对人们的环境行为予以调控，当然包括对民众环境权利的管理。由此，国家环境权利是一国国民的集体权利，国与国之间的环境权利是主权平等的关系，通过国际法、国际条约、国际习惯或者外交、政治手段予以调整。而国家环境管理权属于行政职权的范畴，与民众的环境权利之间是管理与被管理、保护与被保护的关系，通过一国之内的法律规范予以调整。“可以说，国家环境管理权来源于公民环境权，脱离了对公民环境权的保护，环境管理权就没有意义，离开了公民的监督，国家环境管理权可能会因滥用而背离保护环境的初衷和权力来源的因应。”[6]在权利与权力间的相互关系中，权利处于制约、控制地位，而权力则处于保障、服务地位。具体到国家环境管理权力与公众环境权利而言，公众环境权利的享有和行使是克服制度异化的有力武器，也就是对国家环境管理权力的制约和限制，反过来，国家环境管理权力的行使必须以公民环境权利为中心，方能最终得以顺利实现。[7]

依据现代法治理念的精神，法律制度对待国家权力与民众权利是价值权衡的结果，二者在具体规定上的侧重点有所差别，即对环境管理权应以规范和限制为主，对环境权利应以确认和保障为主。环境管理权属于公权力的范畴，应当遵循“法无明文规定即为禁止”的行为原则，在权力受到制度控制的前提下对之进行合理配置，科学设置各个部门间的权力边界，创设不同部门之间通力协作的运行机制，继而避免国家公权力对公众私权利的侵犯。“此一合作原则于环境保护之功能取向，适用于权力机关之内部权限分配关系上，例如就传统水平式之权力分立之立法、行政与司法权运作观之，应从向来传统的、消极的权力分立制衡原则转变为职权分配原则，亦即积极地以‘组织与功能为导向之权力分立’原则，作为履行环境保护任务时权限分配之原则。”[8]涉及到一国之内的环境管理事项时，与环境有关的行政管理部门之间工作分工、职责权限应当清晰明确，如环境保护部门、国土资源部门、水利管理部门、林业管理部门、渔业管理部门、农业管理部门等各部门之间应建立协同合作的运作机制，以有效发挥各职能部门的环保优势，保障公众环境权利的顺利实现。

环境权利是公众应对环境危机的法律手段之一，是环境民主理念在法律制度领域的具体体现，是公众环境保护权利意识的觉醒。“在本质上具有公权利性质的公众环境保护权利，不同于公众作为自然人、私人的私权利，它主要是一种为公的，即为环境公共事业或利益的权利，是对维护公共利益的国家权力的补充和促进。”[9]70公众环境权利法律确认具有双重意义，一方面用于消极防范国家公权力的不法侵害，另一方面用于积极诉求国家公权力的强力保护。公众环境权利的行使必须以政府环境管理职责的履行为前提条件，因为国家是社会公共环境资源的托管主体，对于与公众环境利益密切相关的资源开采、环境利用、废弃物质排放等环境行为，负有审批、核准、监管的管理职权。“……政府是维护环境正义的重要力量，是防止‘公有地悲剧’发生的最好的协调者和监督者。”[10]与传统法律权利不同，环境权利属于生态性权利、群体性权利、私法性权利，是法的正义价值在人与环境之间、人与人之间的一种具体体现。

环境正义目标借助环境权利与环境权利相互间制衡，以及环境权利对环境权力制约的制度衡平机制得以实现。除政府环境管理权力的不法侵害之外，社会公众的环境权利多为私人污染物质排放、生态环境破坏等行为所侵害。对此，受害权利人可依法诉请国家有关机关通过环境行政强制、环境行政处罚、环境公益诉讼等法定形式，对受损环境权利进行相应的救济。这是因为不同环境权利享有主体之间的私权利处于相互平等的法律地位，他们之间的权利纠纷往往最终借助具有强制力的国家公权力得以解决。与公众环境权利运作机制不同，国家环境权力运行有其自身的规律和特点，“国家负有积极的保护环境的义务，通过公权力的运行来创立环境法律、执行环境法律以及为环境侵权提供救济，这些公权力分别表现为环境立法权、环境行政权和环境司法权”[9]45-46。对于公众环境权利而言，国家环境管理权力处于主导地位，在某种意义上而言，是全体国民环境权利集中和让渡的结果，它对环境污染、生态破坏等环境侵害行为实施的是一种积极的、主动的、强制性的干预。因此，在公众环境公共利益维护意义上来说，国家环境管理权力的行使实际上也是国家环境保护义务的履行。从法律关系的角度进行分析，公众环境权利与国家环境义务之间是错位的、不平等的，公众环境权利的实现并不能像其他法律权利类型一样，通过自身努力以及借助现行法定程序的运作就能获得实现，而是需要依靠国家环境保护义务的自觉履行，以及特殊法律规则的制定才能实现。[11]

三、环境权利与社会权之间的契合

社会权以人性尊严和实质平等作为价值目标，积极追求自然人基本生存发展权利的实现，属于人权概念的范畴，与自由权相对应。在许多国家的宪法中，“社会权利”已经明确作为基本权利内容列入条文规范之中，典型的如1918年的苏俄宪法和1919年的德国魏玛宪法。“从实质上来说，社会权是个人获得完全社会化以及作为社会交往的主体生存和发展所必需的基本权利，它的实现以社会保障责任与国家和政府保障责任为前提。”[12]根据社会契约理论，公民以契约的形式将社会公共事务交由某一政府进行管理，现代社会的实质是以国家为界相对而言的社会，而国家则是保障社会权利实现的重要义务主体。其中，国家义务的内容包括不得非法干涉的尊重义务、防止第三方侵犯权利人的保护义务、创设合理制度和途径促进合法利益实现的给付义务。所以，社会权是“公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利”[13]。

社会权的出现源自于人的社会性存在，是法律制度对人的社会化存在予以确认和保障的结果。“现代市民宪法引进了社会国家的理念，一方面对传统的经济自由权进行积极地限制，另一方面对社会弱者的生存权、受教育权、劳动权等‘社会权’予以了确认和保障。”[14]自然人一出生便已融入社会之中，其社会化的存在形式是指人们以“群体”或“类”的形式得以存续，因此，社会权是作为社会群体和个体最基本的权利，也是最低限度的权利，它关系到人们的生存和发展，是确保人之所以为人(或称之为“人格尊严”)的权利。[15]66而根据马斯洛的“基本需求层次理论”，人的基本需求呈现出分层次性。所以，在法律制度上，社会权利也应根据人们的需求层次进行相对划分，以确保公平正义社会秩序的最终实现。“根据公民生活的现实需要，可将社会权划分为生存与发展两个层级，以确立社会权保障的范围和程度。”[16]在人的多层次需求中，生理需求是处于最低层次的，包括呼吸、水、食物、睡眠、生理平衡、分泌、性等。人们在该层次上享有的社会权利属于生存社会权，在此方面，环境权利与社会权利有所交叉。以权利客体为例，人们有权呼吸清洁的空气、有权饮用干净的水源、有权取得环保的食物、有权居住于安宁的环境之中等。就共性而言，环境权利与生存社会权的出现均源自于人的自然性存在，是人们从自然环境世界汲取充足物质和能量用以维系自身生存的法律手段。与人的社会性相似，人类须臾离不开自然环境，空气、阳光、水等自然环境是人们得以存续的基本物质。人类社会同样离不开自然环境，因此，与环境有关的人与人之间的社会关系可以称之为“环境社会关系”，它依托于人们的环境行为而存在。然而，随着环境条件日益恶化，环境要素及其整体也逐渐变得稀缺。倘若不以法律制度的形式对人的环境行为予以规制，那么美国学者哈丁所言的“公有地悲剧”必将是环境公共利益的最终宿命。

严格来说，依据人们行为目的的差异，环境行为可分为生存性利用行为和开发性利用行为。上述两种类型的环境行为经过法律调整之后，前者体现为环境权利的享有和环境义务的承担，后者则体现为法律上的财产权利和义务(含知识产权权利和义务)。“其实，任何权利都具有社会性，都只能在社会中享有，在社会中享有的任何权利都不能个别地享有而只能社会地享有，即由全体社会成员共同享有，尤其是那些关系人的生存和发展的最低限度的权利，根本无法个别地享有。”[15]70环境权利正是人类为获取自身生存发展而对生存性环境享有的、他人必须给予尊重的法律权利，是人们应对环境问题的法律手段。而生存层级的社会权也是确保人们存续于自然物质世界，以便融入社会生活的制度性保障。从这个意义上而言，环境权利属于社会权的范畴，是社会权的具体表现形式之一。但与社会权不同，环境社会关系主体之间并无强弱之分，不会以物质财富作为评判强弱的标准，也不会以物质财富的转移支付作为实现手段。相对于生存环境而言，自然人及其联合都享有毫无差别的环境权利，是人之所以为人的根本权利，是以环境作为客体的共享权利。从这个意义上而言，环境权利与社会权利同属于人权的范畴，是人权在社会关系(包括人与人、人与环境之间的关系)中的具体化。

四、结语

自20世纪60年代环境权利概念被提出以来，世界各国专家学者对其进行了广泛研究和大量著述。然而，鉴于环境权利的宽泛性、复杂性和可操作性等问题尚在争论之中，多数国家未能在国内法中将之列入法律权利的范畴。因此，时至今日，环境权利多以理论概念形式呈现在世人面前。就危机四伏的全球生态环境来看，将环境权利作为新的权利类型列入现行法律规范已经十分必要。与此同时，为保障环境权利的最终实现，必须充分协调平衡其与既有各种类型法律权利(权力)之间的关系，笔者称其为关系调适，其中所涉及的既有法律权利包括人身权、财产权、环境管理权以及社会权等。若要顺利推进环境权利的法定化进程，必须充分考虑其与传统法律权利(财产权和人身权)之间衔接、与环境管理公权力之间配置、以及与社会权之间契合等法律问题。