我国农业资源台账制度创设研究

尤 飞，王 欧 栗欣如※

(1.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081； 2.农业部农村经济研究中心，北京 100810)

0 引言

十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，中国已开启生态文明建设新时代。农业是各行业生存、人类生活的资料来源，生产过程离不开农业资源的开发和利用，但生态系统的资源供给能力有限，制约了农业的平衡、充分发展。农业资源台账制度在这样的背景下启动，摸清中国农业资源的现状，并对其进行细致、动态管理是解决农业不平衡、不充分发展的基础和关键。《生态文明体制改革总体方案》(2015年)要求开展自然资源管理体制、自然资源资产负债表、自然资源统一确权登记、资源环境承载能力监测预警机制、生态红线划定等一系列自然资源领域的改革任务。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《国家农业可持续发展实验示范区建设方案》(2016年)要求建立农业资源管理制度，实现对重要农业资源的监测评估。《全国农业现代化规划》(2016年)指出要推进信息化与农业深度融合，建立集农业数据监测、分析、发布和服务于一体的国家数据云平台，加强农业遥感基础设施建设，建立重要农业资源台账制度。可见，把资源环境因素纳入到农业发展和现代农业建设中，是绿色、可持续发展的必然趋势，同时也对农业资源监测、管理提出了要求。农业资源台账制度，是以资源清单的形式，详细系统地记录农业资源存量及其增减明细，其本质是农业资源信息数据库，是农业资源核算的基础。建立农业资源台账制度对掌握农业资源底数，分析评价农业资源变化及利用效率，提高农业资源管理水平，促进农业可持续平衡发展意义重大。

鉴于此，文章在梳理国内外农业资源台账制度实践基础上，分析了中国农业资源台账制度存在的问题和面临的挑战，提出适应我国农业资源台账制度的设计路径及相应的政策建议。

1 农业资源台账制度历史演进及国外实践

1.1 农业资源台账制度历史演进

从国际角度来看，与农业资源台账紧密相关的是自然资源核算，自然资源核算经历了70多年的演进：第一阶段，思想萌芽时期(1946～1953年)。国际社会开始意识到经济繁荣和严重的环境与健康危害相伴随[1]。1946年，英国经济学家约翰·希克斯在经济核算的同时考虑其对资源环境的影响，提出绿色 GDP，即现行GDP总量扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用所剩下的部分； 西方于1953年提出了国民账户体系(SNA)，为环境经济核算提供了方法雏形。第二阶段，理论探索时期(1953～1991年)。1960、1964和1968年对SNA进行了3次修订； 前苏联于1973年提出了物质产品平衡表体系(System of Material Product Balances，MPS)； 西方国家及部分发展中国家也相继开展资源环境核算研究工作，如芬兰、欧盟、荷兰、法国、印度尼西亚、墨西哥等[2]； 1991年，联合国提出综合环境和经济核算体系(System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SEEA)的思想，但当时的影响力还比较有限。第三阶段，核算实践阶段(1992年至今)。以1992年世界环境与发展大会为新契机， 1993年联合国统计司建立了与SNA 相一致、可系统地核算环境资源存量和资本流量的框架，即综合环境与经济核算体系(System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SEEA-1993)。在SEEA-1993框架基础上，联合国分别在2003年及2012年发布了SEEA-2003框架和SEEA-2012中心框架，详细说明了自然资源的物理量、混合环境—经济账户及其估价方法，并积极尝试将其提升到国际统计标准[1-2]，增加了环境退化及相关措施和评估方法的讨论[3-5]。

1.2 国外农业资源台账的实践个案

目前自然资源核算已经有国际统一标准，但具体到各个国家的农业资源调查和管理上，由于其经济发展水平不同，农业资源条件差异较大，对农业资源的调查有很大差异。

(1)美国资源清单调查。在农业资源调查统计方面，美国已经形成了一套系统的常规调查项目——国家资源清单调查项目(National Resources Inventory Survey Program，简称NRI Survey Program)。该项目对美国非联邦用地(包括私人土地、部落、信托土地、州或地方政府持有的土地)的土地利用及土地上的自然资源(包括土壤、水等其他资源)情况、发展趋势进行调查。NRI调查由美国农业部自然资源保护服务局(Natural Resources Conservation Service，简称NRCS)负责，由爱荷华州立大学调查统计与方法研究中心提供技术支持，美国财政给予经费支持。美国国家资源调查大致经历了3个阶段。第一阶段： 1976年以前，重点调查土壤资源。NRI 的前身是1956年实施的旨在研究小流域范围内土地利用和水土保持问题的土壤保持需求清单，并首次采用了统计学的取样方法在全国尺度上搜集自然资源的现场勘测数据。第二阶段： 1977～1999年，国家资源清单(NRI)调查正式开展， 5年一次，分别在1977、1982、1987、1992和1997年实施调查，专题调查同步展开。第三阶段： 2000年至今，开始国家资源清单年度调查，提供了丰富有效的即时信息。NRI不仅记录了自然资源变化趋势，还提供了对实施资源保护措施后所获成果的评价[6]。

美国国家资源清单调查有诸多优点：第一，权责明确，农业部主导，政府支持。第二，统计抽样方法设计合理，技术手段比较先进。遥感技术、地理信息系统大大提高了调查效率和准确程度，针对数据收集设计的网络指导手册和调查软件简化了数据收集流程。第三，国家资源清单调查数据有良好的数据特征：数据质量高，数据最早可追溯到1982年，由自然资源数据收集专家收集； 数据共享程度高[7]，与农业部自然资源保护服务局的土壤调查数据关联，可以进行有关土壤资源的研究分析； 完整性好、时效性强，提供国家层面口径一致的数据库，能够对非联邦所有土地上的相关资源进行趋势分析。美国国家资源清单调查在制定国家自然资源保护政策和项目方面，甚至在生态资源调查、气候变化调查方面都发挥了关键作用，有助于公众了解自然资源问题，并为研究人员提供了国家层面上全面一致的资源数据信息。

(2)英国乡村调查。英国在农业资源调查统计方面也做了大量的工作，其中有代表性的综合性调查是乡村调查(Countryside Survey,http：//www.countrysidesurvey.org.uk/)，其目的是统计英国乡村的自然资源，用标准化的科学方法和分析方案调查乡村的栖息地、地貌、植被、河流、土壤和土地覆盖等情况，展示乡村变化及原因，并对外提供数据，为政府决策和学术研究服务。乡村调查由自然环境研究理事会(Natural Environment Research Council)和环境、食物与农村事务部(Department of Environment，Food and Rural Affairs)等机构资助，调查由生态与水文中心(Centre for Ecology & Hydrology)负责执行。从1974～2008年共进行了5次乡村调查，调查区域不断增大； 调查内容从生态调查发展为全面资源调查； 绘制了英国土地覆被图，并从联邦整体和各国的角度分别给出了调查报告。英国乡村调查的数据收集方案有两种，一个是田野调查(Field Survey)，另一个是土地覆被图(Land Cover Map)。田野调查是对英格兰、苏格兰和威尔士等地样本调查区域的详细研究，样本调查区域大小为1km2，搜集的信息包括地块区位特征、河流池塘数据、土壤数据，信息等。土地覆被图可以全面反映整个英国土地的植被覆盖情况，用卫星图像生成。土地覆被图在1990年和2000年已经成功被英国政府部门、科研机构采纳，可用于气候、水、生态系统、海洋、生态保护、影响评估、健康、农业、景观规划、电讯、城市研究、教育宣传、碳核算等领域的分析。总的来看，英国乡村调查数据内容丰富、可靠性强。调查的范围和复杂程度在增加，数据内容不断丰富，价值不断提高。过去乡村调查的数据帮助跟踪陆地、淡水和动植物栖息地的变化，在制定和评估农业政策方面帮助较大。

(3)澳大利亚综合资源调查。澳大利亚的农业资源调查范围广泛，但缺乏一个有代表性的大范围调研。澳大利亚农业与水资源部下属的农业、资源经济与科学局(Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics and Sciences,http：//www.agriculture.gov.au/abares/)收集了大量农业资源数据，建立了澳大利亚自然资源数据库(Australian Natural Resources Data Library，http：//data.daff.gov.au/anrdl/php/anrdlSearch.html)，涵盖土地、水资源、气候、森林等农业自然资源的详细信息。

(4)日本土地调查。日本农业资源调查的目的是收集可耕地、可耕但抛荒的土地、农村道路的相关数据，分析农村土地是否能满足食物需求和农业农村发展的需要。调查分为两个部分，一是对耕地的调查，二是对乡村道路维护状况的调查。耕地调查的指标包括耕地面积、抛荒耕地面积、放牧草场面积，每年12月开始调查。乡村道路调查的指标包括村道长度、硬化道路长度、村内桥梁数量、村内桥梁总长度等，每年12月调查。该调查由日本农林水产省组织实施，当地统计部门负责执行。

1.3 国外农业资源台账的经验启示

实践证明农业资源调查能够指导农业政策制定、促进农业可持续平衡发展，世界发达国家普遍重视农业资源调查统计工作，其经验值得借鉴。一是单独设立调查项目。独立设立农业资源调查项目，赋予农业资源调查较高的地位，肯定农业资源调查的重要性。国外农业项目还有一个特征是，与农业生产紧密相关的土地、水、气候等重要农业资源基本都分配给农业统计部门，减少了与其他部门协调的成本，维持了调查的独立自主。二是采用先进调查技术。美国国家资源清单调查使用了遥感技术和地理资讯信息系统，英国乡村调查使用卫星图像分析系统，在先进的农业技术的帮助下，英美两国农业资源调查的区域范围不断扩大，调查时间也在缩短，调查的覆盖面增加，显著提高了数据质量，降低了农业调查成本，更好地反映了国家农业资源分布情况。三是缩短调查周期。随着调查技术进步、数据收集系统不断完善，发达国家农业资源统计周期有变短的趋势，极大地提高了数据的即时性。四是开发数据收集系统和共享机制。发达国家都有专门的农业资源数据库，并且会将获取的数据以信息图或者统计图表的形式定期公布，既有效保证了数据口径的一致性，又提高了数据的共享性，更好地服务于决策者和研究者。

2 农业资源台账制度的中国实践

2.1 农业资源统计历史演进

新中国成立以来，我国在农业资源统计上做了大量的调查和统计工作，作为农业资源与区划工作的基础。从农业资源区划视角回顾农业资源调查的实践经验，能够为目前农业资源台账制度提供一些参考。

(1)关注农业区域划分阶段(1949～1965年)。第一个五年计划(1953～1957年)指出农业区域划分的重要性，随后全国各级政府都建立了农业区划工作机构，中国科学院专家团队也对全国的地貌、气候、水文、潜水、土壤、植被、动物、昆虫和综合自然区划9个方面进行了调查并出版了专著。1957年农业部计划经济局在统计资料基础上编撰了《全国主要农作物分布图集》。

表1 农业资源区划工作中农业资源统计情况

资源类型统计工作土地资源重点地区土地资源调查与合理利用研究全国性耕地资源利用研究农用后备土地资源调查第一次土地调查第二次土壤普查全国土地资源数量、质量评价和资源图编制水资源全国各地区水资源的综合评价全国各地区水资源合理利用和供需平衡研究中国水资源及其开发利用调查评价气候资源全国气候资源调查亚热带东部丘陵山区农业气候资源及其合理利用研究热带亚热带西部丘陵山区农业气候资源及其合理利用研究农业气候资源评价与高效利用生物资源渔业资源调查长白山野生经济植物资源调查云南及周边地区农业生物资源调查农业生物种质资源调查评价研究生物质能源调查评价与综合利用研究 注:根据《中国农业资源区划30年》整理

(2)农业资源区划工作停滞阶段(1966～1977年)。1966年3月召开了第二次全国农业区划工作会议，农业部土壤普查办公室委托中科院地理所编制了一部以土地利用为中心内容的著作《全国农业现状区划》(草稿)； 国家大地图集统筹委员会编辑出版的《中华人民共和国自然地图集》，全面介绍了全国的自然环境、自然条件分布状况及相关研究成果。当年夏，第二次农业资源区划工作因“文化大革命”被迫停止。

(3)全国性农业资源调查阶段(1978～1985年)。这个时期，农业资源区划工作重新启动，农业资源区划委员会在农业资源统计工作上功不可没，以全国面上调查和专题调查相结合的形式，对土地资源、水资源、气候资源、生物资源等(表1)进行了全面统计，为农业区域划分奠定了基础。到1985年底，全国2 108个县(除西藏)完成了资源调查和农业区划，首次形成了国家、省、市、县总相配套的农业资源区划体系，全国性的农业资源调查工作告一段落。

(4)初步建立农业资源经济信息动态监测体系阶段(1986～1995年)。这一时期的农业资源调查工作主要包括两个方面：一是从重点地区沿海滩涂资源、坡地资源、山区气候资源调查出发，逐渐扩大范围和深度，至1994年6月全国28个省、自治区、直辖市(除海南、西藏和台湾)都完成了农业后备资源调查工作，最后编撰成《农业综合开发后备资源调查报告》。二是初步建立了农业资源经济信息动态监测体系，将航天遥感和地面网点县相结合，统计了土地利用结构、农业生产灾害、重点农业生态环境、农业生产过程和农村经济5方面的数据。

(5)农业资源数据更新阶段(1996年至今)。1996年至今，对农业资源信息采集以更新农业资源数据。与此同时，加大了对农业资源管理政策、农业资源管理法规方面的研究。农业资源动态监测系统逐步完善，提升了农业遥感监测的业务化水平。2006年开始进行全国五大作物(小麦、玉米、水稻、棉花、大豆)大比例尺作物空间分布及面积调查工作。

2.2 专项资源台账实践情况

尽管台账在过去的农业资源统计过程中使用不多，但台账在资源统计上的应用却非常广泛，有一些已经比较成熟，可以考虑把资源台账制度的思路和方法嫁接到农业资源统计中，建立农业资源台账。

(1)土地台账

土地利用台账、耕地保护台账管理办法和土地流转方面台账制度是台账手段在土地资源管理的重要实践。土地利用台账是土地使用权审批的明细记录表，是国土资源管理的重要手段，发挥了信息查询、资源共享、管理监测的功能。一般而言，国土资源部门的土地利用台账分为3个账本：土地收储台账，详细记录每宗土地的地理位置、面积大小、土地来源、收储金额等基本情况； 土地出让台账，除了反映每宗地的申请用地单位、地理位置、面积、容积率、出让价款、合同签订日期、约定缴款时间等基本信息外，还记录土地出让款缴纳的时间、次数、已缴数、未缴数，使得每笔出让款都能在台账中得到动态反映； 土地使用证台账，反映土地具体位置、面积、土地使用类型、使用期限、土地用途、申请发证单位名称和土地证编号[8]。耕地保护的台账管理办法，规范了耕地使用和管理规范，其中，分类管理方法提高了耕地保护的管理效率。以江西省为例， 2008年江西省出台政策提出实行严格的“红、绿、蓝”三色台账管理制度，对实际耕地和基本农田面积高于保有量底线的，实行“绿色”台账管理，允许报批占用耕地项目； 对接近保有量底线的，实行“蓝色”台账管理，控制报批占用耕地项目； 对达到保有量底线的，实行“红色”管理，原则上不批准重大占用耕地项目。在土地流转方面，吉林省公主岭市环岭街道利用台账进行土地流转管理工作，有效稳定了土地承包关系。环岭街道根据土地流转相关法律法规建立了《环岭街道土地使用、流转管理台账》。首先，做好农户现有土地登记工作。其次，对发生土地流转的农户，根据流转双方是否为本村农户情况在土地管理台账上分别进行登记。台账管理制度规范了土地流转方式，保障了流转各方的权益，加强了村集体对本村土地管理的监控力度，减少了土地承包纠纷[9]。

(2)水利台账

2010～2012年全国第一次进行了水利普查，并首次明确使用台账制度，出台了《第一次全国水利普查台账建设技术规定》，从台账的建立、组织分工、台账表建立、指标设定和获取、填表说明等方面进行了详细阐述。第一次水利普查对每一个台账的项目设置、调查方案都做了统一规定，共有3个主要台账，灌区用水量台账表、工业建筑业与第三产业取用水量台账表和河湖取水口取水量台账表； 4个辅助台账，分别是灌区取水辅助台账表、灌区用水辅助台账表、有水表计量用水户辅助台账表和无水表计量取水用户辅助台账表。

总的来看，中国农业资源调查和统计有悠久传统和实践经验，涵盖全国面上调查和针对局部地区某类资源的专题调查，推动了遥感等信息技术的使用，收集了丰富的农业资源数据。自然资源核算制度部分承接了自然资源调查统计的任务，探索实践了自然资源实物账户的编制工作。

3 中国农业资源台账制度的问题挑战

我国在2016年明确提出建立重要农业资源台账制度，从目前的情况和历史经验来看，我国农业资源台账制度存在以下问题和挑战。

(1)缺乏统一细致的指导方案。目前涉及重要农业资源台账制度建设的文件仅有3个：《我国重要农业资源台账制度建设实施方案》、《国家农业可持续发展试验示范区建设方案》(农计发[2016]88号)、《第一次全国水利普查台账建设技术规定》。但目前的方案缺乏统一的台账表格设计、对相关指标的界定和统一设置、对统计技术的统一规范，从而会造成台账制度实践过程中的混乱，影响数据调查的准确性，增加数据汇总的难度，阻碍农业资源台账的建立。

(2)统计渠道多且口径不一致。中国农业资源调查统计工作虽一直在进行，也积累了丰富的数据，但统计渠道较多，统计口径不一致，不利于准确把握中国农业资源的特征。以耕地资源统计为例，耕地数据可以从国家统计局、农业部、国家土地管理局等多个部门获取，但不同来源的数据差异很大[10]，无法判断耕地资源的真实情况，也难以整合利用。同时，调查部门各自为政、重复统计[11]，也造成财政和社会资源的浪费。

(3)部门条块分割共享性较差。农业资源的范围比较大，通常都由不同的部门分别进行调查统计。但是，政府各部门职权界限不清、利益冲突，部门条块分割明显。加之国家统计职能部门受到统计制度约束，没有将所有重要农业资源项目都囊括进来，导致部分农业资源的数据没有实现共享[11]。全国农业资源区划委员会虽能够在一定程度上进行组织协调，但农业资源调查不仅涉及农业内部各部门，还需要农业以外水利、国土、气象等多部门的大力配合，目前外部组织协调的难度仍然很大，数据共享性不理想。

(4)基层统计工作落后于国家。在具体操作层面，基层农业资源统计工作经常落后于国家统计工作，难以满足国家建立农业资源台账的要求。主要原因在于，一方面，地方农业资源统计项目的设置比较少，或只注重对耕地资源的调查和统计，难以全面统计当地各种农业资源的分布和利用情况；另一方面，地方统计机构缺乏规范的农业资源动态观测点和观测网，技术落后，且缺乏连续性，难以提供真实可靠的统计信息。

(5)缺乏常规化调查的制度保障。中国在20世纪70～80年代进行全国性农业资源调查之后，大多以专题调查的方式进行统计数据更新工作，导致部分农业资源数据陈旧落后，难以满足指导农业发展的需求，常规化的农业资源调查统计工作非常必要。

4 中国农业资源台账制度建设的对策建议

借鉴国内外资源调查、台账制度建设的经验和教训，我国新时期农业资源台账制度建设，重点需要加强按照科学规划、多方参与、资源共享、合作协调、管理高效原则，建设和完成农业资源台账路径设计，为农业管理者、生产者和科研人员提供高效服务。

(1)构建高效的管理体系。建立由理事会、管理委员会、战略咨询委员会、学术与技术委员会和业务部门组成的管理体系。理事会是农业资源台账最高管理机构，负责平台重大事项的决策，主要由政府主管部门代表、外聘专家代表、依托单位代表等组成。管理委员会是平台运行的执行机构，受理事会领导，主要负责日常事务及业务开展，由政府主管部门和依托单位代表组成。战略咨询委员会是平台运行的外部支撑智库，主要负责台账发展战略和重大事项的咨询工作，主要由外聘行业和技术专家组成。学术与技术委员会是平台具体业务开展的执行机构，负责台账制度具体内容更新的决策以及业务发展的确定。业务部门主要由数据监控部、方法培训部、软件开发部等组成，主要负责平台数据获取、分析、技术咨询、理论研究和软件开发。

(2)科学制定管理规划。农业资源台账制度建设应做好顶层设计，并对其进行阶段性修正。一是制定资源台账制度管理规划，明确台账的发展目标，确定台账的性质与依托单位，根据不同主体需求建立面向不同领域的子平台；二是在台账建设和运行的过程中，不断完善服务范围和服务内容，阶段性地修正台账制度发展方向，使台账为我国农业发展提供重要的作用。

(3)强化长效投入支持保障。充分发挥政府在公共服务平台建设中的作用，建立政府为主导的多元化投入体系。一是在台账制度建设和运行初期，建立由农业部门主导的投入体系，利用农业资源调查等专项资金为平台建设提供资金支持，完善台账的软硬件运行条件；二是在台账运行中后期，建立专项资金，支持台账数据的获取和长期管理。

(4)加快推进建立部门资源共享平台。涉及台账的有关部门，如农业、水利、国土、环保、气象、林业等，应在发改委的牵头下，商建数据共享平台。各部门有权根据履行职责需要向其他部门提出数据共享需求，同时有责任和义务提供给其他部门信息。非因法定事由，部门不得拒绝其他部门提出的信息共享需求。

(5)逐步建立农业资源数据获取网络体系。赋予各省市农业资源与区划学会农业资源调查及相关数据获取的职责。初期以项目为纽带试行，长期以行政为手段规范，促进形成以区划学会为主体，其他各级政府机关、企业事业单位配合的数据获取网络体系，确保农业资源台账制度运行畅通高效。

(6)建立农业资源联合普查制度。根据农业资源数据需求，定期或不定期举行有国土资源、统计、水利、环保、林业等各部门参与的全国性农业资源联合普查，采用高分辨率航空拍摄、入户调查、统计普查等手段，配合日常监测数据，服务现代农业发展。

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