公立医院人员编制备案制的实践与思考

吕亚璟 吕娟 章昆明 吴晓晖

随着医疗技术的发展，公立医院普遍面临着编制不足、人员短缺、人才引进招聘受限等问题，编制“瓶颈”日益凸显，镇江市现有市直公立医院7所，规划床位3 720张，核定编制4 353人，现有在职职工共4 943人，在编3 046人，空编1 307人，编外职工1 897人，其中专业技术岗编外职工达1 645人，存在实有在职职工超过编制总数，空编与编外用工并存在现象[1]。导致这一现象的原因有多方面：一是公立医院编制配置标准滞后，公立医院核编数量难以满足快速增长的医疗服务需求；二是编制所实行的身份管理，影响了医务人员的合理流动；三是医院没有独立的用人自主权[2]等。根据《中央编办关于印发创新事业单位机构编制管理方式意见的通知》精神，2015年江苏省机构编制委员会办公室等五部门《关于印发〈关于创新公立医院人员编制管理的实施意见（试行）〉的通知》，按照“标准核定、备案管理、岗位设置、分类聘用”的原则，进一步创新了公立医院编制和人事管理，我市积极开展了人员编制备案制管理的实践，取得了一定的成效。

1 我市公立医院人员编制备案制管理的主要做法

1.1 核定人员总量，严格资格准入

人员总量核定是顺利推进编制备案制的基础[3]，城市公立医院在完成日益增长的医疗服务需求的同时，还要承担对口支援、重大医疗卫生保障等工作，加之住院医师规范化培训等政策影响，既往主要以医院核定床位数来核定医院编制总数的做法已不能满足医院的正常运行[4]。我市在核定人员总量过程中，根据公立医院的功能定位，综合考虑医院级别、类型、诊疗服务量、实际开放床位、床位使用率、用工实际等多因素进行测算，按照“严控总量、盘活存量”的原则，核定单位人员总额，确定的人员总额减去原核定的事业编制数，为公立医院备案制人员控制数，明确规定公立医院新增备案制人员核定数原则上用于招聘医、药、护、技等急需、紧缺的卫生专技人员。同时根据医院设置规划和公立医院承担工作任务的变化情况，允许核定人员总量每两年动态调整一次。

1.2 完善岗位设置，实行公开招聘

原来的岗位设置以编制内人员总数为基数，由于“身份”的限制，编外人员即便取得了相应的技术职称，也难以聘用在相应的岗位上。在实施编制备案制管理后，公立医院完善岗位设置，推行岗位聘用制度，变身份管理为岗位管理，按照设置岗位的职责任务和任职条件，通过公开、平等、竞争的程序，择优选聘，消除编制差异，充分调动了编外人员的积极性和创造性。在新进备案制人员的招聘上由公立医院根据医院目前人力资源构成、人才梯队建设等制定岗位需求，实行公开自主招聘。

1.3 健全考核机制，保障工资待遇

编外人员由于财政没有拨款，福利待遇和编内人员有较大差别，严重挫伤了编外人员的工作积极性[5]，在编制备案制管理过程中，公立医院备案制人员岗位聘用后，收入分配按照编制内和备案制人员同岗同酬和同等对待，按照规定参加社会保险，在聘期内参照机关事业单位职业年金水平建立年金制度，保证了编制备案制人员的福利待遇。在岗位绩效工资上，探索绩效工资总量管理、要素分配、年薪制等多种形式的分配方式。在公立医院财政补助上，我市结合实际，建立健全以事定费、以费养事、专项补助相结合的财政补助机制，为公立医院推进编制备案制提供动力。

2 人员编制备案制的实践体会

通过实践，实施公立医院人员编制备案制有利于在当前政策制度下，缓解公立医院医疗技术人员的短缺，增加了公立医院在选人用人方面的自主权，提高了人力资源的管理水平，提供了更多、更好的医疗卫生服务。

2.1 弥补了公立医院用人不足的问题

随着医疗需求日益增长，医院不得不采取聘用编外人员的方式解决矛盾，但由于编外人员身份不明确，保障机制不健全，编外人员流动性大，造成公立医院专业人才队伍结构不均衡、后备力量不足，特别是在专科医院，由于职业认可度低，吸引力不足等原因[6]，导致医疗专业技术人员不能满足医疗服务需求。编制备案制的实施拓宽了公立医院的选人用人渠道，保证了备案制人员的权益，稳定了医务人员队伍。

2.2 强化了公立医院的用人自主权

既往公立医院普遍存在“需要的人才引不进、引进的人才用不上”的情况[7]，实行编制备案制公立医院获得了更大的用人自主权，可以根据实际开放床位、病床周转率、人才梯队建设等，自主招聘各级各类人员，满足医院发展和学科建设的需求。“定岗不定人”的岗位设计，建立起“能进能出，能上能下”的用人机制，弱化了编制的集中管理，为医疗技术人员展示了实现自身价值的平台，调动了医疗技术人员的工作积极性。

2.3 促进了医务人员自身素质的提升

编制备案制使得公立医院原本根深蒂固的“事业单位岗位编制”观念松动[8]，实施编制备案制后，“编制”不再是医疗技术人员的“铁饭碗”，专业技能才是医疗技术人员的价值体现，才是真正意义上的“铁饭碗”[9]。医疗技术人员只有不断加强学习，提升自己的业务能力，才能胜任岗位需求；同时，“能上能下”的岗位管理机制也要求医疗技术人员在日常工作中注重自身的职业道德，强化服务意识，从而达到改善医疗服务质量的目的。

2.4 有利于医疗技术人员的合理流动

编制备案制的管理对于进一步打破单位、身份和所有制界限，促进人才合理流动有着积极的推动作用[10]。实施编制备案制管理，打破了医疗技术人员“单位人”的身份壁垒，使合理流动成为可能，备案制管理的医疗技术人员是“社会人”，在完成自身岗位工作的要求后，通过多点执业等形式，支持帮扶基层医疗机构，从而促进基层医疗机构医疗服务能力的提升，为促进分级诊疗、双向转诊的稳步推进提供业务能力支持。

3 人员编制备案制在实践过程中的思考

人员编制备案制的实施确实取得了一定的成效，但在实施过程中仍存在一些问题，值得我们进一步的思考与探索。

3.1 完善配套政策是推进编制备案制的重要保障

财政投入与人员编制挂钩阻碍了编制备案制的推进[11]。我市总体上制定了“以事定费、以费养事、专项补助相结合”的财政补助机制，但如何科学的做好经费的测算，提高财政资金的使用效益；在破除“以药养医、以药补医”的大背景下，如何调整医疗服务价格，推动构建科学补偿机制；对承担公共卫生任务、社会职责的传染病、精神病等专科医院的投入补偿等方面仍值得深入研究。在养老保险政策上也需要进一步完善，尽管目前不同身份的医疗技术人员在岗位聘用和岗位薪酬待遇方面能够做到统一，但两种编制人员在养老保险待遇上仍有较大差距。

3.2 实行编制备案制管理后医务人员的流动可能会更加频繁

完成住院医师规范化培训、取得执业医师资格、确有一技之长的医师可能会选择跳槽到环境更好、待遇更高的医院工作。当编制不再是选择就业唯一筹码时，可能会出现“虹吸”现象，越来越多的医疗技术人员，涌向大城市、大医院，造成经济欠发达地区、收入水平不高的专科医院、基层医疗机构新一轮的人才引进困难和人才流失现象。因此在实行编制备案制管理过程中要统筹兼顾，循序渐进，选择部分地区和医院进行试点，而不宜搞编制管理的“一刀切”[12]。

3.3 人员编制备案制改革给了公立医院机构更大的用人自主权

新进备案制人员由医院自行组织招聘，可能会出现“萝卜招聘”等问题，要进一步明确公立医院、行政主管部门、人社部门在新进备案制人员招聘工作中的职责，通过对招聘方案的审核、招聘流程的监督等，切实落实好监督管理职责，促进备案制人员招聘工作公平、公正、公开的进行。

公立医院人员编制备案制是编制管理的一种创新，是医药卫生体制改革过程中的重要环节，涉及多个部门、多个领域，只有各部门积极协调统一，同步推进，才能保证改革措施落地生根。