环境问责的社会参与分析

王雯雯

（河南大学哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

我国早在封建时代就有对犯错官员进行惩罚和追究的具体实践，从这一现实来看，“问责”这一概念的使用早已存在。改革开放以后，中国开始大力发展工业经济，在享受工业带来的大量财富的同时，也要承受快速发展带来的生态环境破坏。在对西方国家城市发展经验进行总结后，我国高度重视社会发展的同时强调环境保护。1979年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中明确提出对违反单位的追究处分办法，首次做出对生态环境治理责任追究的法制规定。2003年非典事件的处理，成为中国行政问责由运动式发展向制度化推进的里程碑。环境问责作为公共治理领域的突出问题，其制度化建设也逐步走向完善。随着现代责任政府理念和服务型政府建设的发展，人们开始广泛关注社会的突出事件，社会公众作为政府治理的关键主体也开始更多地参与到问责的实践过程中。十八大以来，党中央在推进生态环境治理的过程中突出强调责任划分和制度建设的重要性，但是作为外部问责主体的社会问责还存在制度和实践上的不足和缺失。我国目前处于转型发展的深入期，生态坏境领域存在的问题仍然十分突出。本文从社会参与问责的价值意蕴出发，分析社会各主体在环境问责中的独特作用，从理性的视角为社会各参与主体的问责行为提出规范性建议。

一、环境问责社会参与的价值意蕴

近年来，随着社会生活的快速发展，社会公民的物质生活水平得到极大的改善，人们对蓝天白云、绿水青山的期待超过历史上任何时期。从本质上讲，人民是社会权力的合法所有者，政府的权力由人民赋予，并应该自觉接受其监督。在责任政府的建设中，问责制是重要的实现机制之一，而责任政府要求对公民及其代表负责，那么，公民及其代表就理所应当是问责中最重要的主体，保障公民对问责的参与也是保障其监督权的要求。环境问责作为对地方政府在环境上行政行为的追究，社会公众的参与应当受到特殊的重视。

（一）人民主权的要求

早期著名的外国思想家们对权力的来源尽管有着不同的认识差异，但是都肯定并尊重主权在民的原则。英国思想家洛克认为人们要通过订立契约达到保护财产安全的目的，则国家最高权力就必须体现人民意志。卢梭则在此基础上更进一步强调了国家权力的“公意”性，明确指出国家主权“由公意构成”，且“只能是属于人民”，这是实现人的自由平等的根本保障。同样，马克思主义在对无产阶级的人民主权进行详细论述时指出，公社正是坚持把权力保持在人民手中的立场，才“实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的口号”。民主政治的基本理念就是一切权力来源于人民。人民是国家的主人，政府的一切公共行政行为都必须符合公民的意志和利益需求，这种公仆意识要求行政权力的形式要对人民负责。高红艳认为，“问责全部的正当性就在于权为民所授，而行政问责是民主政治的逻辑必然”。在代议制民主中，主权在民的原则决定了社会公众是权力的授予者和被代表者，而政府只是权力的被授予者和代表者，这决定了政府及其行政人员做出的行为应以人民的意志为出发点，也就意味着行政人员对其行为的责任性。党的十七大明确提出了保障人民的知情权、表达权和监督权，公民权力的倒逼使政府及其行政人员应当更加关注自身的责任。公民是社会权力的拥有者，政府的权力来源于公民并应自觉接受其监督，从而实现对行政责任的约束。伍洪杏认为，从广义上讲，行政问责制是政府对社会民众需求的积极回应，并采取措施公正有效地实现需求和利益的机制。所以政府应由“向上级负责”转为对最终的委托者——民众负责，体现出民众在社会管理中的话语权。

（一）善治理论的内涵

善治是现代国家行政理念中突出强调的部分，是实现国家治理方式的民主化和科学化的重要理念，也是环境问责中公民参与的社会价值。孔祥利、郭春华指出，善治理论打破传统国家治理主体单一化的思想，认为国家应由多元主体形成一个管理联合体，因而强调治理主体的对话合作，相互信任并共同承担风险。从这一角度来讲，对于政府的监督应该也是多种主体合力的结果，不仅需要来自政府内部和党政机关的同体问责，还需要社会公民的广泛参与。高红艳认为，善治是一种较之于善政更为高级、更加理性的权力运作方式，是指以谋求公共利益最大化为目标的国家与公民合作共治的公共管理过程，是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态。善治理念突出了政府行政的合法性和透明性，强调政府对公民需求的回应性和责任性，体现了公民参与国家管理事务的权力和义务，有利于提升政府及其行政人员的责任性。韩志明指出：“从社会建构的角度来看，政府责任理念的扩散及再生产是一个治理理念转变的过程，也是各种社会行动者参与和互动的结果。有关政府责任理念范式表达，也为治理的变革提供理论支撑和价值辩护”。我国目前处于各种社会矛盾凸显的时期，地方行政人员一味追求地方的经济效益，在生态环境问题上权责不对等和不作为的现象在一定程度上还很严重。因此，人民授予的权力由人民来监督，才能使政府部门行政人员认识到自身权力背后所应承担的责任。

（三）美好生活的需要

相对于民主党派、党政机关、立法及司法机关等异体问责主体来说，社会公民对于环境责任的质询不仅有着相当的权力，而且还有较大的问责动力。虽然在生态环境问责法基本建立的前提下，立法机关及司法机关对于环境破坏问题的责任追究和监督是最有力的主体，但是由于环境破坏责任主体较难准确界定，且通常与这些机关及其行政人员的直接利益并无明显的影响，在监督权行使的过程中就难免会存在一些为了地方经济的发展而不顾整体利益的情况。但是对于社会公民整体而言，生态环境与每个人的生存与发展息息相关，如果说个人是他自己的权利和利益的唯一可靠保卫者，那么，公民与权力的直接利害关系就提供了公民问责的内在激励。虽然近些年中央对于环境保护的重要性一再强调，并出台一系列可操作的量化指标和制度规则，但是环境污染问题仍然突出，长期发展遗留的问题凸显。据统计，2017年全国突发环境事件共三百余起，较2016年下降0.7%，其中包括一起重大事件和六起较大事件。在国家第四批环境保护8个督查组与2017年8月-9月对吉林、浙江、山东、海南、四川等省（区）进驻期间，收到群众环境举报近六万起，问责人数共5763人。从这些数据中，我们不仅看到党中央对于环境问题彻查的力度，更能看到社会公众对于绿水蓝天的期盼和美好生活的追求。

二、环境问责社会参与的主体分析

社会公民对于环境问责有着不可替代的作用，我们需要看到社会公民是一个广泛的群体。在环境问题上，我们不仅要关注公民在问责中的主体性地位，也要关注作为特殊组织中的公民，把社会组织、新闻媒体也都纳入到问责主体的范围来实现社会资源的参与式监督，以此来提高参与的效率，确保社会参与的有效性。社会大众个人的力量可能是分散和弱势的，因此，独立于政府之外的公民组织在社会问责主体中有着集中力量的作用。

（一）普通大众

在问责事件中，社会参与的最广泛的主体就是普通大众。在涉及生态环境破坏的突发事件中，普通公民有权力也有动力对相关单位进行责任追究。作为外部问责主体——社会公众的参与能够在一定程度上减少同体问责模式中的包庇纵容等不良现象，减少因事件牵涉较广的选择性问责和应急性问责的情况。由于问责可能牵涉到诉讼问题需要政府部门启动，所以，公众的主要作用在于对事件的发生进行发现和举报，使问责得以启动，在对事件涉及的各个主体进行问责的过程中有效监控，最后对问责的结果进行追踪了解。社会舆论的力量促进环境问责过程的合理性和结果的有效性。网络的迅猛发展更是为公众对公共事件的讨论提供了平台。在许多问责事件中，人民群众发挥了自己的智慧和力量，恰恰能够全方位、深层次地发现事故背后隐藏的原因，决定了政府问责的主体、内容和方向。这就需要政府对社会力量予以高度重视，规范问责的程序机制，保障普通大众的参与行为。

（二）新闻媒体

新闻媒体作为社会公民的特殊形态，由于其职业特征，具有敏锐的发现能力和强大的事件揭露力量，通过发现问题和跟踪报道，能够迅速地将事件的进展情况广泛传播，使社会大众能够更快速地接近事件的发生，并有意无意地引导社会舆论对事件产生了超出预想的影响。舆论是公众对社会现实以及社会中的各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪表现的总和，具有相对的一致性、强烈性和持续性。而新闻媒体作为政府主体之外的公民组织的一种形式，对舆论方向的引导更是社会问责中不可或缺的一环。近年来，许多突发性生态环境事件的责任追究，都是在新闻媒体的跟踪报道和“推波助澜”下进行的，网络的迅猛发展更是为公众对公共事件的讨论提供了平台。许多问责事件中的不实现象因为新闻媒体的存在难以掩盖，对问责事件的跟踪报道让政府相关部门必须以审慎的态度推进问责结果。新闻媒体拥有特殊的监督权，并会对环境问责事件产生不可预知的影响。

（三）社会组织

在公民力量弱小的情况下，如果单个的参与主体之间能够形成较为紧密的组织关系，进而产生相应的非正式组织，那么这种组织就能够在环境污染的问责事件中对普通大众的行为进行一定的引导和约束，在组织的发展中能够加强个体之间的互动联系，这样就有利于传播准确的社会讯息，对普通大众的利益诉求进行汇总，增加在事件中能够与政府进行博弈和谈判的可能。社会组织作为独立于政府部门之外的特殊的公民组织形式，在社会参与问责的过程中应当发挥其独特的优势。作为一种灵活的组织形态，社会组织是将社会中存在的散乱无序和碎片化的个人意愿有效地组织起来，发挥集中力量办大事的效果。通过将社会公民集中起来实现有序的公众意愿表达，同时也是启动问责的重要手段。社会组织的核心特征是独立于政府并能够代表公众意愿，且拥有向政府质询或追究责任的权利。政府应当从制度上保障其问责的独立性，不过多干预社会组织的发展，给予其充分的自主性，才能发挥问责的真正效用。

（四）群众代表

如果说普通公民和社会组织的力量不足以直接进入问责，而新闻媒体主要是披露和舆论导向作用，社会大众对环境问责能发挥最有利影响的是各类群众代表，主要指的是人大代表和政协委员。根据法律规定，人大代表是由社会各阶层人民群众共同推选出来代表人民群众的利益和愿望的人，政协委员也是按照法定程序，由民主党派和人民团体推选出来的，代表各自的利益。随着经济的快速发展和公民对美好生活的追求，目前我国各类社会问题凸显出来，环境治理更是人大代表和政协委员普遍关注的热点问题，对于他们来说，环境问责也是一种义务。这些代表能够体现一定时期内社会公众对环境治理的意见和要求，由他们行使问责权是恰如其分的。因此，由社会各阶层人民群众推出的临时群众代表要合理行使对地方环境治理状况的问责权。在这其中我们要注意的是，人大代表和政协委员作为得到国家肯定的群众代表，同样也可能成为环境问责中的对象。

三、社会参与环境问责的行为引导

环境保护只是政府众多社会责任中的一项，各级政府及其官员作为环境问责执行者的同时，也是很多问责事件中的责任方，因此，环境问责的社会参与拓宽了政府责任的边界，施加了政府责任的压强。作为一种重要的外部问责主体，社会公众在环境问责方面起到了积极的正向作用，但是我们应该看到社会参与应当是有限度的，其行为应当是受到规范的。只有理性的参与行为才能让政府在提高回应性的同时确保问责的正当性和外部公平性，这需要在政府的引导下社会公民的积极参与配合。

（一）完善问责的社会参与途径

首先，提升政务信息的公开透明度是社会参与的重要前提。虽然我国自2008年5月起就开始实施《政府信息公开条例》，社会公民的知情权和民主监督权在法律层面上已经得到了一定的保障，但在具体实行方面还需要进一步完善和细化，明确信息公开的内容、时间和公开方式。保障信息的高透明度才能让官员感受到切实的压力。其次，保障社会主体的常态化参与是问责过程的应有内容。目前在问责程序方面，政府已经认识到公民参与的重要性和必要性，但是公民对环境问责的参与是被动消极的，许多问责事件是在政府封闭决策之后宣布实施，公民对过程的参与是运动式的。因此要将端口前移，建立双向、开放的决策参与机制，实行环境问责的社会听证制度，将社会参与贯穿于问责的全过程，改变告知型参与的现状。最后，完善问责结果追踪是环境问责的实际效果评估。在一些问责事件中，问题官员被暂时免职或者调离原先部门，而在事件平息之后，问责官员时神秘复出。虽然大部分学者认为被问责官员在受到应有的惩罚并认识到自身存在的问题后，不限制其回到公务员的队伍当中，但是这个过程中是否具备复出的条件应当由社会公民参与评价。因此，要畅通社会大众的利益表达渠道，形成政府与社会公众之间良性的对话与沟通。

（二）培育公民参与的政治法律知识

社会公民要想真正地参与到环境问责的程序中，有效捍卫自己在社会生活中的合法权益，就一定要增强自身的政治和法律知识。作为国家主人，在掌握权力的同时，同样也应当承担起道德上的责任。不仅要在危害到个人眼前利益时，更要在危害到社会整体利益时挺身而出，通过要求举行听证会和合法上访的法定程序来进行维权，走出那种事不关己就漠不关心的思想误区。环境问题不仅关系到我们千千万万的同胞，更关系到我们子孙后代的生存空间，作为国家主人的普通大众应当培养政治觉悟，拿起法律的武器，向政府提出合理合法的要求。政府在社会管理方面承担着各方面的责任，只有社会全体公民广泛参与，才能让环境治理问题引起更多的重视，提升政府的回应性。这不仅需要政府营造良好的社会风气积极引导大众，更需要社会公民与时俱进地自觉学习提升。

（三）关注外部公平性，实现理性参与

在责任政府的建设中可能会存在过分强调政府回应性的情况，而忽略外部的公平性。在社会公民强调自身权力的实践中，很多事件中存在公民“闹大”式维权。徐祖澜提出，“闹大”是指通过制造一些事件所产生的“道德震撼”或破坏性后果来引起社会公众的关注，并倒逼政府相关职能部门予以解决。从近些年的社会冲突事件处理结果来看，“闹大”促进了问责的事实，反而激发了社会公众遇事采用“静坐、堵路、罢工”等形式来表达诉求。在一些事件中，由于媒体的“推波助澜”，导致社会舆论压力倒逼政府推出高层官员承担社会问责，这使得社会公众和政府都付出了高额的问责成本。这种运动式的发展进程也无法让社会公众形成环境问责中的常态型参与。因此在环境问责的启动、过程和结果追踪上，政府要做的是积极争取和利用舆论，而不是想办法去阻止，引导社会公众理性参与到问责之中。同时要对大众的问责需求进行合理的鉴别，厘清责任的归属问题，不能为了平息社会舆论而推出高官“顶罪”，让政府工作人员因感受不到信任而丧失工作热情。

兼顾效率和公平的问责不光要有政府方面的努力，还应该包括广泛的社会参与。政府是人民的政府，环境问题涉及全体社会成员及其子孙后来的生存空间，社会公众有权利也有责任参与失当行为的问责。目前，我国还不能称得上真正实现了环境问题的社会问责。因此，在这个过程中不仅需要政府为社会参与建立长效的保障机制，也需要媒体、社会组织、人大代表、政协委员和普通大众的理性参与，才能在保证政府回应性的同时实现外部公平性。

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