共青团改革的实践创新——基于沪渝粤的实证分析

■陈晓运 谢素军

(中共广东省委党校 科学社会主义教研部，广东 广州 510003；

2016年8月，中共中央办公厅印发《共青团改革方案》，全面勾画出团中央深化改革的时间表、路线图，为其他群团组织全面改革提供了示范样本，标志着共青团改革迈向历史新征程，党的群团工作进入发展新阶段。群团改革给共青团组织带来了重大历史机遇同时也提出了新的更高要求。作为植根青年群众、服膺执政党的人民团体，共青团是夯实党的青年群众基础的关键主体。那么，从理论上看，共青团改革的目标指向何在？从实践上看，地方改革探索如何与之匹配？如何深化推进？本文将予以分析。

一、以有为支持存在：群团改革的目标指向

任何一个国家政党的存在和发展都离不开坚实的群众基础，中国共产党同样如此。无论是革命战争年代还是改革开放时期，共产党的领导人反复强调根系人民群众的重要性。其中，群团组织是共产党以组织化方式联系、团结和引导社会各阶层群众的基本形态。如果群团组织密切联系群众，共产党的执政根基就能稳固扎实，反之则虚幻弱化。

在全面深化改革的新时期，执政党致力于自我革新，以共青团为代表的群团组织面临新形势，群团改革的必要性凸显[1]。一方面，党的群众基础日趋多元化，群团组织必须深入利益多样、价值多元的社会群体，发挥凝聚、团结和引导作用；另一方面，群团组织功能退化现象突出，机关化、行政化、贵族化、娱乐化现象普遍存在，亟须改革联系青年群众的体制机制，避免无所作为甚至拖后腿[2]。在此背景下，共青团改革承担着重塑执政党青年群众基础的重要使命。习近平总书记多次做出重要批示指示，特别是在中央党的群团工作会议上明确指出：“群团组织一定要坚持解放思想、改革创新、锐意进取、扎实苦干。”[3]在贯彻落实“四个全面”战略布局，协调推进全面建成小康社会的新形势下，共青团改革创新必然要求增强理论自觉和行动自觉，强化政治性、先进性、群众性。

(一)有为的核心：三性统一

首先，强化政治性是共青团改革的基本指向。依据《党章》，共青团是党的助手，是党管理社会工作触角的延伸；与此同时，它也是党的后备军，是党甄选社会管理精英的重要渠道。党团关系定位为共青团的存在提供了政治依据，也决定了共青团必须紧跟党的中心工作，始终做到对党负责，把忠诚担当当做己任。政治性是共青团存在的根本基础，是共青团创建之魂。

其次，强化先进性是共青团改革的核心目标。依据《团章》，共青团是党领导的先进青年的群众组织，是青年先进分子的组织阵营。共青团改革就是要让共青团发挥引导青年接受先进思想、用科学理论武装青年、用远大理想鼓舞青年、带领青年群众在改革发展第一线建功立业、争当表率的作用。先进性是共青团立足的根本，是共青团发展之要。

最后，强化群众性是共青团改革的关键抓手。从共青团与青年的关系来看，共青团是青年群众的代表，是青年利益的具体维护者。一旦脱离青年群众，丧失群众性，共青团就会走向官僚化、空壳化、形式化。共青团改革就是要坚持以青年为本，立足青年需求、回应青年问题、保障青年权益、促进青年发展。群众性是共青团发挥作用的标志，是共青团存续之根。

共青团改革创新的目的就是要跟得上、适应好经济和社会发展背景下党的工作中心和青年群众发展的要求，切实把政治性、先进性和群众性统一起来，做好党和青年群众联系的桥梁[4]。

(二)有为的关键：党群聚合

共青团改革创新、有所作为的核心是在党委政府与青年的密切联系中找到自身的恰当位置。就此而言，共青团改革需要着力建立复合型组织关系。原因在于共青团本身具有三重职能定位。(1)共青团是党的助手，这已由《党章》明确规定。(2)共青团是政府管理的协助者，共青团第十五次全国代表大会已将“积极协助政府管理青年事务”写入《团章》。(3)共青团需要履行青年服务职能。正因如此，党团关系、政团关系和团青关系使得共青团的角色定位至少需要包括三个方面：对党负责、协助政府和服务青年。其中，重塑团青关系是密切党委、政府和青年群众关系的重中之重。党团关系决定了共青团改革必须紧紧围绕党的中心工作展开，在全面深化改革的新时期寻找青年工作的切入点，如拓展公共服务、创新社会治理、促进社会公平正义等。政团关系决定了共青团改革必须按照“强政府、大社会”的治理思路，在政府激发社会组织活力的过程中发挥凝聚青年社会组织、统合青年群众的功能[5]。

(三)有为的重点：实干有效

以“三性统合”为基点，以“党群聚合”为要点，共青团改革的重点是实干有效。换言之，怎么改是方向问题，改成什么样是效果问题，不以实效性为指向的改革则是假改革。

一是强化针对性。即共青团要以青年需求为导向，把青年群众最普遍、关键和常态化的需求梳理清楚，精准定位青年服务方向。譬如，随着青年群体组织化程度日趋增强，青年社会组织数量不断增长，他们与党政各界、其他社会组织发生广泛关联，对组织建设、合作共享、治理参与方面的需求日益提升。共青团组织有必要深入其中、建构关联、引领发展。

二是强化专业性。要解决服务青年的“最后一公里”问题，用专业化的方式提供青年服务，不断提升青年服务的效率、效能和效益[6]。譬如，随着青年需求多样化发展和青年社会组织多元化成长，以“大活动”“娱乐化”为主要运作形式的青年联系需要向以资金、兴趣为导向、以项目化为运作模式的青年链接形式发展，这就要求共青团不断提高社会化动员和项目化运作的能力。

三是强化持续性。共青团服务青年不是“一阵风”，不能搞“运动式”供给，要在青年群众中扎根，形成稳固阵地。当前，开展青年和青年社会组织工作的行政单位包括综治系统、民政系统和共青团系统等多条战线，其中唯有共青团专司青年工作。共青团在聚合党群中要想实干有效，就要求其不断强化主业观念、深化忧患意识、持续对接党政系统，在青年中建立和巩固服务阵地。

二、以改革推进有为：群团改革的实践探索

转型是目标，改革是手段。在中央党的群团工作会议精神指引下，群团改革的中央试点带动和地方自主推进并举，全国各地陆续跟进。这些改革本文以沪渝粤三地共青团为例进行描述和分析。

(一)深化机构改革，提升组织引领性

群团改革体现了问题导向。改革主要针对三个基本问题：团的组织建设形态呈“倒金字塔形”导致基层组织基础薄弱、团的管理模式习惯于自上而下导致行政化现象突出、团干部能力与青少年工作网络化、社会化和专业化趋势不适应等。鉴于此，三地共青团聚焦机构改革，构建小机关、大网络、强基层、全覆盖的群团组织体系，做到怎么有利于服务群众就怎么设置机构，群众在哪里群团组织就覆盖到哪里，群众需要什么服务就提升哪方面的服务能力。

一是重塑机关，提升社会化程度。上海共青团建立机关干部挂职选派制度，打破年龄、学历和身份壁垒选拔引入社会精英，加强团的领导机关工作力量。团市委来自基层一线的团员、团干部和青年的比例从原来的51.7%提高至58.5%，常委会中来自基层一线的比例从15.4%提高至42.1%。重庆共青团明确市和区群团组织常委、委员(执委)、代表中基层一线人员比例一般不低于20%、40%、80%。广东共青团选拔有基层工作经历和群众工作经验丰富、威信高的优秀干部担任团的领导机关负责人；明确在省、市、县(市、区)共青团代表大会、全委会、常委会中来自基层一线的人员比例分别不低于70%、50%、25%[7]。

二是减上补下，加强基础性力量。上海共青团精简27个行政编制，占机关编制30%，下沉至青年工作任务较重的行业团工委、团工作力量相对薄弱的区县团组织和青年集聚园区。重庆共青团精简机关和直属事业单位编制87名，减少机关领导职数3名、中层干部领导职数5名，并撤销原先设置的研究室、城市青年工作部等7个部室，缩减机关内设机构36.4%，同时采取专职、兼职、挂职、购买社工服务等方式充实基层组织力量。广东共青团着力组织增加县级团委人员编制，加强工作活力，确保乡镇街道团委至少有1名专职工作人员，探索购买公益性服务岗位；全面推行城乡区域化团建，在街道普遍建设青年工作共建委员会，在乡镇持续建设直属团组织，实现组织共建、资源共享、活动共促，把流动团员纳入属地管理和服务的范围*参见谢素军：《赴上海、北京、广东调研群团改革工作报告》，2016年10月。。

三是立足服务，提升专业化水平。上海共青团依托各界青年投票挖掘青年需求，实施创新创业、“网上共青团”“爱心暑托班”等重点项目，并对应设立重点项目工作组。重庆共青团建立“群众提出-群团组织主导-社会力量承办-群众参与”的活动开展机制，建立群团工作效果评价制度，真正让群众评估群团工作成效。广东共青团着力提升团组织的枢纽能力，指导具备条件的团属青年组织和企事业单位承接政府购买青年服务，将部分青少年事务通过委托、承包、采购等方式交给社会组织承担，并建立青年社会组织公信力评价体系。同时加强青少年事务专业社会工作人才队伍建设，计划3年内80%以上专职团干部通过社工资质考试，在2020年前打造一支19 000人的团干社工队伍，并建立青少年社会工作行业协会，完善相应的职称、薪酬、考核、奖励、保险等配套制度体系。

(二)着力政策倡导，提升党政支持度

群团改革体现了党政保障。群团事业是党的事业的重要组成部分，群团改革离不开党委政府的支持。只有立足各级党政中心工作和群众需要，群团改革才有发展保障和生机活力。

一是推动强化群团改革的党政统筹。上海共青团向上海市委提交专题报告，得到市委组织部的大力支持，通过向全市下发文件的方式，要求各区、镇、街道支持群团改革，解决街道团工委书记正科级待遇，落实各区青年中心基地建设等。重庆按照“党建带团建”的原则，坚持“统一规划、合理布点、部门联动、属地管理”的原则，与非公工委、工会、妇联等党群组织联动，实行集中建设与牵头负责相结合，以主体服务对象确定牵头群团组织，协同建立集约化、开放式、共享性的党群服务中心群团服务站。在街道、社区服务中心增加群团服务窗口(柜台)，为团员青年提供关系转接、志愿服务、困难帮扶等服务[8]。广东共青团推动省委常委会参照党中央书记处的作法，建立每年听取团省委工作汇报和专题研究青年工作的机制，推动落实市县党委常委会定期听取共青团工作汇报制度。协助推动市县镇三级建立党委研究青少年工作的专题会议制度或党政青少年联席会议制度。完善双重领导体制，建立健全重大事项向同级党委和上级团委按程序请示、报告制度，推动建立团省委与市委、团市委与县(区)委、团县(区)委与镇委的定期沟通交流机制，推动省、市、县三级团委主要负责人进入同级党建工作领导小组，把团建纳入党建的总体规划。

二是推动强化青年工作的行政支持。上海共青团推动争取市经信委、发改委的支持，划拨经费推动《青年报》、“青春上海”等团属媒体与新媒体融合发展，与“青年中心”“梦创空间”“青年创业学院”等实体门店共同打造线上线下共青团工作模式[9]。重庆市制定了《群团改革财政资金保障方案》，在市区(县)两级财政建立共青团和妇联组织以其服务人数为基础的群团事业发展基金，明确主要用于全市性服务平台搭建和市级重点示范性与创新型项目；建立群团工作经费合理增长机制和筹措发展资金机制；统筹使用基层党群组织活动场所，解决“缺场所”问题。广东省制定了《广东省中长期青年发展规划》，推动各市县和行业系统制定相应规划，推动将青年发展相关指标纳入省国民经济和社会发展整体规划；推动形成团组织承接政府职能的转移清单，推动将相关青少年事务列入政府购买服务目录；推动将团建纳入党建年度考核内容(所占权重不少于5%)，吸纳上级团组织负责人参加述职评议；建立共青团工作经费合理增长机制。

(三)强化在线意识，推进服务网络化

群团改革体现了群众取向。近年来，随着新媒体兴起，青年群体和青年社会组织网络化现象非常突出，思维方式和行为模式深受网络社会的影响。因此，建网和用网已成为共青团组织密切联系青年群众的依托，推进线上线下青年服务一体化成为三地共青团改革的共同举措。

一是团务管理信息化。上海共青团依托新技术提升团务工作能力，将团员教育培训、团费收缴、团员统计、团组织生活等功能延伸到网络，探索推行“电子团员证”，建立方便团员青年设计、参与、评价共青团工作的网上电子团务平台[10]。重庆共青团建立了团员网上注册系统，并实施“支部上网行动”，打造“网络团支部”，形成网上网下相互促进的共青团工作格局，目前已建立全市乡镇级别“网络团支部”825个，覆盖全市360万团员[11]。广东共青团推进智慧团建，将共青团组织管理、信息管理、团员电子证件注册、团费管理、主题团日活动、推优入党、网络会议等统一纳入信息平台，建设基于网络信息技术的团员管理系统，实现基础团务、团员管理和团的信息统计网络化，简化了团务工作手续，提高了团务工作效率。

二是青年服务网络化。上海共青团重点加强“青年之声”建设，通过整合12355热线、网站等共青团“两微一端”平台，倾听青少年诉求，帮助解决青少年成长中遇到的问题，做实共青团网上服务维权工作[12]。同时以“青春上海”为品牌名，在原有新旧媒体端口基础上覆盖线下阵地，形成线上线下互动格局。重庆共青团依托网上团组织建立青年开放共享活动机制，利用青年喜闻乐见的网络形式开展活动，增强了普通团员青年的获得感。广东共青团实施“网上共青团”工程，建立“广东青年之声”，把团的各项工作和活动逐步纳入“广东青年之声”工作平台，使网络新媒体成为各级团组织推动工作的基本手段，实现对团员、团干部的直接动员和重要信息的扁平化传递。同时在省市团委建立青少年网络新媒体工作指挥协调办公室、网络舆情监测研判机制、共青团网络智库、“青微工作室”等网上文化产品生产平台，推动团属传统媒体与新媒体融合发展，使新媒体成为共青团工作的重要手段和常规渠道[13]。

沪渝粤三地共青团改革创新主要举措一览表

三、以创新引领改革：群团改革的深化推进

群团改革是一项具有政治性、探索性、创新性的工作，沪渝粤三地共青团改革的实践具有代表性，其试点成效日趋显现，但改革推进过程中的新问题也日益凸显。集中表现为：

(一)试点特征：趋同存异

一是改革导向体现一致性。尽管沪渝粤三地共青团推动群团改革的时间、举措和效果存在差异，但其改革方向具有一致性，即具有鲜明的政治导向、问题导向、基层导向和青年导向。政治导向上，三地改革从指导思想、原则目标到具体举措、保障措施都贯穿了加强党对共青团的领导这一主线。问题导向上，三地都围绕习近平总书记指出的“四化”问题，以及部分团员光荣感不强、“团青不分”、团组织对青年带动作用不够、团的先进性体现不明显等现象，有针对性地做出改革安排。基层导向上，三地改革方案在夯实基础方面都提出了与本地工作实际结合的切实可行的针对性措施。青年导向上，三地都坚持把服务青年作为共青团工作的生命线。整体而言，三地群团改革都在着力群团角色定位转变，对机构设置和共青团的精气神进行全面反思，将零碎化、运动式的青年凝聚变为为项目化、专业化、网络化的青年服务供给。

二是改革难点体现同质性。共青团改革的特色之一是强化共青团的组织吸附力，使之成为各类青年群体中的精英汇聚地，以及同类别、同领域青年社会组织的连接枢纽，但是在这一群众性强化过程中如何凸显政治引领、确保发挥实效仍待推进。如上海、重庆创新干部选拔机制，广东也紧密跟进，但在保障政治性的基础上，如何增强不具备体制身份的兼职团干部的身份认同、明确其职权配置、确保其作用发挥，尚待进一步统筹；又如三地共青团依托互联网建立青年数据库和建构服务菜单，如何避免对青年采取单一的行政化动员，转而强化市场化凝聚，也需要进一步谋划。

三是改革侧重体现差异性。尽管沪渝粤三地共青团都在机构改革、政策倡导和在线凝聚方面有所着力，如普遍强调强化基层力量，但三地改革也各具地方特色。比如，在机构改革方面，广东共青团起步较早，人员精简程度较高，因此，更加侧重团的各级干部专业化能力的提升，以及在对接政府职能转变和购买服务中发挥作用。在线凝聚方面，重庆共青团侧重于建立互联网基础上的共青团管理机制，而上海、广东共青团则在已有共青团在线系统建设的基础上，更加强调网络化服务管理机制的优化完善。

(二)深化方向：提升能力

一是使共青团成为行动引领者。一方面，推动组织重塑，突破传统共青团囿于体制内运作存在的社会性不足问题，将团组织努力纳入社会组织并将青年精英充实到团的干部队伍中；另一方面，廓清部门之间、机关与直属单位之间、上下级团组织之间存在的职权交叠、边界模糊和力量不均问题，立足青年需求，充实基层力量，强化专业能力，创新服务手段，让团的工作与青年发展更具匹配性和引导性。

二是使共青团成为政策倡导者。社会经济文化的创新发展带来青年发展的全新需求，青年发展的多元化又带来了青年需求的多元化，致使共青团的传统服务方式越来越无法满足青年的新需求。在此背景下，应进一步力促掌握有限资源的共青团向政策倡导者转型，使之成为青年需求的整合者和传递员，纵向向团中央和省委省政府要政策，横向向各级职能部门求支持，在各类政策制定过程中，将共青团元素融入其中。

三是使共青团成为数据运维者。伴随社会的多元化发展，“填表格”的传统工作方式早已无法满足青年的需求，对青年喜欢做什么、喜欢什么时候做、喜欢做到什么时候等基本情况不掌握，就不可能将服务主动精准地送上门，会使共青团工作越来越脱离青年需求实际。为此，应力促共青团充当青年数据收集者，依靠互联网手段，构建和管理地方性青年数据库，为青年服务建立最基本的数据支撑。同时，着力探索构建依托互联网的青年需求配置工作资源机制，构建线上线下有机统一的共青团服务体系。

(三)推进重点：激发活力

一是改革要兼容政治性和科学化。在共青团改革过程中，无论是干部选拔还是机构设置，政治性将放在第一位，这是由共青团的政治属性和历史地位决定的，但共青团改革是一场对自身的革命，因此就不能所有政策都由自己来制定。如在干部选拔和任用方面，需要有用人不疑、疑人不用的精神，放心大胆地将任务交到新干部手上，虽然可以不将新鲜血液纳入体制内，但却要建立一套完善的干部培养和激励机制，让新的团干部明白为什么而干，以及这个平台能够给自己、给社会带来什么样的效益。另外，还要建立一套纵横交错的监督机制，既接受上级党政部门对干部的监管，又接受广大青年、群众对团干部的评价。

二是改革要打破体制内外壁垒。一方面从体制外吸收优秀干部进入共青团，另一方面也要充分考虑将团干部输送出去。在改革实践过程中存在一个误区，就是体制内的干部总希望转岗到体制内的岗位，这种误区导致各级职能部门根本无法满足现有团干部的转岗需求。在社会经济发展的今天，团干部更应该放眼长远，充分发挥自身的专业优势和资源优势，既可以去企事业单位，也可以自己创业。共青团可以制定团干部自主创业的激励措施，给予他们充分保障，解决转岗的后顾之忧。

三是改革要激发社会资源的活力。以共青团大数据系统建设为例，目前群团改革正在如火如荼地推动各地开展网上共青团建设，希望把青年的数据整合起来，但这种体制内的建设一方面比较滞后；另一方面也花费大量的人力财力。其实，在互联网行业，对现有的一些资源完全可以加以充分利用，如亚马逊、当当、淘宝等社会化网站，其中积累的青年购买数据就可以通过合作的方式实现“拿来主义”，微信、微博和QQ等社交平台既然可以截取青年的社交数据、各大婚恋平台可以截取青年的婚恋数据，如果能够把这些现有的数据整合利用，与现有的平台达成战略合作，不仅可以降低资源开发成本，还可以多方合作实现战略共赢。当然，这种市场化的合作也存在一定的风险，党政部门可以通过建立监管机构实现对这些平台的监督和跟踪服务，确保资源利用的顺畅和安全。

[1]李威利：《转型期国家治理视域下党的群团工作发展研究》，载《中国青年社会科学》，2016年第1期。

[2]郑长忠：《以有效支持存在:群团基层组织建设的方向》，载《中国党政干部论坛》，2016年第7期。

[3]《习近平出席中央党的群团工作会议》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-07/07/c_1115847839.htm

[4]郑长忠：《新时期政党的青年组织的政治性、 先进性和群众性研究》，载《中国青年社会科学》，2015年第6期。

[5]陈晓运：《群团组织、 竞合式镶嵌与统合主义的运作》，载《青年研究》，2015年第6期。

[6]王晓杰 陈晓运：《网络社会的共青团改革创新——以广州“智慧团建”为例》，载《中国青年社会科学》，2016年第3期。

[7][12]林 洁：《广东共青团全面部署改革方案》，载《中国青年报》，2017年1月16日。

[8][11]刘春雪：《共青团重庆两江新区工作委员会专项改革实施方案》，http://www.liangjiang.gov.cn/Content/2016-08/17/content_304506.htm

[9]王烨捷 周 凯：《上海共青团改革方案实施公布》，载《中国青年报》，2015年11月23日。

[10]黄楚新 彭韵佳：《 “微”团建: 互联网思维下的共青团创新工作模式》，载《中国青年社会科学》，2016年第4期。

[13]周 尤：《全市农村已建成“网上团支部”13781个》，载《重庆日报》，2016年2月19日。