水利扶贫“五项机制”在毕节试验区的实践探索及对策建议

张 燕，张金生

（1.贵州省毕节市勘测设计研究院，551700，毕节；2.贵州省毕节市人民政府，551700，毕节）

毕节地处乌蒙山腹地，位于川、滇、黔三省结合部，属典型的喀斯特岩溶山区，是全国贫困人口最多、贫困程度最深的地区，曾是西部贫困地区的典型。全市10个县（区）中，有9个为国家乌蒙山集中连片特殊困难地区。20世纪80年代，毕节经济落后、生态恶化、人口增多，群众生活十分艰难，陷入了“越穷越生—越生越垦—越垦越穷”的恶性循环。1988年6月，在时任贵州省委书记胡锦涛同志的倡导下，国务院批准建立毕节“开发扶贫、生态建设”试验区，开启了治山治水、治穷治愚探索实践的新征程。2014年5月15日，习近平总书记对毕节试验区作出重要批示，赋予毕节试验区“为贫困地区全面建成小康社会闯出一条新路子”和“在多党合作服务改革发展实践中探索新经验”的新的历史使命。毕节试验区成立30年来，全市的贫困发生率已从65.1%下降到8.89%，累计减少贫困人口594万，实现了人民生活从普遍贫困到基本小康、生态环境从不断恶化到明显改善的历史性跨越。

一、水利扶贫“五项机制”实践探索

毕节虽属长江和珠江两大流域，但因喀斯特地貌，缺水成为群众脱贫的最大制约因素。近年，毕节试验区着力强化水利扶贫“五项机制”的探索实践，努力在民生水利建设、区域发展水利保障、重大水利工程建设等方面取得新进展，为解决区域性整体贫困提供了水利支撑和保障。

1.落实水利扶贫需求调查机制

一是立足民生需求，开展“十三五”农村饮水安全巩固提升需求调查。2016年，毕节市以村为单位，按照2020年全国农村饮水安全标准要求，重点围绕全市173个贫困乡镇、1 981个贫困村、125.9万贫困人口，开展水利扶贫需求调查。同时，组织编制完成《毕节市农村饮水安全巩固提升工程“十三五”总体规划》，对排查出不符合农村饮水安全标准、不满足饮用水条件的173个贫困乡镇、1 772个贫困村的107.65万贫困人口进行巩固提升。二是落脚实处，开展百名水利干部下基层行动。2015年以来，市、县两级水务部门共抽调200余名业务骨干到全市8个县（区）、33个贫困乡镇、49个贫困村开展驻村帮扶工作，通过驻村工作队（组）走村入户，面对面了解贫困村贫困户水利需求，因地施策，为帮扶村协调落实水利扶贫项目130余个，涉及项目资金2亿多元。三是致力于重点，开展脱贫攻坚任务较重乡镇精准扶贫工作。按照“突出重点、集中攻坚”的原则，市委、市政府对全市79个脱贫攻坚任务较重的乡镇和村，建立了市级领导和市直部门精准扶贫精准脱贫工作包保机制，市、县两级水务部门明确局领导定点联系，想方设法协调项目和资金，科（股）室一对一定期跟踪调度各帮扶点的水利扶贫工作推进情况，及时发现问题，及时研究解决。

2.落实水利扶贫项目储备机制

一是建立了“十三五”水利扶贫项目库。规划116座大、中、小型水库（续建14座、新开工建设102座），实施13处抗旱引提水工程，实现“县县有中型水库、乡乡有稳定水源”；实施612.78万人的农村饮水安全巩固提升工程，涉及107.65万贫困人口；治理19条重点中小河流 （河段）、13座病险水库和21处山洪沟；实施金黔、黔西北2个大型灌区和8个县 （区）农田水利建设，发展耕地灌溉面积98.28 万亩(1 亩＝1/15 hm2，下同）；新增水土流失综合治理面积2 000 km2，实施15个农村水电站建设；建设17处城镇供水项目和209处污水处理项目。二是政企合作共同推进项目前期工作。在积极协调做好水利扶贫项目与国家和省相关规划相衔接的同时，对入库项目实行3年滚动管理。采取政企合作方式，市县两级协商引进有资质、实力强、有垫资意愿的勘察设计单位，由设计单位垫资70%、项目业主出资30%，合作推进“十三五”规划开工建设的102座水库前期工作，有效解决因地方财政困难导致前期工作经费投入不足的问题。三是利用水利融资平台积极争取金融支持。策划包装一批水利建设项目进入农业发展银行水利建设PSL项目库，积极争取多渠道解决水利扶贫项目资金，全市共17个项目进入农业发展银行水利建设PSL项目库，申请贷款金额67.68亿元。

3.落实水利扶贫投资倾斜机制

一是省、市两级出台了“骨干水源工程建设项目资金管理办法”，明确对贫困县的小型水库建设给予资金补助，其中国家扶贫开发重点县小型水库中央及省与市县投资比例由6∶4调整为 9∶1， 其余贫困县调整为 8∶2，切实帮助贫困县解决小型水库建设投资困难的问题。二是省级设立了“贵州脱贫攻坚投资基金”，作为全国首支省级脱贫发展基金，计划安排200亿元用于全省农村饮水安全巩固提升工程建设，预计安排给毕节22亿元。市级设立50亿元的“毕节市水利水务投资发展基金”，重点用于骨干水源工程、农村饮水安全巩固提升工程、农田水利建设、防灾减灾等水利脱贫攻坚领域，为全市水利脱贫攻坚提供了资金保障。目前，首批水务投资发展基金已到位20亿元。三是建立部门协调机制，水务、发改、财政等部门对涉及贫困乡镇、村的水利项目优先安排审查和批复，对具备开工条件的水利扶贫项目优先安排资金并启动实施。

4.落实水利扶贫统计工作机制

一是严格执行水利统计月调度机制。明确专人负责“水利统计管理信息系统”“水利扶贫信息管理系统”等统计平台，对县（区）报送的水利扶贫项目投资、项目建设、工程效益及扶贫效果等信息进行分析审核后及时上报。组织县（区）水利统计人员参加水利扶贫统计工作培训，进一步提升水利扶贫统计工作水平，确保统计数据及时准确。二是强化督促加快推进水利扶贫项目建设。建立分县 （区）督促检查机制，对各县（区）水利扶贫项目实施情况每月集中调度一次，每季度由市水务局1名县级领导带队对水利扶贫工作进行督促检查，指导和帮助基层解决实际困难。

5.落实水利扶贫工作考核机制

一是逐级签订水利扶贫 “军令状”。围绕年度水利扶贫任务，及时分解下达到县，层层签订责任书，做到一级抓一级、一级促一级、层层抓落实。二是把饮水问题作为贫困户脱贫的重要评定标准。为确保精准脱贫、精准扶贫工作落到实处，印发了《毕节市“贫困村出列、贫困户脱贫”检查验收办法（试行）》，把“有安全饮水”作为评定贫困户脱贫 “四有五覆盖”标准之一。三是实行水利改革发展年度考评。为有效促进各地贯彻落实国家和贵州省关于精准扶贫、精准脱贫的决策部署，对省、市、县各级水利扶贫工作均进行考核评价，并将考评结果作为下年度项目立项和资金安排的重要依据，对工作推进滞后的市、县进行督促提示和通报约谈。

二、水利扶贫工作的启示

1.各级高度重视、切实加强领导是推动水利扶贫工作的根本保证

水利部及贵州省委、省政府高度重视毕节水利建设工作。2008年以来，水利部多位部领导和各相关司局领导先后深入毕节试验区考察指导工作，水利部先后派出了8名优秀干部到毕节挂职，在协调项目资金、政策和指导地方水利工作等方面发挥了重要的作用。水利部持续大力推进“水利重点扶持对口支援联系点”工作，继2008年8月水利部、贵州省政府签署《共同推进毕节试验区水利重点扶持对口支援工作合作备忘录》后，2010年7月水利部、贵州省政府印发了《关于贵州省毕节地区水利重点扶持对口支援实施规划的批复》，2013年9月水利部印发了《关于对毕节试验区水利改革发展给予差别化政策支持的复函》，给予毕节在政策、资金、项目、人才等方面的大力倾斜和支持。为切实做好水利基础设施建设工作，毕节市委、市政府先后出台了《关于加快推进水利重点扶持对口支援工作的实施意见》《关于加快推进水利改革发展的实施意见》等政策文件，特别是2015年开展水利扶贫工作以来，市委、市政府进一步将水利工作摆在全市经济工作的突出位置，成立了以市委书记任第一组长、市长任组长、四大班子分管联系水利工作的领导任副组长的全市水务工作领导小组，启动全市水利建设大会战，明确在“2020年实现全面开工建设116座水库”“全面解决农村安全饮水问题”“全面处理城乡污水”“全面管护好水利基础设施”等“四个全面”的目标。水利部门主动作为，有力、有序推动了水利扶贫工作。

2.强化规划引领、抓好项目建设是推动水利扶贫工作的重要抓手

2010年，水利部、贵州省政府印发了《关于贵州省毕节地区水利重点扶持对口支援实施规划的批复》（以下简称《规划》）。《规划》总投资59.99亿元，于2010—2015年实施。规划实施以来，实际共投入资金99.93亿元，是计划投入的166.6%。在水利部的关心帮助下，夹岩水利枢纽及黔西北供水工程开工建设，一大批骨干水源工程、农村饮水安全工程、农田水利工程、中小河流治理、病险水库除险加固、水土保持等重点水利项目有序实施，惠及全市人民和各行各业。

3.切实解放思想、坚持改革创新是推动水利扶贫工作的基本前提

全面深化水利水务改革，积极探索和建立适合贫困山区水利发展的体制机制。市级和8县（区）成立了水务局，初步实现了涉水事务的一体化管理。开展水资源管理体制改革，制定了最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标体系并纳入市对县（区）的工作考核。完成了金沙县、赫章县等小型水利工程管理体制改革试点工作，小型水利工程全部明晰产权并颁发产权证，基本落实管护主体和管护责任。毕节市水务投资（集团）公司组建工作有序推进，解决地方水利投入不足的问题。

4.加强机构建设、注重人才培养是推动水利扶贫工作的主要支撑

建立了覆盖全市所有乡 （镇）或片区的水利站，金沙县、威宁自治县、七星关区、黔西县4个县（区）以片区或流域为单元组建片区水务站，实现“以条为主”的管理模式。组建了261个乡级、3 666个村级防汛机构，实现“乡乡有防办，村村有中心”。引进各类水利专业人才263名，组织1 800余人参加水利专业知识学习培训，为推进水利发展提供了有力的人才支撑。

三、面临的主要问题

毕节试验区水利扶贫工作虽然取得了一定的成绩，但对照新形势下的新任务、新要求、新挑战，还存在不足和差距，主要表现在两个方面：

1.扶贫开发任务依然艰巨

毕节的扶贫开发虽然取得阶段性成效，但离党中央、国务院的要求和全面建成小康社会的目标以及全市人民群众的期盼还有很大差距。一是贫困人口多。截至2017年年底，全市仍有72.46万农村贫困人口，占全国贫困人口总量的2.4%、全省的25.8%。二是贫困面广。全市8个建制县区中，有7个是贫困县，2 285个行政村中，有529个是深度贫困村。在乌蒙山片区10.75万km2中，毕节有2.46万km2，占乌蒙山片区面积的22.88%，占全省连片特困地区面积的15.77%，占全市面积的90.59%。三是贫困程度深。首先是资金缺口大，实际投入与需求差距较大，预计共需投入资金454.29亿元。其次是民生欠账多、公共服务能力弱，公共服务未能有效延伸到乡村，教育硬件设施不足、师资紧缺，部分行政村缺乏村级文化服务中心，农村医疗基础设施和技术人员严重不足，仍然存在“看病难、看病贵”问题。再次是产业脱贫难度较大，主要表现为需要产业脱贫和就业脱贫的贫困人口比例高，且无先天资源优势，经营主体弱小，就业技能素质偏低。全市72.46万贫困人口中，需要通过产业脱贫的占60%左右；就农业产业来说，作为喀斯特山区，山高坡陡、土地破碎，“九山半水半分田”现象严重，农业生产仍以传统农业为主，农产品附加值不高，农业比较效益低。

2.水利基础设施依然薄弱

一是水利工程供水能力不足。毕节市以骨干水源工程为主的水利工程供水能力约8.69亿m3，全市年需水量10.96亿m3，而到2020年需水量约16.43 亿 m3，缺水约 7.74 亿 m3，现有水库库容及供水能力不能满足发展的需要。二是农村饮水安全保障能力不足。农村饮水工程在水量水质保障、方便程度、保证率等方面还比较薄弱，全市农村饮水安全集中供水率为74%，自来水普及率仅57%，均低于到2020年集中供水率达到85%以上、自来水普及率达到80%以上的标准，离“十三五”农村饮水安全巩固提升的标准还有较大差距，达不到全面建成小康社会的要求。三是保障农业发展的能力不足。全市土地有效灌溉面积率为28.53%，与全面建成小康社会要求的到2020年有效灌溉面积率要达到40%的目标差距较大，水利保障农业发展的能力还不足，还需增加有效灌溉面积92.38万亩。四是水环境保护能力不足。全市很多集中式饮用水水源均存在污染安全隐患，主要河流水质达标率不高，全市228个乡镇中只有40个乡镇建成污水处理设施，污水处理覆盖面窄、处理能力弱。全市水土流失面积10 342 km2，占全省的21.19%，水土流失治理任务艰巨。水资源管理及保护能力亟须进一步加强。

四、建 议

1.加大水流生态补偿力度

国家将江河源头区、重要河流敏感河段和水生态修复治理区等划定为禁止开发区域和重点生态功能区，禁止进行开发，防止污染水体。建议按照“谁受益、谁补偿”的原则，在水体未受污染的前提下，由下游受益区对上游保护区进行合理生态补偿，生态补偿资金直接用于保护区水生态修复治理工作。若保护区内违规开发导致水体污染的，由保护区对下游受益区（受害区）进行生态补偿，并严格追究相关人员责任。

2.加大对贫困地区倾斜支持力度

毕节属贫困程度深、贫困面大的集中连片贫困地区，水利项目在脱贫攻坚中面临投资规模大、项目涉及面广、地方财力薄弱等突出问题。建议国家加大对武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区等连片特困地区项目和资金投入，在水利扶贫项目资金安排上以中央资金补助为主，地方适当配套或免于配套，减轻贫困县区资金压力。

3.加大对贫困地区民生水利项目支持力度

“十三五”期间，实施的农村饮水安全巩固提升工程只针对建档立卡的贫困人口给予项目资金补助，实际实施过程中以水源为单位涉及整个村寨甚至是多个村寨的人口，项目资金缺口大。建议加大对涉及脱贫摘帽考核项目的支持力度，在安排贫困地区农村饮水安全巩固提升工程项目资金时，根据贫困人口涉及的实际情况从国家层面给予项目资金补助。

4.加强对水利扶贫工作的考核

水利扶贫在脱贫攻坚中发挥着基础性、保障性作用，建议建立完善省、市、县、乡四级水利扶贫考核机制，协调加大水利扶贫在地方党委、政府扶贫考核指标中的权重。同时，自上而下强化水利系统内部党风廉政建设和反腐败工作，筑牢制度“堤坝”，确保一泓“清水”滴入民心。

5.大力实施人才扶贫计划

加大对集中连片贫困地区人才建设的经费投入，实施基层水利人才和急需紧缺专业人才能力提升工程，建立适应现代水利发展需要的水利人才队伍。在继续选派干部到贫困地区党政部门挂职帮扶的同时，在水利部属单位遴选年轻优秀的科技人才、管理人才尤其是企业融资管理人才到基层科研单位、水投公司任职，挂职干部除享受原单位工资及福利外，也享受挂职单位绩效奖励，解决贫困地区人才队伍建设面临的困境和瓶颈。