新时代国地税机构合并的改革逻辑

王立

摘要：2018年两会期间，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准的国务院机构改革方案提出：“改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制”。分析和研究本次国地税机构合并的改革逻辑，对于我们理解和把握党中央深化财税体制改革的重大部署具有十分重要的现实意义。

关键词：分税制；国地税；新时代；机构合并

中图分类号：F810.423 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）021-0196-02

2018年两会期间，第十三届全国人民代表大会第一次会议听取了国务院关于国务院机构改革方案的说明，审议并批准这个方案。方案提出“改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。”众所周知，税收收入是财政收入的主要来源，财政是国家治理的基础和重要支柱。国地税的合并远非“两块牌子变为一块牌子”那么简单，而是一场涉及80万在职税务人员，事关税收治理体系和治理能力现代化，具有深远影响的改革大事。分析和研究新时代国地税机构合并的改革逻辑，对于理解和把握党中央深化财税体制改革的重大部署具有十分重要的意义。

一、分税制改革的背景

“只有了解它的过去，才能读懂他的现在”。要完整的理解这一轮国地税合并改革的逻辑，就要先理解发轫于24年前的分税制改革。

建国后到1994年分税制改革前，我国的财政体制始终处于一种不稳定、多变化的状态，但主要实行的是财政包干制。财政部门负责征缴企业利润，税务部门负责统一征税，地方所得财政收入按照定额上解、总额分成、递增包干等形式向中央上缴，中央再根据根据各省的财政支出情况进行定额补助、税收返还等转移支付。当时，国家税务局隶属财政部，并无国税地税之分。

1983年和1984年，根据党十一届三中全会确定的经济体制改革的方针，国家分两步在全国范围内实施“利改税”制度，将国营企业向国家上缴的利润改为缴纳所得税和调节税等形式，从而把国家与企业的分配关系通过税法固定下来。同一时期，由于农村承包改革开始实施并取得巨大成功，中央与地方承包制和分级财政体制改革也开始推行。“利改税”让企业留有更多利润，承包制扩大了地方的财政自主权，这两项改革极大调动了企业和地方政府的积极性，出现了“藏富于企”、“藏富于地方”的现象。但弊端也很快暴露，直接造成财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入比重迅速下降，中央财政陷入严重危机，中央政府面临前所未有的“弱中央”状态。正是这场财政危机，让中央痛下决心要扭转“两个比重”持续下降的被动局面，分税制改革由此拉开序幕。

1994年分税制改革正式启动，其主要内容可概括为：分权、分税、分机构、返还、挂钩、转移支付。前三项是改革的主要内容，后三项是改革的辅助措施。“分权”即明确中央和地方的事权，确定相应的支出范围。“分税”即将全部税收按归属分为中央税、地方税和中央与地方共享税。“分机构”即将原有一套税务机构分设为国税、地税两套系统，国税局由国家税务总局垂直管理，负责征收中央税及共享税；省级地税局受省政府和国家税务总局双重领导，省以下地税局受省级地方税务机关垂直领导。系数“挂钩”即指中央返还地方的税收数额在1993年的基数上逐年增加。

经济决定财政，财政反作用于经济。经济的高速增长通常伴随着的是财政收入的高增长，但1994年前我国出现的财政危机却同国民经济高速增长相伴生。由此说明，当时整个国民经济的运行情况是良好的，问题出在财税领域。分税制改革的推行及国地税的分设分管，进一步理顺了国家与企業、中央与地方的分配关系，极大提高了“两个比重”。财政收入占GDP的比重平均每年上升0.5%左右，中央财政收入比重从1993年的22%上升到1994年的56%，中央政府财力日渐雄厚，宏观调控能力得到极大增强。

二、新时代国地税机构合并的必要性

朱镕基曾在1993年全国经济工作会议上指出，“如果税务局不分成国家税务局和地方税务局，中央该收的钱是收不上来的”。可以说，1994年的财税体制改革初步搭建起了与社会主义市场经济体制相适应的财税运行机制的基本框架，为破解财政困境促使财政走上良性循环之路发挥了重要作用。然而，随着经济向高质量发展的转型，全面深化改革的推进，分税制以及国地税机构分设的弊端逐渐显露。改革不适应新时代社会主义经济发展的财税体制是建立现代财政制度的迫切要求，是实现国家治理体系和能力现代化的应有之义。

1.国地税机构分设的弊端

首先，增加了税收的征纳成本。一方面，从纳税主体来看，纳税人要在国税地税两头跑，分别递交纳税申报表、财务报表，接受两个税务机构的管理和稽查，纳税人的税收奉行成本较高。另一方面，从征税主体来看，两套税收管理机构的运行成本（包括人员、场地、设备等）比单一管理机构的运行成本要高，存在“多头对一头”的现象。

其次，加剧了税收征管的矛盾。过去全国税务是一家，任务是一个，国地税分设后在利益上容易形成分歧。在实际征管过程中，国地税会从自己的财政利益和税源发展需要出发进行管理，双方目标不一致，步伐不统一，地方出台的税收优惠政策易同中央产生矛盾，长此以往，既降低了税收的征管效率，又影响了税法的统一性和权威性。

2.国地税机构合并的意义

首先，降低了纳税成本。早在2015年，中办国办就下发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，当时的原则是国地税合作不合并，并提出了“按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则，国税、地税部门可互相委托代征有关税收。”国地税合并后，将极大优化营商环境，深化“放管服”改革，让纳税人只进一扇门，最多跑一次，纳税业务一网办通，大大降低纳税人纳税成本。

其次，提高了征管效率。国地税两套机构、两套系统、两套人马，“各人只扫门前雪、莫管他人瓦上霜”，之间相互扯皮、互相推诿时有发生，协调成本较大。机构合并后，促进了全国税收征管的统一性，平衡了地区差异性，有利于提高我国税法的权威性和执行的彻底性，有利于简化税政、降低征管成本、提高征税效率，有利于建立更加公平公正的税收环境。此外，“营改增”的全面实施及“金税三期”工程的全面应用在技术层面扫清了合并的障碍。

第三，提高了数据的真实性。地方税务局仅仅在业务上受国家税务总局指导，但人事等关键事项由同级地方政府控制决定。地方政府为了政绩，为了获得更多转移支付及配套资金的需要，有对税收收入及非税收入进行造假的动机。2017年辽宁、内蒙、天津等省份相继承认GDP及财政收入等经济数据存在造假就有所印证。国地税合并后，税收信息共享，税收征管权一定程度上收，数据造假的难度和成本大大提高。

三、新时代国地税机构合并亟待解决的难题

国地税机构合并涉及中央、地方两级，省、市、县地方三级，不是仅组织机构的调整、职能的重新划分、資源的重新配置，更是利益的重大调整，面临诸多挑战和难题。

首先，要理清人事任命的难题。在国地税分设的体制下，省级国税局局长由国税总局任命，省级地税局局长由省政府任命，国税总局有建议权。国地税合并后，将实行以国税总局为主和省（区、市）人民政府双重领导的管理体制，这意味着在省级税务机构的人事任命上，中央同地方将存在一定的博弈。

其次，要平衡利益分配的难题。在国地税分设的体制下，在人员编制、薪酬待遇、经费预算等方面，国税局由国税总局实行条块垂直管理，地税局由地方政府进行管理。国地税合并后，机构运行成本是由中央财政直接负担还是中央和地方共同承担？以前国地税人员薪酬的不统一如何平衡？合并后，领导岗位变少，基层公务员相对增多，如何更好地培育、激励和调动广大干部队伍？

第三，要解决平稳过渡的难题。国地税长期分设，已经形成各自较为独立的运行体系，税务人员众多、情况复杂。合并后，在机构设置、部门职责、人员编制、薪酬待遇等方面的调整都需要统筹兼顾、综合考虑、稳妥实施。税务系统是一个专业性很强的管理机构，改革要渐进式推进，要避免一刀切而造成专业税务人才地流失，确保改革平稳过渡、成效明显。