新常态下农村精准扶贫创新模式研究

杨 浩

（宿迁学院法政学院，江苏 宿迁 223800）

一、我国农村精准扶贫机制

（一）精准扶贫主体 经过30多年市场经济的发展，我国经济进入了结构性调整时期。由于个人能力、社会资源和地区经济环境的不同等原因造成了我国贫富差距不断增大，社会公平问题突出。为社会和谐发展，党中央制定出共享发展成果的战略决策，其中的核心部分就是精准扶贫，而精准扶贫的重点和难点在农村，解决农村贫困家庭的生活和生产问题。精准扶贫工作的开展需要有完善的组织机构和部署，主要包括以下主体：

1、各级扶贫工作领导机构。各级政府为了完成扶贫工作都设置了扶贫办公室，主要包括五个级别：国务院设置扶贫领导小组办公室，负责国家精准扶贫工作的战略部署，制定宏观扶贫政策；各省、自治区和直辖市设置扶贫开发办公室，在中央扶贫政策的指导下，根据本省的具体情况制定本省的具体扶贫政策；各地级市设置扶贫办，主要起中介作用，将省扶贫开发办公室的政策下达到各县扶贫办，并监督县扶贫办的具体执行；各县与县级市设置扶贫办，主要负责确定行政区所辖范围内的贫困村，负责贫困村的审核、申报和帮扶工作；各乡镇设施扶贫办，主要负责宣传和传达县扶贫办的政策进行宣传和传达，乡镇扶贫办的工作人员不仅负责扶贫工作，还要负责本乡镇农村的其他工作，专业性不强。各级扶贫办分工不同，其中的主体就是国务院扶贫领导小组办公室、省扶贫开发办公室和县扶贫办。国务院扶贫领导小组办公室负责国家战略，是地方扶贫工作的指导；省扶贫开发办公室根据本省的特点制定本省的扶贫计划，是中央扶贫战略与地方实际情况的结合；县扶贫办负责扶贫工作的具体执行和扶贫村的确定，是扶贫工作的基础。

2、扶贫单位。各级政府的扶贫办负责扶贫工作的领导、组织与计划的制定。而扶贫工作的具体执行则是由扶贫单位来进行的。我国实行扶贫单位对口帮扶制度，各级政府部门、事业单位、国有企业和民营企业按照各级扶贫办的战略部署对口帮扶不同的贫困村。为了保障扶贫质量，各个单位在对口扶贫的贫困村安排驻村干部，党员驻村干部担任贫困村村党委副书记，非党员驻村干部任村长助理职务，驻村干部的收入由原单位提供，国家提供适当的经济补助。扶贫单位根据驻村干部提供的贫困村和贫困户信息进行对口帮扶，这些帮扶措施主要包括经济帮扶、医疗帮扶、基础设施建设帮扶和就业培训帮扶等，帮助贫困村和贫困户脱贫。

3、村委会。我国农村实行村民自治制度，村长由村民选举产生，村长在扶贫工作方面主要负责甄别本村的贫困户家庭，经过甄别后根据县扶贫办的具体要求由村民委员会投票确定。村委会的主要扶贫任务是确定贫困户，并与驻村干部一起对贫困户进行帮扶，在各项政策优惠中优先给予贫困家庭。

（二）精准扶贫手段 我国农村精准扶贫是由各级扶贫办、扶贫单位和村委会协调合作共同进行的。扶贫办负责领导组织工作，扶贫单位进行具体帮扶工作，村委会对贫困户进行甄别和筛选提供扶贫对象。在农村精准扶贫中常用以下几种方法：一是确定精准扶贫流程。精准扶贫工作采用现代的管理方法，主张程序化精准扶贫。在精准扶贫对象的确定中要求实行入户调查、建立档案、村民大会讨论和公示公告等程序。在精准扶贫过程中明确贫困村帮扶单位、贫困户帮扶责任人、入户调查程序、梳理贫困原因、制定脱贫计划和实施脱贫计划等程序。在精准扶贫考核中要进行帮扶次数、帮扶方法和帮扶效果等程序的考核；二是实行责任制的直接帮扶。为了提高精准扶贫效率，实行对口直接帮扶，由帮扶单位帮扶特定的贫困村，由帮扶单位的帮扶责任人帮扶贫困户，明确帮扶责任，避免流于形式；三是树立标杆，广泛宣传。精准扶贫工作不仅是一项政治任务，也是一项社会责任。政府利用宣传手段在不同的贫困地区分别树立精准扶贫典型，进行广泛宣传，形成良好的社会扶贫氛围；四是加强测评，重视落实。精准扶贫工作的实际效果需要有一套完善的评价测评体系进行评估，将脱贫率作为考核地方政府和扶贫单位的重要指标，提高了扶贫效率，同时也带来了“虚报瞒报”和“考核前扶贫”的问题。

二、基层农村精准扶贫中的困境

（一）程序性与灵活性有矛盾，贫困户甄别问题突出 国务院扶贫领导小组办公室的精准扶贫政策需要由基层的扶贫单位和村委会来执行，在政策制定方与执行方之间存在着过长的行政链条，导致具体精准扶贫工作走样，主要体现在贫困户的甄别方面。党中央和国务院提出精准扶贫的“精准”主要指要严格甄选真正的贫困户，避免扶贫资源的浪费和腐败，但在现实中，农村贫困户的甄别存在着严重问题。一是程序性和灵活性的矛盾。为了防止精准扶贫政策执行过程中“走样”，国务院明确了精准扶贫各个环节的程序化步骤。但是，程序化的精准扶贫与地方的实际情况往往存在偏差，因此，地方政府扶贫办、村委会和帮扶单位面临着程序化政策与地方实际情况的矛盾，例如国家规定主要贫困户需要产生在贫困村，但很多非贫困村中，由于贫富差距大的问题也可能存在着大量的贫困户，这样就会使部分贫困户排除在精准扶贫政策之外。面对程序性与灵活性的矛盾，地方扶贫办、村委会和帮扶单位往往会采取折中的办法，事先将贫困户内定，然后由村民大会表决与公示，对中央政策进行了灵活性变通，却使贫困户甄别带来了困境；二是农村地域与家族势力的博弈。由于程序性和灵活性的矛盾，地方政府扶贫办、村委会和扶贫单位成为甄别贫困户的主体，为了协调各个地区和家族的利益，贫困户的产生需要在各个自然村和家族中进行分配。与此同时，贫困户的社会关系对贫困户的甄别工作也有着重要作用，社会关系弱与人情往来较少的贫困户由于处于农村社会的边缘很难被发现和重视，相反，社会关系强和善于“诉苦”的农村家庭则容易被发现成为精准扶贫对象。相对富裕的“贫困户”更容易脱贫和完成上级的考核任务，造成了精准扶贫不“精准”的问题。

（二）部分贫困户“等靠要”思想严重，脱贫动力差 由于扶贫工作中存在程序性与灵活性的矛盾，很多贫困户并不是真正的“贫困户”，而是农村中的“政策明白人”和“懒汉”。这部分“贫困户”了解国家的精准扶贫政策，想尽办法希望在政策中多得帮助和补偿。他们一是利用精准扶贫政策威胁扶贫单位与人员。政府采取程序性考核，考核主体对贫困户的个人感受非常重视，因此，部分“贫困户”利用考核压力向扶贫单位和个人索要现金与物资，违背了国家精准扶贫政策的初衷，造成了恶劣影响；二是脱贫动力差，“等靠要”思想严重。“贫困户”通过精准扶贫政策可以享受很多的国家优惠帮扶政策和具体帮扶收入，与劳动就业相比，作为“贫困户”更加经济。这部分“贫困户”利用国家政策“等靠要”扶贫款项和物资，脱贫动力差。

（三）重视物质扶贫，忽视人的扶贫 国家精准扶贫政策为了实现“精准”，主张通过明确扶贫单位责任的方式进行扶贫单位和个人对贫困户的针对性扶贫，之后，通过家庭收入、就学、就医和住房等多个方面对扶贫单位进行考核。对于扶贫单位而言，最简单和高效的扶贫方法就是直接的经济和物质扶贫，即直接给贫困户提供经济支持，使其快速脱贫，完成扶贫任务。但是，贫困户的脱贫是一项长期工作，其核心是贫困户具有长期稳定的家庭收入，从根本上脱贫，而不是直接的物质帮扶，使贫困户在考核前暂时脱贫。因此，精准扶贫工作存在着重视物质扶贫，忽视人的扶贫的问题，扶贫单位对贫困户家庭成员的就学、就医和就业的帮扶力度明显不足。国家精准扶贫政策的落脚点应该集中在贫困户的家庭成员上，要通过提高贫困户家庭的就业和创业能力做为精准扶贫核心。在具体的人的扶贫工作中要在医疗救助、劳动技能、学习能力和银行信贷等方面培养人力资本，从而从根本上解决贫困户的贫困问题。

三、农村精准扶贫的创新模式构建

（一）引入大数据技术，提高贫困户甄别效率 互联网技术的发展带来了农村消费和交流方式的变化，大数据云技术在贫困户的甄别上可以尝试使用。大数据技术可以提供家庭收入信息、消费信息、住房信息和资产信息等情况，可以将第三方组织提供的家庭收入报告作为评估贫困户的重要标准。大数据技术能够有效整合复杂的经济、政治、文化和社会环境等指标，实现精准扶贫服务精准化，扶困帮扶的主体和客体之间互动化和资源配置的高效化。大数据在精准扶贫中可以尝试以下工作：一是分析扶贫情况。精准扶贫包括扶贫的系统性、有效性和可持续性，在扶贫的瞄准机制中，除了按照体制进行自上而下的计划外，结合大数据系统评估扶贫情况，分析大数据的信息，通过开展家庭经济状况调查，建立数据交流平台、整合大数据的建模和分析数据，准确把握贫困人群的贫困情况、致贫的原因。通过数据分析可以实施针对性的扶贫，做到因户施策、因村施策，做到扶贫对象、扶贫措施、扶贫任务的精准，保证扶贫资金有效利用；二是有助于引入竞争式扶贫模式。传统的普惠式扶贫存在扶贫对象识别困难、扶贫方式陈旧等问题。大数据技术可以分析不同地区的贫困情况，实现地区间的竞争性对比，从而评价贫困状况和扶贫情况，为引入竞争式扶贫、解决传统扶贫的困境提供机会。通过不同地区的数据比较，对贫困群体的消费和经营数据进行分析，完善竞争申报制度，明确扶贫项目的收益分享机制。

（二）实行分类帮扶制度，进行专业化扶贫 为了实现多样化的帮扶目标，可以引入贫困分类帮扶策略，对不同类别的贫困村和贫困户实施不同的扶贫政策，整合资源，不断实现从户级帮扶到整村推进的反贫困政策。针对不同种类的贫困问题，成立专门的扶贫工作小组，针对专业化问题进行专业化的扶贫指导，例如可以成立医疗扶贫小组、教育扶贫小组、就业扶贫小组和危房改造小组等等。在对贫困户的帮扶中，要以国家自上而下的测算规模为基础，结合以村委会和乡镇政府扶贫办为主体的自下而上的贫困分类识别机制，让需要保障的贫困群体都能够纳入到扶贫的分类管理范围中。同时，在推行集中连片救助的地区，把精准扶贫的标准融入到地区的筛选标准中，扩大救助范围，帮扶贫困边缘群体。通过分类帮扶制度可以避免扶贫对象的“等靠要”问题，针对问题进行专业扶贫，制约村委会的“变通”和“人情”行为，提高扶贫的精准性和公平性。

（三）促进贫困产业发展，提高农民就业和创业能力 区域贫困的核心问题本质上是资源不能优化配置，产业结构落后，影响整体经济发展的问题。在精准扶贫的策略中，应该注重区域扶贫，注重产业结构的升级。产业发展既要调动贫困地区的潜能，也要吸引外部资源，既要依托当地的特色产业，也要发展现代农业、旅游产业、资源的深加工产业等，同时，完善科技的引进、物流的发展和信息的咨询等，加大产业扶持力度，创造更多就业岗位，提高贫困群体的收入。同时，加大政府的培训资金投入，扩大贫困群体的就业范围和就业机会，真正做到“救”和“助”、“帮”和“扶”相结合。

（四）建立贫困户退出机制，高效使用扶贫资源应不断加强救助扶贫的法制化建设，出台并完善《社会救助法》和《扶贫法》，明确救助主体的责任、扶贫的标准、扶贫资金的来源和流向、扶贫的方式和扶贫的主要内容，打破传统的贫困户识别——退出的困境，建立健全贫困户退出机制。利用大数据实时动态检测贫困群体及贫困边缘群体的经济变化趋势，重视数据分析，提高掌控、整合和识别的能力，建立独立的贫困信息资源传递系统，保证资金的使用和工作的高效开展。与此同时，也要发挥村民代表大会的作用，鼓励村民参与贫困户的甄选和退出工作中，实现精准扶贫工作的精准与公平。

参考文献：

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