清代盐业管理与流通政策

李 芳，马志强

（1.大同市博物馆，山西 大同 037006；2.山西大同大学北魏研究所，山西 大同 037009）

盐业专卖历史久远，最远可追溯至春秋时期，齐国丞相管仲主张：海滨产盐之国，可计口授盐，并规定政府和百姓都可以煮海为盐，但运销、分配、出境归国家管理，零售归商。汉武帝时，为加强中央集权，实行盐铁官营和酒类专卖，食盐专卖再度强化。明清承袭古制，盐业管理及流通政策走向集权，食盐的运销方式、行销制度渐趋完善，形成了一套较为制度化的盐业管理与流通政策。

一、运销方式

清代食盐运销方式主要有商运商销、商运民销、民运民销、官督商销、官督民销、官运商销七种，其中尤以官督商销最为普遍。官督商销亦称专商运销，即朝廷掌握食盐专卖权，利用专商承包的方式进行盐课买卖。政府监督盐业生产、销售，调解专商或官商之间纠纷。专商承包朝廷食盐销售，操控食盐专卖经营权。盐商通过占窝（专卖经营凭证）而取得窝单，根据窝单的份额购买盐引，并享有对食盐固定销售市场的独占权和经营权。

清初，由于承揽官盐销售资费甚高，故专商一般为世业经营，叫做引窝。其后又将盐引售卖给承运商者，卖出的盐引称窝单，价格称窝价，即专商分为引商与运商二种。引商占有窝单，将盐引转售给运商，坐享渔利。运商从引商处买得经销权，从事食盐贸易。顺治年间，山东、两淮等处盐场设立总商，负责管理散商，协助官府征收盐课和其他费用，协调盐商与朝廷的关系。

康熙四十七年（1708年），因私盐充斥市场，朝廷认为：这是总商与官员营私，贪图一时利益，专卖所持引盐所致，故下令废除总商制度，并令督抚监管。雍正三年（1705年），恢复两淮旧例，在商人中挑选家道殷实者30人为总商，将散商分别划拨到总商名下。在每年开征盐课之前，将一年应征税收数目核明，由总商负责向所管散商催追。直至道光年间，废引行票，总商制才被废除。[1](卷49)

此外，还有一种地方省份因无商认引的情况下出现的官运官销，这是为了弥补官督商销不足而采取的补充措施。由国家直接行驶专卖权，食盐从生产到销售各个环节均由官府直接经营，清前期主要推行于云南、两广、两浙、福建等地，尤以云南为最。云南地势崎岖，缺乏交通工具，运输全靠人力，煮盐亦无煤火，全凭木柴，故运费、工本皆高，因此无商认引，不得已官府出面，全程包揽食盐运销。两广盐区，盐产集中于广东，广西、贵州等偏远山区，道路崎岖，交通险阻，盐商多不愿前去，运销由官府承担。其他运销方式在不同地区、不同年代均有出现。嘉庆五年（1800年），云南施行民运民销，从生产到销售，均由百姓承担，不限制行盐地域范围，盐价亦为商人自定。二十四年（1819年），河东潞盐改商运民销。光绪三年（1877年），川盐又施行官运商销。

二、行销制度

清代盐制规定：盐商销售食盐，须凭盐引，按引行盐。盐引由户部颁给盐政，再由盐政发给盐商。盐商在盐场受盐，按盐引规定数目到批验所领取，并在指定州县销售。再到运使盐道纳税，在盐政处登记入册，按盐引数量定纳税多少，到岁末收回盐引，剪去一角送回户部审核，第二年再由户部颁发新引。

（一）盐引 周庆云在《盐法通志》中称：“盐引之制，肇于宋，具体于元，详于明，迄清而大备。印造刊发，权操于上。领新缴残，不厌精详。”即印造刊发之事，操之于户部，领取新引之后，缴销残引。盐引是盐商的运盐凭证。“盐商运盐，领引在先，盐无引而出场或有引而数不合，法必随之”。在食盐专卖制度下，盐商只有取得盐引，才能进场配盐、按盐引销盐。如伪造盐引、印信，亦或贿贿盐运官员、吏书等，专卖来历不明的食盐，为首者依律处斩外，牙行、店户、运司吏书一应知情人等，俱处以流放或近边充军。

顺治元年（1644年）议定，盐引统归户部宝泉局铸铜版刷印。每张盐引需缴纳工费银三厘，每年与正课一并由都转盐运使司上缴户部，以供印刷。商人行盐不许滥委杂役，盐引须填明卖销地方，售完后将盐引上缴备查。如盐引损坏，需由地方官查验加盖印章后，方可补买。尽管由宝泉局刊铸铜版，印刷盐引，又规定“每引纳纸硃银三厘”，有刷印经费的保证，但在新旧王朝更迭之际，新刊发的盐引并不能及时到达盐商手中，据顺治二年，凤阳巡抚赵福星疏称，“盐商所用盐引，皆为明朝旧引，其中无不混冒，请速给新引，以裕国课”。朝廷于次年差官专领盐引之事，为防混冒盐引，又于六年（1649年）铸户部盐引印，加盖此印方可颁行。至十五年（1658年）五月，出现盐引用印过多，一时印用不敷的情况，出现了一系列难以消除的弊端，以至于清中期，朝廷不得不对盐引制进行改革。[2](卷28)

（二）引地 盐商行盐地为引地，清初沿袭明代旧制，除奉天产销区为新增加外，还有四川、广东盐场的销售区略有扩大。长芦旧有20场，后裁为8场，行销直隶、河南两省。奉天旧有20场，后裁为9场，行销奉天、吉林、黑龙江三省。山东旧有19场，后裁为8场，行销山东、河南、江苏、安徽四省。两淮旧有30场，后裁为23场，行销江苏、安徽、江西、湖北、湖南、河南六省。浙江有32场，分别隶属浙江、江苏，行销浙江、江苏、安徽、江西四省。福建16场，行销福建、浙江两省。福建盐场在台湾设有5场，行销台湾各地。广东27场，行销广东、广西、福建、江西、湖南、云南、贵州7省。四川盐井行销西藏及四川、湖南、湖北、贵州、云南、甘肃6省。云南盐井行销本省。河东盐池分东、中、西3场，行销山西、河南、陕西三省。陕甘盐池主要是甘肃灵州的花马大池，行销陕西、甘肃两省。

尽管引地设置僵化，既有“道路遥远，水脚盘费，用途较多，盐价贵昂”，又有“舍近销末，未能从民便者”之弊端，各盐区官员对行盐地的争论也一直持续不断，然终清一代，除外族占领外，行盐地的设置几乎没有改变。

（三）废引行票 清中期，盐业专卖制危机重重。食盐运销困难，盐引壅积。道光元年（1821年）至十年（1830年），两淮的引额壅积超半，盐课拖欠严重，仅道光十年两淮盐区积欠的课银就达6300万两。两淮食盐行销地，无论城市和村庄，贩私盐者十之七八，致使盐引积压滞销，商人经营成本愈来愈高，资本周转不灵和借贷负息等情况愈发严重。道光中期，淮北等地的盐运商几乎绝迹。

盐政败坏，盐制混乱，时任两江总督，总理两淮盐务的陶澍，开始着手改革盐法。首先，裁汰专商，印制联票，听任民贩在试行州县自由贩运。摆脱官吏勒索和总商操控，先纳课后提盐，无论资本多少，都可量力而行，从而保证盐课缴纳。其次，减省浮费，降低课税，保证食盐销售价格。在缴纳引斤课费后，不得对盐商有分毫索取。其三，改变运盐路线，减少运盐手续，约束官吏，减省运盐成本。与前期盐引制相比，成本降低大半。

票法初试取得良好效果，盐票所到之处，盐价大减，食盐质量也有所提高，出现商贩争运的现象，私盐贩运亦有所遏制，朝廷课额收入大增。道光十三年（1833年）带征道光八年欠银17300两和道光十年停运引课73590两全数征完，以后历年带征也尽数完成。道光一朝逐渐推广到淮南和长芦等部分地区，咸同年间，河东、两浙、福建等盐场及行盐区亦废引行票，但效果已大不如前。

咸丰十一年（1861年），两江总督曾国藩，核定新盐法章程，设立淮盐招商局，广招商人。规定大票500引，行销鄂、湘、赣等省；小票120引，行销安徽。因成本巨大，以致小商无力领票。同治五年（1866年），李鸿章又修改盐运章程，规定环运之法。商人需于当年向清水潭堤工捐银，方可取盐票单，每票捐银400两。凡捐过工费者为旧商，从此按年准其循环给运。捐款的标准为：西岸每引捐银1两4钱，皖岸1两，鄂岸6钱，湘岸5钱；预交盐厘，鄂湘两岸每引1两，西岸2两。缴清后，发给环运咨文，商人到扬州总局投递咨文，后预交五成盐价。光绪二十七年（1901年）规定：两淮盐票按年认捐本10万两，按引摊派。自此，出现票商垄断的局面，弊端丛生。[3](P97)

三、缉私措施

清代盐政因销盐区划分过死，产销价格脱节，官员不法营私等弊端，导致私盐泛滥。私盐名目繁多，主要有场私、军私、官私、邻私、船私、商私、枭私等十一种。由于专卖价格高，百姓多望而却步，私盐贩运便有了可乘之机。因此，清代从立国初便不断与私盐斗争，力图将食盐流通完全控制在官府手中。

（一）场私 清代盐场，常出现私藏、私运食盐者，至顺治帝继位以来，针对日益猖獗的私盐贩运或协助藏匿私盐者采取了一系列措施。

顺治元年（1644年）规定：盐场灶户须照定额煎盐，盐场官员须亲自查验，每月报盐运使。如有隐匿，一同治罪。后又设立公垣，由盐场官吏负责开闭。凡灶户所煎食盐，必须堆储在公垣中，需商人领盐引后，在公垣中购买，盐场官员验明放行。如有在公垣外私藏者，即以私盐罪论处。拿获私贩、夹带者，立即根究私带之盐出自哪个盐场，查出后，将该场官役、灶户一并重究。

康熙十八年（1679年）规定：如有灶户违禁贩卖私盐，立即惩办。官役有疏忽者，一经察出，照律条与本犯同罪论处，场盐分管官员，照失察私盐处分。雍正六年（1728年），拿获私盐，须详查来源和去向，若买自盐场灶户，则追究该盐场官员及沿途失察各官员。此后，又颁布《灶丁私盐律》、《灶丁售私律》、《获私求源律》等，不但明确规定了对灶丁售卖私盐的处罚，更重视对失察官员的处分。[4](P129-130)

（二）兵私 在利益的诱惑下，兵丁或官员也会走上贩私之路，对此清廷亦出台相关处罚条例，如“凡犯私盐者，杖一百，徒三年”。顺治十六年（1659年），出现将领卫所的官员纵使兵丁贩卖私盐的情况，朝廷下令严惩，并规定：如有官员纵兵贩私，所在州县官员可以立即缉拿上报。康熙四十七年（1708年），巡盐御史到任后，以缉拿私盐为名，差人坐守各盐场，从中渔利，康熙帝下令革职查办。尽管如此，朝廷依然没有颁布针对兵私的相关处罚条令。雍正三年（1725年），《兵丁贩私律》颁布，并规定：“军人贩卖私盐，千、百户有失约束者，百户初犯笞五十，再犯笞五十，三犯杖六十，俸禄减半，若知情纵容及合伙贩卖，与贩卖者同罪”。乾隆五年还制定了《巡盐兵捕贩私律》，对巡查私盐的兵捕夹带贩卖私盐，或伙同他人运贩者，照私盐加一等治罪。

（三）船私 清代私盐贩卖较重，兵丁在运送漕粮的过程中，也会出现夹带私盐者，为此，清廷多次下令惩治。康熙三十三年（1694年）规定：如发现运漕粮的兵丁夹带私盐，沿途各官失察，均降级调任。三十八年（1699年）命令：押运江广地区回空漕船官员，至扬州关时，先须向该地御史衙门递送报单，由总漕会同御史选派官员共同盘查，如有夹带私盐，将押运官弁、失察各官，一并参劾，并令龙江等三关，凡有回空粮船到关，一例盘查。

雍正元年（1723年），下令杜绝粮船贩卖私盐，违者将首犯依法重处。四年（1726年）又颁布《夹带私盐律》，规定：空回漕船经过盐产地时，地方文武官员应督促其尽快返回，如放任逗留，夹带私盐者，将该地方文武官弁、押船官吏照例议处。运丁、囤户等人，照贩卖私盐条例加等治罪。盐务运使等官务必将余盐严行巡查，不许夹带。如有徇私者，一经发觉，将运司等官照失察私盐例论罪。并规定了粮船自用盐准许携带的重量为40斤，多带者以私盐罪定。[5](P231)

乾隆五年（1740年），进一步对《夹带私盐律》修改补充，视情节不同，制定细则：对于五十人以上，不服盘查，闯闸闯关，并且杀伤巡役者，首犯杀人者斩立决，未曾杀人者，发配边疆充军。不曾杀伤巡役，也不曾闯闸闯关者，若携带私盐，照贩私加一等，流放二千里。十人以下夹带私盐，不服盘查，伤人致死，首犯斩监候，从犯发配边关充军。盘查巡役若受贿纵放，按受贿多少，以枉法罪从重论处。未受贿而纵放者，杖一百，革职。

（四）枭私 枭徒贩私，清廷最为重视，处罚也最为严厉。先后颁布有《豪强贩私律》、《武装贩私律》等，一经捕获，非斩即绞。地方文武官员如实禀报私贩情形，如对枭徒拒捕案件，以多报少者，则从重论处。乾隆十七年（1752年），长芦食盐堆放处，常有枭棍匪徒偷抢，以致盐场不敢多积盐。为此，朝廷下令盐场官员制造鸟枪，上刻场名，并编号注册，报兵部察核。每个滩坨发一到二杆，挑选老成干练者持枪巡视。遇有匪窃，可鸣枪警告，但不得随意放枪。并令地方盐政不时稽查，如有私放枭匪者，将该管场人员一律照例参处。二十八年（1763年），议定盐商经枭匪盗抢后，如被盗属实，呈报地方官、详报盐政查验，准许该商补运损失食盐。五十六年（1791年），制定捉拿枭徒奖励办法，规定江西、湖广、江南、河南等省，无论何人，能擒获枭贩者，将所缴获物品全部赏给捉拿者。[6](P58)

（五）邻私 清代引岸制度行销区与产盐区划分不甚合理，往往会出现多个盐场所产食盐行销一省和运销过程中舍近求远、舍贱买贵的情况，因此邻私现象无法避免。顺治十七年（1660年）下令：不许口外盐进入长芦行盐地，违者按私盐论处。乾隆四十一年（1776年）规定，不准蒙古食盐越界到长芦行盐区售卖，违者照私盐治罪。嘉庆五年（1800年），命汾州府派官员轮班稽查由黄河运往碛口镇的蒙古食盐，以杜绝河东、蒙古食盐侵越其他行盐区。尽管朝廷一再下令杜绝邻省私盐买卖，然终清一代，省际之间的私盐贩运从未停绝。

四、结语

综合清代盐业流通与管理政策的内容可以看出，权利者垄断盐区、引地，出现窝商世袭，并人为分割市场和盐业经营的参与者，这对当时专制社会的统治而言有其合理之处，然过多的政府干预也是致清代盐业积弊难消的根本原因。盐业关系国计民生，通过政府调控、实行专卖有其必要之处，然这种宏观的管制机制必须保持在一定范围，如果政府的权利触角无处不在，势必会影响到商品在市场上的流通，从而出现一系列弊端，甚至走向畸形发展。清代统治者对私盐贩运深恶痛绝，处罚愈发严厉，然由上述可见，清廷对私盐的认定标准过严，执行起来较难。总体而言，尽管清代历任统治集团均或多或少的对盐业进行了改革，却始终难达理想状态。

[1]钦定大清会典（雍正朝）[M].北京：文海出版社,1990.

[2]清朝文献通考[M].杭州：浙江古籍出版社,1988.

[3]陈 峰.清代盐政与盐税[M].武汉：武汉大学出版社,2013.

[4]张小也.清代私盐问题研究[M].北京：社会科学文献出版社,2001.

[5]张洪林.清代四川盐法研究[M].北京：中国政法大学出版社,2012.

[6]周 琍.清代广东盐业与地方社会[M].北京：中国社会科学出版社,2008.