发达国家产业结构调整促进就业的经验及其对我国欠发达地区的启示

黄伦宽

摘要：产业结构与就业结构存在较强的正相关性，通过产业结构调整促进就业是扩大就业空间的重要途径。我国欠发达地区普遍存在着因产业结构不合理而影响就业的突出问题，通过产业结构调整促进就业势在必行。国外发达国家在通过产业结构调整促进就业方面有许多成功的经验，值得我国欠发达地区借鉴。

关键词：发达国家；产业结构；欠发达地区；就业

中图分类号：F241.4 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）021-0003-02

发达国家长期工业化的经验表明，工业化进程就是不断调整产业结构和就业结构的过程。产业结构与就业结构存在着较强的相关性，产业结构在一定程度上决定了就业结构状况，产业结构的合理化与高级化必将促进就业空间的扩大和就业结构的优化，因而通过产业结构调整促进就业，对于区域经济发展具有重要意义。我国欠发达地区三次产业结构状况不容乐观，在一定程度上影响了欠发达地区就业空间的扩大，有必要对国外发达国家产业结构调整促进就业的经验进行疏理，以便为我国欠发达地区提供有益的启示。

一、欧美发达国家产业结构调整促进就业的经验

从1970年代末开始，西方各国为了缓解不断增加的结构性失业的压力，均将产业结构调整作为国民经济发展的主线，积极发展第三产业和战略性新兴产业，使其成为促进就业增长的“生力军”。

（一）美国产业结构调整促进就业的经验

1980年代以来，美国产业政策的重点是利用经济全球化与信息化两大趋势推动制造业的振兴和高技术服务业的发展，并以此为契机促进产业结构调整和升级，从而带动就业的增加和促进就业结构的优化。一是振兴制造业。美国制造业的振兴与汽车工业的崛起密切相关，以通用、福特和克莱斯勒三大汽车巨头为代表的汽车工业变革，不仅涉及科技创新，也包括管理创新和组织结构变革，使美国汽车行业走在了全球前列。随后，通过产业链的延伸及相关产业的培育，美国的钢铁、半导体、航空、化工、电子设备、电子元件和计算机软件等产业也得到了飞速发展，从而为美国增加了大量的就业机会。二是发展信息产业。随着互联网的商业化，美国抓住发展机遇进入了信息时代。美国的信息产业快速发展，不仅带动整个国民经济的迅速发展和经济结构的改善，就业规模也同步扩大。三是发展高技术服务业。以技术创新为前提的高技术制造业需要大量相关服务业的配套发展，因此以研究与开发、技术服务、风险投资管理为代表的高技术服务业在美国的相关产业政策支持下得到了迅猛的发展，其从业人员增长速度大大超过了高技术制造业从业人员增长速度，从而为美国增加了新的就业空间。

（二）德国鲁尔区产业结构调整促进就业的经验

从19世纪中叶开始发端的德国鲁尔工业区主要产业为采煤、钢铁、化工、机械制造等重工业，一直是德国的能源基地、钢铁基地和重型机械制造基地，这三大部门的产值曾一度占全区总产值的60%。二战后，在新一轮产业革命的冲击下，鲁尔工业区爆发了较长时间的煤业危机和钢铁危机。为了扩大就业空间，1960年开始，鲁尔区开展区域全面整治和更新，采取了一系列的措施和办法。着重改变原有单一的经济结构，对传统工业进行全面改造升级，积极培育新兴产业，收缩、改造和提升传统产业，如收缩钢铁、煤炭行业，重点发展壮大汽车、机械制造、化工、电工和电子工业等主导产业，主导产业的发展是解决产业空虚化问题的关键，从而推动区域经济社会的发展，带动就业量的增加；大力加强基础设施建设，重点发展交通运输业，组成了世界最完善的立体运输网络体系；努力创造良好的投资环境，政府制定和出台相应的投资政策，简化审批手续，吸引外商投资，凡是在鲁尔工业区新成立的公司都能得到低息贷款或部分无偿援助，中小企业条件更为优惠，促进了中小企业的发展与壮大，提高了中小企业的就业容量，拓展了就业空间。

二、亚洲发达国家产业结构调整促进就业的经验

（一）日本产业结构调整促进就业的经验

日本人多地少，劳动力资源丰富，就业工作重心是促进经济高速发展和产业结构优化。据统计，从1935年到1977年，日本第一、第二、第三产业GDP构成比例分别从18.1%：36.6%：45.3%转变为4.7%：35.5%：59.8%；随着日本经济的高速发展及经济结构的调整，就业结构也得到迅速调整，大量剩余劳动力从农业转移出来并被非农产业部门吸收，同时期三次产业就业构成比例分别从48.7%：23%：28.3%转变为11.9%：34.8%：53.3%。日本产业结构调整促进就业的具体措施包括：一是迅速发展重工业。因为经济发展早期以工业为中心的非农产业部门吸纳劳动力能力较强，所以日本政府主要选择重点发展机械工业、钢铁工业和化学工业等重工业，为剩余劳动力提供了大量的就业机会。二是大力发展非农产业。二战后，日本针对城市产业地带出现交通拥挤、人口稠密等城市病，而在广大农村地区则是人口稀疏、产业衰退、社会公共设施奇缺，文化水平落后的问题，开始采取措施促进非农产业向农村地区扩散，鼓励劳动力由农业向农村非农产业就地转移。农村非农产业的迅速发展使就业机会迅速增加。三是调整农业产业结构。二战以后，日本积极调整农业产业结构，减少粮食作物种植面积，扩大饲料作物种植，大力发展养殖业和城市近郊农业，积极发展本国畜牧业，解决了很多农民的就业问题。

（二）新加坡产业结构调整促进就业的经验

新加坡产业结构调整促进就业的做法分两阶段：第一阶段是1960年代至1980年代，該阶段新加坡的主要任务是促进产业集聚发展及引进外资和国外先进技术促进产业结构优化。一是通过发展轻工业促进相关产业的配套和推进产业集中布局，轻工业的发展和产业集聚为剩余劳动力提供了大量的就业机会；二是积极引进外资和国外先进技术，大力发展以电子电器、石油提炼、机械制造为主的资本和技术密集型重化工业，促进新加坡产业结构的优化和升级，通过扩大产品市场空间推进就业人数的增加。第二阶段是从1990年代至今，新加坡政府制定了制造业发展计划和“二十一世纪工业计划”，通过集中力量发展高附加值制造业部门及努力成为知识主导型工业的全球中枢，在电子、化学、工程、通讯与传媒、生物科学、保健、教育、企业总部与商业服务、后勤支持服务等关键领域取得了长足发展，产业结构不断合理化和高级化，不但推动了就业结构的调整，也极大地扩大了新加坡的就业空间，促进了新加坡就业的增长。

三、对我国欠发达地区的启示

当前及今后，我国欠发达地区三次产业结构状况不容乐观，与全国产业结构状况存在着一定的差距，而且第三产业增加值占地区生产总值的比重大大低于全国水平，第三产业内部结构亦不合理，特别是有显著就业弹性的新兴服务业和现代服务业不发达，导致第三产业对促进就业的作用还没有得到充分发挥，在一定程度上影响了欠发达地区就业空间的扩大。综合发达国家产业结构调整促进就业的经验，我国欠发达地区可以从中获得以下有益启示：

（一）积极发展现代农业

由于我国欠发达地区所处的特殊经济发展阶段，农业在当地国民经济和社会发展中依然占有绝对的比重，农业吸纳的就业人口占全部就业人口的比重仍然较高，因而大力发展农业、促進传统农业向现代农业转变显得尤其重要。今后，要紧紧围绕科技进步和生态建设这条主线，大力发展设施农业、生态农业、高效农业、城郊农业和观光农业，促进农业产业结构的调整和转变，改变过去粮食作物比重过大，种植业与畜牧业、林业、渔业、养殖业不协调，重农产品生产而不重农产品加工与营销的状态，致力于提高农业现代化水平，努力提高农业生产效率，大力发展农村服务业，解放农村劳动力，促进农村剩余劳动力有序向非农产业转移，从而优化欠发达地区就业结构和增加欠发达地区就业机会。

（二）大力发展轻工业

当前，我国欠发达地区大多处于工业化初期向工业化中期过渡阶段，走新型工业化道路，实施工业强区战略，是我国欠发达地区脱贫致富的必由之路。欠发达地区应基于经济发展基础，以大力发展轻工业为切入点，通过不断积累，最终走上工业化道路，而不是好高骛远，通过发展重化工业“盲目赶超”。今后，欠发达地区应改变以能源、矿产为主的工业结构现状，按照科学发展观的要求，积极发展农副产品加工、纺织工业、工艺品生产、医药制造、生物资源开发等产业，特别是应将生物医药产业的发展放在至关重要的地位，大力促进其特色和优势的发挥。据统计，重化工产业带动GDP增长1个百分点，只能增加70万个就业岗位；而以生物资源开发为主的轻工产业带动GDP增长1个百分点，则可以增加300万个就业岗位，且投入远远低于重化工业。所以，通过发展生物医药为主的轻工业，既有助于带动欠发达地区经济的发展，更有助于促进当地就业的增加。

（三）努力发展第三产业

第三产业是吸纳劳动力就业的最重要的产业，产业结构与就业结构调整的方向就是生产要素和劳动力不断从第一产业、第二产业向第三产业转移。所以，对于欠发达地区而言，大力发展第三产业非常重要。欠发达地区第三产业发展，既要重视传统服务业，更要重视现代服务业；既要注重生活性服务业，更要注重生产性服务业；既要考虑服务农业经济，更要考虑服务工业经济。应充分结合自身的经济发展水平、资源特色和生态环境条件，利用浓郁的民族风情、优美的自然景观和深厚的历史文化优先发展旅游业，以旅游业为龙头，带动其他服务业的综合发展，从而促进就业数量的增加和就业质量的提高。

（四）致力于战略性新兴产业的培育和发展

欠发达地区经济的发展和就业的扩大，不但依赖于传统产业的发展，更依靠战略性新兴产业的发展。西方发达国家发展经验表明，大力发展战略性新兴产业，不仅是优化区域经济发展结构、增强区域经济发展后劲的重要途径，也是不断开拓就业渠道、增加就业机构的必由之路。因而欠发达地区应着眼于未来，紧盯产业发展的趋势和潮流，积极发挥后发优势，致力战略性新兴产业的培育和发展，使战略性新兴产业既为区域经济发展注入新的活力，也为区域就业提供新空间。