后“营改增”时代地税机关加强税收征管的思考

包关云

摘要：全面“营改增”后地税机关失去了主体税种，征管职能大幅度弱化，加强地方税收的征管将是地税机关面临的新情况。本文从对“营改增”前后有关税收数据的对比来展示地税机关征管职能的变化，从基层地税法干部角度分析地税干部的心理状况，从有利于地税机关开展工作出发，提出一些新思考。

关键词：后“营改增”时代 地税机关 征管

2016年3月，国务院常务会议决定2016年5月1日起“营改增”试点全面推开，作为地方主税种的营业税退出了历史舞台，被增值税完全取代。这不仅对地税机关的管理对象及管理手段产生了直接影响，更对地税机关在“限行”的条件下加强地方税费征收管理提出了新的挑战。

一、全面“营改增”后地税征管现状

（一）地方税费规模将大幅缩水

2015年国内合计缴纳营业税19313亿元，占地方本级一般公共预算收入的23.27%。2012-2015年期间，在“营改增”逐步试点、营业税优惠额由20000元改至30000元、GDP同比增长速度减缓等减收因素的影响下，营业税收入增速放缓，但同比增长率仍以“V”字型增长，呈现出逐渐超越地方财政收入增长率的趋势（详见图1）。

由表1可见，营业税收入占地方本级一般预算收入的贡献率基本维持在1/4左右，是地方财政收入较为稳定的收入来源。而“营改增”后，失去了营业税，将对地方税收产生较大影响。

（二）地方税费新增长点旁落

营业税收入产业结构中，金融、房地产及建筑是举足轻重的三个行业。表2显示，三年以来，金融业、房地产业、建筑业对营业税的贡献度均呈平稳上涨趋势。近年来，服务业发展前景向好，国家统计局相关数据显示，2016年第一季度GDP为158526亿元，同比增长6.7%，其中，服务业增加值为90214亿元，同比增长7.6%，占GDP比重56.9%，比第二产业高出19.4个百分点。从生产方面看，一季度服务业对国民经济增长的贡献率为63.5%，比第二产业高出29.3个百分点，是国民经济增长的第一大推动力。全面“营改增”后，这些行业缴纳增值税，税收新增长点将归国税所有，地税机关将在短时间内面临无大型税源可挖的窘境。

（三）“以票控税”模式失去效力

2016年5月以前，地税机关享有建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等行业发票的发售缴销权，并将“以票控税”、“以票定税”作为地税机关加强征管的重要手段。在发票缴销时能及时补征税款、调整双定户的定额。“营改增”后，地税部门失去了实时源头监控的有效抓手，增值税附征税费存在漏征漏管的风险，同时，部分省份的国地税机关使用的“金三系统”不共享，部门间信息无法实时交换，控管力度将不断下降，新的征收管理模式亟待出现。

（四）地税机关征管业务仍然繁重

根据国家统计局网站最新数据显示，截至2014年，地税部门负责征管登记户达6045.78万户，另外，社会保险费缴费人数达34124.4万人，征管户数极为庞大。改革后，地税部门负责征管的企业虽然不再缴纳营业税，但仍需缴纳其他地方税及共享税，因此地税征管户数并没有减少。为确保“营改增”顺利进行，其他个人代开房租发票及部分二手房交易发票仍由地税机关代开。代开发票的其他个人从申请代开表格填写到缴纳税款，都需地税机关服务大厅人员逐一指导，这样的“保姆式”服务会给纳税服务工作带来较大压力。

二、全面“营改增”对地税机关产生的影响

（一）地税机关干部思想情绪上出现“落差”

“营改增”后，一方面，地税机关失去主税种，地税收入短时间内会出现明显下滑。各项征管“抓手”尤其是发票管理权和双定户核定征税权缺失，将极大影响税务干部的工作积极性；另外“营改增”后地税部门的发展趋势暂不明朗，干部个人的未来走向也扑朔迷离，易在干部队伍中产生迷茫感。

（二）地税机关的主动权受到打击

“营改增”后，地税部门仍征收12个地方税种、10个费种及基金，但主税种缺失，税收核定的主动权都掌握在国税机关手中，整个地方税体系呈“一盘散沙”，地税机关有可能沦为国税机关“协税护税”部门。一些地方甚至传出“国地税合并”、“地税倒闭”等传言，地税机关的税收执法威信受到动摇。

（三）“财权”与“事权”出现不对等

事权是财政工作的出发点，要办好事，财权与事权需要相互匹配。近年来，各省市“招商引资”活动成为政府主要工作之一，地方上大型项目更是建设不断。以浙江省为例，2015年共有27个项目入选国家发改委第一批PPP项目，其中温州市铁路S1线一期工程等交通项目13个，总投资1320.5億元。庞大的资金需求均要地方财政挑起重担。而“营改增”后，“财权”逐渐旁落，若缺少新的税收增长点，“事权”主动性必将大受打击。

（四）纳税人对地税机关的遵从度预计有所下降

“营改增”后，地税部门加强征管的方法仅剩税收强制、发放通知书等手段，这些方法程序复杂、执法成本较大，日常操作性不强。执行强制性手段易触发纳税人的“仇官”情绪，若过分依赖强制执法，会将税务机关置于纳税人的对立面，这显然不利于纳税服务工作的开展。综上，地税机关的日常征管手段缺失，纳税人对地税机关的税收遵从度预计将只减不增。

三、对后“营改增”时代地税机关的几点建议

（一）强调“合作”，不断加强各部门交流与衔接

一是要加强国地税合作。2016年《国家税务局地方税务局合作工作规范（3.0版）》出台，国地税合作的不断深化将成为未来发展趋势。利用“金税三期”全面上线，地税要与国税机关充分共享“发票管理权”，一旦出现纳税人拒不缴纳税款等情况，地税机关可以通过系统锁定纳税人的发票领购权限，并在解决相关事项后，由国税机关和地税机关简单审批，直接解除发票锁定。这个“锁定”操作将以“工作提示”的方式传达至国税部门，既保证国地税双方“知情权”，又能简化双方工作，并有效填补地税“以票控税”权利空缺；同时不断提升国地税联合执法的力度和深度，共同加强个体户定额核定管理。二是转变思维，充分利用“第三方”信息。加强与房管、国土、规划、建设部门的联系，定期交流行业资讯，及时掌握房产土地拍卖、大型项目建设等重大税源变动信息，尽早锁定一次性税源，做到应收尽收，力保税收收入平稳增长。

（二）科学谋划，重新界定地方主税种

根据目前政策规定，“营改增”后的增值税暂时按照50：50的比例划分中央地方收入，这非长久之计。根据改革意见，地税机关征收管理的税种主要是“房、土”两税、消费税、车辆购置税、个人所得税及企业所得税等。其中，“房、土”两税征收对象较为分散，且基于房产土地的特殊性，税源相对稳定，征管相对简单；消费税并非普遍征收，征收范围较窄，很难“委以重任”；车船税税额较小，现大部分由保险公司代征，可操作空间不大；个人所得税税源监控难度大，相关法制尚待完善。综上，为进一步发挥地方调控经济的作用，将企业所得税作为新的地方主体税显然不失为良策。一方面，2015年全国企业所得税及增值税收入共58234亿元，加上营业税合计77547亿元，占一般公共预算收入的50.95%，国税机关要“独吞”这块“蛋糕”压力较大，难以满足“精细化”征管要求。而地税机关由于征管范围缩小，足以承担起企业所得税征管重任。另一方面，企业所得税改为地方税后，改变了地税机关缺少主税种的“窘迫”局面，将有效加强地税机关的征管主观能动性，并能充分弥补地方财政的税收空缺，有效提升地方政府“财权”与“事权”的匹配性。

（三）明确方向，稳定干部思想波动

“营改增”后导致干部队伍出现思想情绪波动并不可怕，关键之处就在于要为干部思想注入正能量，找出新方向。一是需明确改革方向，安抚干部思想情绪。根据税收法定原则，建立有法律体系保障的市场税收环境，进一步完善“营改增”后地税机关具体征管范围与地方税体系，理顺中央与地方的关系，明确地税机关征管职能；二是顺应发展趋势，注重思想引导。新常态下，新的征管难点、舆情风险点将不断涌现，地税干部队伍压力与日俱增，要将思想教育工作列为重点工作，正面引导干部发展的信心，并通过座谈会和谈心谈话会等形式，了解干部职工需求和实际困难，尽力协助解决，确保后“营改增”时代的顺利过渡。endprint