民族地区农业产业化如何更好发挥政府作用

曾冰

【摘要】民族地区农业产业化存在整体发展程度较低、集约化程度较低、市场发育不良、文化技术水平较低等一系列问题。政府行为在民族地区农业产业化过程中可以发挥重要作用，但要判定政府行为在此过程中是否恰当和适度，则需要确立相应的标准。政府行为需要促进传统农业的升级和转型，促进规模化和集约化经营，引导和培养市场的发展。而发展特色农业、拓宽资金来源渠道、加强配套设施的建设、创新教育投入模式等则是实现政府行为功能的有效路径。

【关键词】民族地区 农业产业化 政府行为

【中图分类号】F30

【文献标识码】A

引言

民族地区涵盖了我国60%以上的土地和绝大多数少数民族人口，且大多位于西部和边疆地区，其主要是以农业为主的经济结构，决定了民族地区发展的主要出路之一是农业产业化，因此国家对民族地区采取的政府行为中涉及到农业产业化的措施占了非常大的比重。从目前民族地区农业产业化发展的现状来看，政府行为并没有从根本上改变民族地区农业产业化的落后面貌，从而引发了学界对政府行为在民族地区农业产业化中作用的思考。因此，对当前民族地区在农业产业化中存在的问题进行研究十分必要，其意义深远而重大。

民族地区农业产业化中存在的问题

农业产业化整体发展程度较低。农业产业化是农业发展到一定阶段之后才出现的经济现象。其特点是以市场化为导向，以规模生产为基本经营模式，技术化专业化程度较高。虽然民族地区某些地方已经出现了高度产业化的农业经营模式，如新疆的红枣、核桃等已经形成了规模较大的产业和覆盖全国的销售网络，但民族地区整体农业发展状况远没达到这一标准，产业化程度较低。主要有如下表现：首先，经营规模过小。民族地区地广人稀，农牧业经营过于分散，基本上是以户为单位的小规模经营方式，难以达成产业化要求的最小经济规模，导致农业生产效率低下。其次，市场化程度低下。由于自然条件和经济发展水平的限制，民族地区以家庭为单位的农业生产个体大多数仍基本维持着传统的半自然经济的生产方式，对市场依赖性不强，因此很难使其以市场为导向来安排相应的农业生产。再次，专业化和社会化程度低下。按照社会分工的比较优势理论，生产经营的个体只有充分发挥自己的比较优势，才能实现社会效益的最大化，因此，专业化和社会化是农业生产市场化的基本要求之一。但是，民族地区农户对市场反应迟钝，再加上其较小的经营规模，专业化和社会化缺乏相应的成长条件，发展程度低下。

集约化程度较低。集约化是经济组织充分利用各种生产要素，从而最大程度地提高其经济效益的经营方式，是民族地区农业产业化的关键之一。然而，集约化经营必需的各种生产要素的投入都需要相应的资金支撑，民族地区一般属于经济发展比较落后的地区，很难筹措到足够的资金以支撑农业的集约化发展，从而导致农业产业化的集约化程度很低，其具体原因包括以下方面：首先，经营规模偏小。民族地区农业生产较小的经营规模，自有资金偏少，很难获得进行集约化生产必需的生产要素。其次，融资渠道缺乏。解决自有资金不足的主要办法是向外界融资，但对于民族地区农业来说，由于国家政策及传统习惯的影响，其融资渠道相对缺乏，严重依赖银行贷款和民间借贷两种形式。再次，地方政府可投入资金有限。由于民族地区经济上的落后，地方政府财政主要来源即为其发展不足的农业，因此可供投入农业发展的资金严重不足。

市场发育不良。民族地区由于多处于边疆和山区，受自然条件以及传统习惯的影响，农业生产往往处于相对封闭的半自然经济状态，农产品商品率很低。作为民族地区农业经营主体的农户，因为与外界缺乏必要的市场信息沟通，不仅市场意识不强，而且缺乏多样化的可靠的销售渠道，很难在市场导向下安排适销对路的农产品生产，也无法顺利地将其推向市场。产生这一问题的主要原因是缺乏能够有效组织个体经营者的农业龙头企业，物流配送能力低下，缺乏品牌意识。

文化技术水平较低。文化技术水平的高低虽然不能直接体现为相应的农业产业化程度，却从根本上决定着农业产业能够达到的水平。民族地区较低的平均文化技术水平，对其农业产业化程度的提高构成了严重的制约。如甘肃省临夏回族自治州，第六次人口普查显示其文盲率高达10.78%，人均受教育年限只有3.7年，受过大中专教育人口仅占3.5%，高中文化程度的人口只有6.8%。而受过大中专教育及高中教育的人口，绝大部分都集中在城镇或者外出打工，真正从事农业生产的寥寥无几，从而导致当地具有专业技术和管理能力以及市场营销能力的人才奇缺，严重阻碍了农业产业化进程的顺利推进。

政府行为在民族地区农业产业化过程中的价值定位

促进傳统农业的升级和转型。农业生产以传统农业为主是民族地区农业产业化整体水平低下的根本原因，因此政府行为在农业产业化过程中最重要的价值设定是促进传统农业的升级和转型。传统农业的绝大部分农业资源包括土地资源、人力资源等主要用来生产品种单一且重复率非常高的传统农牧产品，如粮食作物和牛羊等。而事实上，由于民族地区土地和气候的多样化，从产业化的角度来讲，其最应当发展的是与其资源禀赋相符的特色农业。而要发展与产业化相适应的特色农业，还需解决特色农业必备的产品结构问题、市场问题、经营规模问题以及生产技术和资金问题等。以民族地区农业生产者自有的能力，根本不足以保证特色农业的顺利开展，必须通过政府的力量对其进行干预，以保证传统农业升级和转型的顺利完成。

促进规模化和集约化经营。规模化和集约化经营是农业产业化的基本条件，但其实现均需要大量生产要素尤其是资金的投入。但是，民族地区小规模经营、融资渠道缺乏的现状决定了依靠农业经营者自身筹集到足够的资金非常困难。因此如何使民族地区农业产业化得到足够的资金投入，从而促进其规模化和集约化经营的发展，是政府必须考虑解决的重要问题，也是政府行为在民族地区产业化中需要设定的重要价值。

引导和培育市场的发展。市场经济是现代经济的基本形态，民族地区农业产业化的过程某种程度上也是其市场化的过程，成熟的市场对民族地区的经济发展有着不可替代的作用。然而，市场的成熟有一个形成和培育的过程，在以传统农业为主的民族地区，依靠其自身完成这一过程是非常缓慢且不经济的。另外，市场本身也存在种种缺陷，单纯依靠市场调节会存在很大的局限性，尤其是民族地区在市场竞争中处于明显弱势地位，更容易因为市场调节的自发性、盲目性和短期性等消极作用而受到额外的伤害，从而影响其经济的顺利发展。因此，在民族地区农业市场化的过程中，政府有必要对其进行相应的干预，将引导和培养市场的发展设定为其需要实现的另一个重要价值。endprint

满足农业产业化对人才的需求。民族地区农业产业化过程，一方面需要能够对农业生产进行专业化、集约化经营的技术和管理人才，另一方面也需要能正确预测市场变化，按照市场需求安排生产并将农产品成功推向市场的营销人才。但是，民族地區农业人口因为历史形成的原因，平均文化素质较低，很难满足农业产业化和市场化发展的要求，而单纯依靠市场运作只会导致持续的人才流失，从而使人才不足的情况进一步恶化，只有通过政府行为，加大教育投入并实行特殊的人才政策才能增加人才的有效供给。因此，政府必须将满足农业产业化对人才的需求作为其行为价值的重要设定。

政府行为在民族地区农业产业化过程中价值功能的实现路径

发展特色农业。民族地区相对于其他地区在农业发展上的最大优势，是其多样化的土地资源和气候，从而使其具有发展与此相符的特色农业的优势。因此需要通过适当的政策引导，将民族地区传统的不具有市场比较优势、不符合产业化发展效率要求的农业转换成与其资源禀赋相符的高效率的特色农业。这是实现政府行为设定的促进传统农业升级和转型价值的关键，也是引导和培养农产品市场的重要手段。相关的政府行为包括：一是发放特色农业的政策性补贴，如退耕还林、退耕还草的补贴，种植各种经济作物的补贴等，以实在的经济利益引导农民种植与特色农业要求相符的农作物；二是有计划地扶持能有效发挥当地农业资源优势，具有较强市场竞争力的农业龙头企业的发展，给予其在税收、融资以及行政审批方面一定的优惠，通过这些龙头企业对农产品的采购，将分散的农户有效地进行市场整合；三是积极组织对特色农业发展的调研以及市场信息的收集，对农业企业和农户的经营方向提供政策性的指导。

拓宽资金来源渠道。促进规模化和集约化经营是政府行为在民族地区农业产业化中的重要价值设定，但是，无论是经营规模的扩大和生产要素投入的增加，都离不开资金的支持，而民族地区农业经营者自身资金不足，融资渠道缺乏，根本筹措不到农业产业化必需的资金。因此，政府有必要从几个方面入手拓宽资金来源渠道，以解决农业产业化资金不足的问题。一是通过各种财政支农措施，加大对农业的补贴和其他方面的投入。如对各种农业基础设施的建设，对种子、农药、化肥、农产品的财政补贴等。二是对符合发展特色农业政策的产业化项目，由政策性银行如农村开发银行等对其发放无息或低息贷款。三是放宽农业贷款担保限制，允许符合条件的农村土地使用权、宅基地、房屋等作为抵押标的物。

加强配套设施的建设。对农业市场的引导和培养，除了政府的相关政策引导外，还需要解决农村地区公共产品供给相对不足的问题，主要是加强对农业市场的成长有着至关重要作用的配套设施（如交通运输系统、水电通讯、商业网点等）的建设。民族地区农业产业化落后的重要原因之一，即因为这些配套设施的不足，使其缺乏必要的获得相应市场信息的能力和物流配送能力，从而使时效性很强的农产品市场不能及时跟随市场的变化，导致资源配置效率低下。解决这一问题可以同时从两方面着手：一方面直接由政府出资，加大农村地区的交通运输系统和水电通讯等基础设施的建设；另一方面通过实行一定的优惠政策，鼓励社会资本参与相应基础设施以及商业网点的建设。

创新教育投入模式。满足农业产业化经营对技术管理及市场营销方面的人才需求，是政府行为介入民族地区农业产业化进程的基础价值之一。要实现这一价值，则必须通过加强教育投入以及实行特殊人才政策等措施，具体包括以下几方面：一是加强教育尤其是职业教育的投入，依托本地资源增加人才的供给；二是组织现有农业从业人员进行各种形式的培训，包括技术、管理和市场营销方面的培训，提高现有从业人员的适应农业产业化和市场化的能力；三是对中高级人才实行特殊优惠政策，在落户、税收、购房以及创业等方面对其实行特殊的优惠，增加民族地区对人才的吸引力，既可以防止本地人才的流失，也可以增加对外来人才的吸引力。endprint