内涵与逻辑

周杰 张文开

摘 要：贯彻管办评分离改革政策是实现高校内外部治理结构进一步优化的有力之举。在管办评分离改革实践中，无论是政府行政管理方式的改革，还是高校内部治理体系的改革，其中都牵涉到各方切实的利益诉求。因此改革实施还要在关键领域实现突破，不断地引导高校主动适应经济社会发展的需要。本文在分析高校“管办评”分离的内涵及意义的基础上，试以教育内外部关系规律评析其内在逻辑的合理性，并提出一些思考。

关键词：内涵；逻辑；管办评分离；内在合理性

一、 实践及政策背景探讨

2015年5月，《教育部关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见》政策文件出台。《意见》指出，“到2020年，政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理的新格局已基本形成，这为教育现代化的实现提供了重要的制度保障”。此后，政府、高校、社会各机构等都更加坚定地深入到管办评分离改革相关政策推进的过程以及改革实践的工作当中。据中国教育报2015年11月的报道，“教育部推进管办评分离改革试点工作近期展开，在教育部政策法规司的支持下，上海市、四川省成都市教育局、广东省佛山市顺德区教育局、西北大学等12个地方和高校被确定为试点单位，并开展了改革探索……12个试点单位的改革探索涉及学区制综合改革、教师职称评审、教师校长聘任、教育行政审批与执法、社区与家校之间多向互动、高校巡视诊断工作等方面。”“管办评”分离改革政策的推进已成共识，从政府、高校、社会三个方面进行“管办评”政策的优化改革也至关重要。

二、 高校“管办评”分离的内涵及意义

“管办评分离”中的“管”是指政府管理，具体为政府对高校拥有管理权。长期以来，政府主管部门对于高校的管理权力过于集中，高校大小事务的自主权受到行政权力不正当干预的现象大有所在，这对大学内外部治理是一种挑战。“按照‘建设法治政府和服务型政府的总方向，政府管理教育的职责和作用，将逐步转移到统筹规划、政策引导、监督管理、优化公共教育服务、维护教育公平秩序等方面。”政府管理高校的事务应从宏观上进行管理而不是事无巨细地参与到高校事务管理之中。故政府要向高校放权，政府要依法办学，而不是包办教育。

“办”是指“办学权”，具体为高校拥有“办学自主权”。为此1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》也以法律形式明确规定了大学的“自主招生、自主设置专业、选编教材”等七项办学自主权。在此意义上，权力的分化和制衡是至关重要的，政府拥有依法办学权故不能包办教育事务，而大学自治、学术自由的办学理念和治学传统也由来已久，高校有自主管理自身事务的权力，如果政府权力过于集中，就会出现集权，民主管理也就岌岌可危。

“评”是指要发挥社会力量的评价监督功能。《教育部关于深入推进教育管办評分离、促进政府职能转变的若干意见》中特别指出“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价。大力培育专业教育服务机构，整合教育质量监测评估机构，完善监测评估体系，定期发布监测评估报告。扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价。”即开展政府、高校之外的第三方评估，“第三方评估是由与政府部门无直接行政隶属关系的中介组织包括各类社会专业机构、大学科研院所等参与或主导，对项目实施的过程和结果进行监督和考核，因此也被称为‘非官方评估”。但目前我国的第三方评估机构因缺乏权威性和独立性，再加上政府评估机构的一些“越位”“越权”等问题，其实际操作困难重重，管办评分离改革中第三方评估制度建设仍任重道远。

长期以来，政府对高校的管理权力很大，且其中也出现了一些问题，高校的“办学自主权”不明晰，高校办学缺乏一定的独立性，社会对高校管理的评价作用也没引起相关部门足够的重视。“管办评”分离政策的实施势在必行，但值得一提的是这种分离不是绝对的分离，反之，政府、高校、社会三方主体的相互联动非常重要。而在我国社会各方对“管办评”分离改革政策的关注日益增多，作为教育改革的一项重大的举措，管办评分离不仅在现实层面上有其推行的迫切性，在教育理论层面上也符合科学的规律与逻辑。

三、 管办评分离改革政策内在逻辑的合理性

1. “管”和“办”的分离实施在内在逻辑层面上的必然性

推进管办评分离改革的首要是推进“管”和“办”的分离，政府作为“投资举办大学的主体，其职能主要是投资办学校、提供必要的办学条件、任命或聘任校长、对办学活动实施监督等。” 故政府在高校管理中要适当放权，高等教育独立性不应受到行政权力的不当影响。

潘懋元先生把教育内部关系规律具体阐述为：“社会主义教育必须通过德育、智育、体育培养全面发展的人。”在保证受教育者充分发展这一内部关系规律的层面上，我们认为有必要让高校教育体制独立于政治体制与市场经济体制之外，充分保障高校办学自主权。而关于大学独立自主的本质及高等学校自由的、自主的、独立的职能和特质是自其近代化转型以来就被确立起来的，对此贡献最大的莫过于德国柏林大学的创建者洪堡，他在《论柏林高等学术机构的内部和外部组织》一文中也写道“大学是高等学术机构，是学术机构的顶峰。它总把科学当作一个没有完全解决的难题来看待，它因此也总处于研究探索之中。”而“那些把身外的闲暇或内心的追求用于科学和研究”的学者们有一种精神信仰的空间需求，他们不应依赖任何外在的命令和权力。故在保证受教育者充分发展这一内部关系规律的层面上，我们认为非常有必要让高校教育体制独立于政治体制与市场经济体制之外，充分保障高校的办学自主权。且教育治理的权力主体应该是学校而不是政府，而“管”“办”分离有利于确立高校办学的独立性，让真正懂教育的人来办教育。

另外，从潘先生提出的教育外部关系规律层面来看，“管”“办”分离强调的是政府和高校的权责界限要分明，两者要改变政府处于权力支配地位的局面，但我们不能想当然去削弱政府权力弱化行政制度，抛弃“管”这一主体。大学治理中的学术权力、行政权力、政治权力共同交织、相互作用，高等学校本应贯彻独立自主，教授治校等治学理念，但其独立自主权也并不是毫无限制的，如果放弃政府管理教育这一功能，完全让高校处于市场经济浪潮中发展，这种“完全市场化”会让教育出现“失灵”，这也是市场经济对教育的制约作用的体现，因为高等教育也要灵活地应对市场提出的各种要求。故让政府与高校平等“对话”是非常有必要的，因为教育的发展一定程度上受政治体制的制约。对此布鲁贝克也曾说过：“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”另外高等教育也对政治运作产生巨大影响，因为大学也要承担一定的政治责任。endprint

2. “管办评分离”改革中发挥社会评价力量作用的必然性及其理论依据

最后在“管办评分离”改革的关键环节中要充分发挥社会评价的作用。大学一直以来被认为是研究高深学问的场所，大学治理的主体不仅仅包括政府与高校，还有社会上更多的利益相关者，社会力量对于高校的评估更具有客观性、真实性等价值。发挥社会中介机构对高等教育质量的评估功能也是高校积极回应市场和社会需求的重要体现，过去政府作为高校教育的“裁判员”这一现象仅关注到高等教育受政治因素的制约，政府对评估的专权及高校事务的健康有序发展造成了不利影响。对培育社会评估机制的必要性，别敦荣教授也指出：“从高校角度看，社会对高等教育质量的评判和对高等教育的要求也是学校应当高度重视的改革与发展的动力之源。”他认为社会有参与监督高校办学的义务，来确保高等教育质量，使其满足来自社会各方面的要求。

而重视社会第三方评估的力量也是符合教育的外部关系规律的，潘懋元先生把教育的外部关系规律具体阐述为“教育必须与社会发展相适应……一方面教育要受一定社会的经济、政治、文化科学所制约；另一方面教育必须为一定社会的经济、政治、文化科学服务。”作为社会发展中的一个子系统，教育的发展最终要促进社会政治、经济、文化等的总体发展，所以教育成果也要接受社会各方力量的评估，在高等学校教育质量的总体评价中必须充分保障社会上企业行业的监督评估作用，从而充分体现高等教育与社会发展的相互作用的内在逻辑规律，最终也从本质上促进教育评估在引导高等教育体制改革过程中充分发挥其导向、反馈及调节的功能。

四、 总结与思考

美国耶鲁大学“GIAMATTI座椅”上有一句铭言，“大学教育乃是一个社会的心脏”。作为最早的大学雏形的中世纪学者行会，其自产生之日起就获得了追求终极公义和信仰的高度独立和自治，在此意义上大学教育作为社会的心脏是一个非常重要的内核“器官”。然而近代以来的大学也在不断地接受来自外来社会的挑战，因此也有学者提出了大学继教学、研究、服务功能后已经有了“第四功能”即“交往”功能。如同济大学的章仁彪指出“走出‘象牙塔后的现代大学功能的扩张是历史的必然，这同时也是现代大学社会责任的扩展。大学能够发挥的‘有利作用即‘功能（用）愈多，大学的社会责任也愈重。”所以作为社会心脏的大学教育要不断为社会发展提供源源不断的“血液”。大学与政府、市场及社会的相互制约与互动的关系也如此，就像我们身体各个器官协调运作一样，只有发挥好政府、大学与社会之间相辅相成、相互促进的关系，社会这个大系统的总体运作才不会出现紊乱。

然而理想与实践现实总是有差距的，无论是政府还是高校在政策执行的现实中还是存在着一些困难和问题，实践中政府管理教育越位、缺位、错位的现象仍然存在，学校自主发展和自我约束机制尚不健全，而作为“管办评分离”改革中关键的一环即第三方评价机制的构建过程中也出现了很多阻力。面对高校管理体制中日益呈现出来的“政府包办教育”“学术权力行政化”“大学学术管理的重行政、轻学术”、高校内部“学术失范”等弊端，中央政策层面上提出的“管办评”分离改革不仅在实践上为完善中国特色社会主义现代大学制度建设提供了操作方向和重要的推动力量，且也充分尊重了教育的内外部关系规律。另外，“管办评”分离政策在制度层面上也保证了政府、高校、社会三方在大学治理的过程中的权力、责任都更加明晰，若是政策制度能在实际中落实到位，不仅能逐步完善大学的内外部治理结构，而且充分保证高校治理体系的现代化的实现。高校教育体制有其独立性，但其独立性是相对的，不可能脱离社会发展中政治、经济、文化等因素的影响而独立。总的来说，中央在教育领域综合改革方面明确部署的“管办评分离”改革政策在内在逻辑层面上是符合教育的内外部关系规律的，它强调的不单是构建政府、高校、社会之间的内在联动，实现多元化治理，也进一步为其各自的权责相互分离又相互制约得以实现铺平道路。

参考文献：

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[10]章仁彪.走出“象牙塔”之后：大学的功能与责任[J].中国高教研究，2008：16-18.

作者简介：周杰，淮北师范大学教育学院；张文开，汕头大学高等教育科学研究所。endprint