养老机构所有制与服务质量关系研究——基于济南市X区两个养老机构的比较研究

张赛林

(山东大学 哲学与社会发展学院，山东 济南　250100)

一、研究背景及概况

在少子老龄化和人口老龄化程度不断加剧、政府职能转变的背景下，社会福利供给模式也发生了转变，由“国家-单位”模式向“国家-社会”模式推进。政府积极推进社会福利社会化，国家和相关部门先后颁布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》(2000年)、《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》(2005年)、《关于加快发展养老服务业的意见》(2013年)等政策文件。公办养老机构的服务对象不再局限于最初的 “三无”“五保”和经济困难的孤寡、失能、高龄老人，开始接纳有机构养老需求的社会老年群体。民办养老机构在社会政策的倡导和推动下，数量增长迅速，发展市场空间不断扩大，公办养老机构和民办非营利养老机构成为支撑社会化养老服务的重要两翼。老年人对养老服务的需求与政府和社会组织对于养老服务的供给之间存在直接或间接的合作、互动过程*张红凤、张栋、卜范富：《养老服务机构服务质量影响因素及其地区差异——基于山东省十七地市的实证分析》，《经济与管理评论》2018年第2期。。随着养老机构的发展壮大，结构性问题开始凸显，不同所有制的社会化养老机构发展并不均衡，呈现明显差别。关信平等学者的研究表明，公办养老机构由于社会信誉度高，基础设施完善、服务专业，时常供不应求，甚至排队等候*参见关信平等：《当前城市民办养老服务机构发展中的问题及相关政策分析》，《西北大学学报(人文社会科学版)》2012年第5期。。民办养老机构却因设施陈旧、服务不到位等原因，导致空床率高、社会信誉低、经营发展出现困难。这种供需失衡的现状不利于整个养老服务行业的健康发展，最终将损害老年人合法的社会化养老服务权益。

养老机构供需失衡由多重因素制约，刘同昌通过对青岛市7642 名老人的调查，发现影响老年人机构养老意愿的众多因素中，服务质量与收费标准是最受关注的因素*刘同昌：《社会化:养老事业发展的必然趋势——青岛市老年人入住社会养老机构需求的调查》，《人口与经济》2001年第2期。。养老机构服务质量不仅影响老年人对养老机构的选择和晚年生活品质，还关涉养老机构的管理和发展。美国医疗保险与医疗救助中心将养老机构的服务质量界定为“养老机构入住老人在生理、身体功能、心理等方面保持健康的状态”*American Medical Association,“Quality of Care Council on Medical Service”,in JAMA, Vol.1(1986), pp.1032-1034.。穆光宗认为，养老机构的服务质量涉及服务项目、服务水平、服务态度、服务环境、服务条件、服务设施等方面*穆光宗：《我国机构养老发展的困境与对策》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2012年第2期。。对养老机构的服务质量影响最为广泛和深远的分析框架是唐纳比恩(Donabian)所提出的结构、过程和结果三因素评估模型，他从硬件设施、人力资源、服务措施、入住老人反映等方面考量养老机构的服务质量*Donabedian A,“The Quality of Care:How Can It Be Assessed”, in JAMA, Vol.1(1988), pp.1145-1150.。凯恩(Kane)则提出通过入住老人的认知能力、健康影响、社会活动、生活自理能力、躯体功能和满意度等六方面评价养老机构的服务质量*Kane R.A: “Long-term Care and a Good Quality of Life Bringing Them Closer Together”,in The Gerontologist，Vol.3(2001), pp.293-304.。美国、日本、中国香港许多国家和地区也制订了养老机构质量评价标准*郭红艳等：《北京市59所养老机构服务质量的综合评价》，《中国民康医学》2014年第17期。。不同所有制养老机构服务质量差异是国外及其他地区学者的研究热点。汤森(Townsend)作为这一领域的最早研究者，他从护理员的能力以及培训等方面对英国173个养老机构进行分析研究，发现不同类型的养老机构几乎不存在质量差异*Townsend,C et al,Old Age，The last segregation:RalphNader’s study group report on nursing homes,New York:Grossman Publishers,1971.。而席勒(Hillmer)等人通过对美国1990—2002年官方数据分析*Hillmer M.P.et al,“Nursing Home Profit Status and Quality of Care：Is There Any Evidence of An Association?”,in Medical Care Research and Review，Vol.2(2005), pp.139-166.、李春兰(Chun-Lan Lee)等人通过对台湾地区的研究*Chun-Lan Lee et al,“Cost and Care Quality Between Licensed Nursing Homes Under Different Types of Ownership”,in Journal of Nursing Research，Vol.10(2002),pp.151-159.都认为非营利性养老机构能够提供更高的服务质量。国内对养老机构的服务质量研究相对较晚，李娟*李娟：《城市养老机构服务质量及其影响因素调查研究》，《社会工作》2011年第11期。、欧阳盼*欧阳盼：《民办养老机构服务质量评价研究》，湖南师范大学硕士论文，2016年。等研究人员借鉴私人服务领域的SERVQUAL 服务质量方法对养老机构服务质量进行测量。总体上看，国外对养老机构的质量研究起步较早，实证与理论研究丰硕，研究维度也比较细致深入。国内相关研究则处于起步阶段，多围绕服务质量指标体系的构建，有关养老机构类型与服务质量的研究少之又少，且尚未发展出有效的评估机制。研究方法以SERVQUAL模型为基础的定量分析居多，且几乎没有涉及所有制与服务质量关系领域。质性研究则多停留在现状问题及政策的宏观层面，缺乏微观层面深入细致的实证研究。

本文关注的问题是：公办养老机构与民办养老机构所提供的服务质量是否存在差别？如果存在，养老机构所有制性质对服务质量有何影响，体现在那些方面，由哪些因素导致？本文的研究对象为公办养老机构和民政部门注册的民办非营利养老机构,这两种类型的养老机构是社会养老服务体系中最主要的的服务提供主体。为更加深入地对不同所有制养老机构的服务质量进行比较，且考虑到服务质量的敏感指标使用定量方法容易产生偏差，本文将采取质性研究方法。参照国外学者唐纳比恩(Donabian)对养老机构服务质量的维度划分以及国内学者穆光宗对养老机构服务质量构成要素的界定，将服务质量划分为服务设施、服务项目、服务内容、服务人员、服务管理五个维度。同时，为减少经济水平、政策法规、制度惯性等多重因素的影响，将研究对象限定在同一行政区域。运用访谈法、参与观察法，对规模相似、服务对象相近、发展水平相当、所有制性质不同的的一家公办养老机构和一家民办非营利性养老服务机构进行个案比较，试探讨导致服务质量差异的缘由并尝试提出个人见解。

二、个案基本情况

济南市X区是济南市中心城区，经济水平较高，社会发展较好。据统计，2015年X区总人口约为96万人，其中60岁以上老年人有9.1万，占全区户籍总人口的17.7%,老龄化程度较为严重。面对日益严峻的养老形势，该区积极鼓励各类养老机服务构发展，截至2015年，全区共有16家养老服务机构，其中公办养老机构7家，民办非营利养老机构9家，总数量居全市前列。

L老年公寓成立于1992年，是X区一家以生活护理为主，医疗辅助和康复辅助为辅的公办性质的养老机构。共有床位120张，工作人员近30人，服务对象以半自理和无法自理老人为主。L老年公寓设立之初，隶属X区第二人民医院管理。2006年经改革从该医院独立，由辖区D街道办事处出资，转变为自收自支型公办养老机构，同时也是具有正科级行政级别的事业单位。多次获得“敬老模范先进单位”、“三八”红旗集体等荣誉称号。

C老年公寓成立于2003年，为个人出资建立，是X区一家以生活护理为主在民政部门注册的民办非营利养老机构。近年来发展良好，床位由最初的40个增至现今的120个。工作人员近20人，服务对象基本为半自理和无法自理的老人。C老年公寓诚信经营、收费合理、服务质量较好，多次荣获X区先进民办非企业单位、诚信单位等称号。

L老年公寓和C老年公寓的运营状况体现了X区养老机构的基本面貌。L老年公寓是政府兴办并以社会化、市场化为主要经营取向，C老年公寓则是民办性质的非营利养老服务机构，它们分别代表了两种不同类型的养老机构，因此具有典型性意义。

三、服务质量的差异性表现

唐纳比恩(Donabian)、穆光宗等人的研究表明，养老机构的基础设施是养老机构服务质量的重要影响因素。在调查中,深刻印象的是两所民办养老机构不同的设施条件。因创建时政府相关部门的前期投入及医院养护部门的并入，L老年公寓基础设施完善，整体专业化水平较高。场所为国家所有，有两栋三层小楼，内部有露天活动场地、针对老年人身体特点的健身设施、有助于医疗康复的理疗器材、护理辅助设备以及方便残障老人的无障碍通道，每天服务人员组织老人进行适当户外活动。C老年公寓场所是租赁D城中村一栋私人建造的带院三层住宅楼，硬件设施较为简陋，没有绿化空地和活动场地，休闲空间也仅限一间活动室，老人活动以打牌和看电视为主。虽然房间的通风性、采光性两家养老机构均符合标准，人均住房面积也差别不大，但L老年公寓每层楼的走廊中都摆放长椅，方便老人外出活动。C老年公寓楼层过道无任何摆设，老人基本都待在自己房间。无论内部住房情况的设计，还是外部活动场所及娱乐设施，L老年公寓在服务设施方面，营造了更加安心、舒适、令老人精神愉悦的生活空间，处处体现了对老人的贴心关怀。

养老机构的服务项目和服务内容直接关系到养老服务质量的提供。养老服务机构的硬件设施是为老年人提供养老服务与住宿的设备依托和物质保障，硬件设施完备、齐全的养老服务机构能够为老年人提供更加科学、安全、健康的养老服务*张红凤、张栋、卜范富：《养老服务机构服务质量影响因素及其地区差异——基于山东省十七地市的实证分析》，《经济与管理评论》2018年第2期。。L老年公寓和C老年公寓均为入住老人提供穿衣、洗澡、理发、就餐等方面生活护理，服务内容无明显差别。二者收费标准相近，护理费分别1200—1800元/月及1300—2000元/月，且均实行分类护理。配餐方面，L老年公寓由营养师每周预先定制食谱，C老年公寓则根据时令和老年人特点聘请厨师专门制作，双方均以清淡易消化为原则，两个机构的老人多表示饭菜合口，满意度差别不大。但比较食谱发现，L老年公寓因配有营养师，搭配更加专业，更有利于老年人健康。L老年公寓还设立了医疗诊室和专职医生为入住老人提常见病治疗和医疗保健服务。C老年公寓却没有医疗室和医护人员，仅安装了简单呼叫设备和吸氧机等一般护理辅助设备应对医疗紧急状况。对此，C老年公寓负责人Z解释说：“医生护士工资高，对于我们这种保本经营的私人机构来讲，开销太大。要是老人有病，我们会及时告知家属，同时联系附近社区医院，绝不耽误病情。”但这一服务项目设置与否直接影响了入住老人的满意度，L老年公寓的老人普遍感觉：“定期体检和问诊可以及时发现身体疾病，就诊不出大院也很方便”。医疗康复服务项目有助于老年人的身体保健及康复，促进失能老人机能恢复，有两三个半瘫老人通过药物治疗和推拿可以站立并扶墙缓慢行走。而C老年公寓老人谈话中却透露出医疗服务缺乏的担忧：“我们年纪大了，慢性病多，需要大夫常来检查检查。但只有得病了，提出要求才能请大夫，平时没法知道病情。前几天半夜有个老人突然离世，没什么救护，真让人不安。”通过对服务项目和服务内容的比较，发现对专业化要求程度不高的日常照料方面，C老年公寓和L老年公寓差别不大，决定入住老人满意度的是医疗服务的专业化和医疗资源的多寡。

养老机构服务质量不仅包括养老机构的环境、设施设备等硬件方面，养老机构的人员、管理等软件条件也是重要的考量因素。国外多项定量研究将人员构成、护工人数、资格证持证率、护工与服务对象配比列为反映服务质量的必备指标(Townsend、Hillmer),本研究也将其列为体现服务质量的标准。L老年公寓专业岗位设置明确，有2名医生、3名护士、2名营养师以及29名护理员(其中事业编制14人)，整体专业化水平高。护理员岗位分工明晰，根据实践经验、专业水平，设置三类岗位，分别负责自理、半自理和不能自理老人，不同类岗位之间不可交叉护理。同样规模的C老年公寓，仅有职工20人，管理人员2人，厨师2人，护理员仅有16人,不配备医护人员。护理范围按照楼层和同性别护理原则进行划分，不进行分类护理。无论是人员构成、还是岗位分工，L老年公寓明显优于C老年公寓。通过比较反映养老机构服务质量的两项重要指标——一线护理员持《养老护理员资格证书》的比例和一线护理员与服务对象比率，发现二者同样存在明显差别。L老年公寓重视专业服务，护理员持护理员证上岗率达到了100%，护理员与自理老人、半自理老人及不能自理老人的比例约为1:5，1:3及1:2。相比之下，C老年公寓整体专业化护理水平不高，仅有5人持护理员上岗证工作，且护理员岗位不细化服务对象，一人可同时照护不同自理情况的老人,护理员与整体服务对象比例约为1:4.3。C老年公寓护工与服务对象配比明显低于L老年公寓。入住老人的生活护理主要由一线护理员提供，护理员专业水平的高低和人员分配的合理性在某种程度上决定了养老机构的专业化程度和入住老人的生活质量。通过以上两个指标比较，L老年公寓提供的护理服务质量远高于C老年公寓。

养老机构差异化的服务质量产生了不同的满意度，L老年公寓的入住老人对基础设施、医疗服务、外在环境的满意度明显高于C老年机构的老年人。但考虑到养老服务机构的服务对象多为缺乏生活自理能力的老人，他们对机构服务质量的日常鉴别和反映能力较低，本研究还将入住率作为反映养老机构满意度的客观指标。虽然C老年公寓拥有较高入住率，达到80%，但L老年公寓名额紧张，常需要半年以上等待期。入住率呈现满员，达到100%，高出20个百分点。L老年公寓与C老年公寓同处一个行政区域，都是为服务对象提供低价有偿服务的养老机构。二者发展规模类似，服务对象情况相近，收费标准相差不大，但涉及服务质量的服务环境、服务设施、服务内容、服务人员及管理方面却存在明显差异，公办L老年公寓服务质量明显高于民办C老年公寓。哪些因素导致了差异化的服务质量？通过深层次研究分析发现，服务质量与养老机构的所有制性质密切相关，对制度和市场的不同依赖程度影响到二者的服务质量。

四、养老机构运行机制的比较

L老年公寓和C老年公寓，分属于政府类公共服务组织和非营利性社会组织。二者由于所有制不同，在运行机制方面存在着明显的差异性，这种差异体现在内部治理结构、专业能力、公共资源支持、监督管理体系四个方面，导致了服务质量的差别。

(一)内部治理结构

C老年公寓组织结构非常简单，内部管理方式粗放，实行家庭管理方式，经营者Z具有绝对的管理权力，机构运营决策均由其独自决定，日常事务管理交由其母L协助负责，普通员工没有机会直接参与管理，通常只能以私下单独反映的非正式方式提出意见和看法。用Z的话说：“这里我说了算，但只要他们找我，有什么不满或者建议，只要合理，我会接受。”虽然有员工管理制度、工作时间制度，但均停留在口头上，未有成文的制度管理规范，决策具有随意性和独断性。

L老年公寓则建立了较为完善的现代组织结构和管理制度。内部分工明确，建有办公室、财务、人事、后勤四个部门，分管日常事务的管理。虽隶属X区，但具有相对独立的决策权和分配权，内部管理制度的制定执行、经财政核定比例的留成资金使用、外聘人员的聘任等不涉及服务对象根本利益和国有资产变动的决策，均可由单位内部自主决定。建立了《机构章程》、《机构内部管理制度》等一系列制度性管理规范。较为完善的组织管理结构和制度建设保证了其日常决策的民主性和公开性，推动决策执行的合理性和有效性，对服务质量的改善和提高起到推动作用。负责人S对此表示: “我们虽然是国办，但工作效率还是蛮高的，凡事有依据，落实到人。家属有问题反映，对哪个服务人员有意见，我们都有相关部门根据具体情况进行调查落实，这就督促我们的员工好好工作，绝不因为我是事业编制就不好好干活。”

完善的组织制度是企业、社会组织长久发展的必备条件。直线职能制的家族式管理方式虽然适合小规模的组织，可以起到提高效率、节约成本的功效，但组织的决策完全凭机构负责人的主观判断以及服务对象的反映，几乎没有可以依据的规章制度，机构的发展和服务质量在很大程度上受负责人个人素质和专业水平制约。养老机构不同于企业，非营利属性决定了其发展需要建立现代管理制度体系监管，科学的组织结构有助于实现内部成员形成制约机制，保证所提供服务质量的稳定性。无论是基于资源性、制度性支持，还是考虑到民间资本的逐利本质，依靠国家力量建立的公办养老机构L老年公寓比通过私人筹资建立的C老年公寓更有意愿和能力建立规范的管理体系以保证所提供的服务质量。

(二)专业能力

C养老公寓Z文化素质不高，仅有高中学历，也未接受过系统专业护理培训。他解释说：“母亲老了，必须有人接班，自己其实并没有多少情怀。”C老年公寓的家族式管理方式和Z较低的专业水平影响了护理队伍专业化建设。无论是前期人力资本的投入，还是后期人力资源开发，C老年公寓都十分不足。由于护理员岗位脏、累、社会地位低，护理员难招难聘，基本为50岁左右农村进城务工人员组成，缺乏护理经验。对于护理员素质提升，Z不以为意。他认为：“护理员岗位不需专业技能，以老带新的工作方式和实践经验积累完全可以应对护理工作。”按照济南市规定：老年公寓服务人员的持《养老护理员资格证书》上岗比例应不宜低于80%，通过政府要求持证上岗的比例，政府将给予相应的补贴。即使政府给予财政补助，Z对专业护理培训仍持消极态度，很少组织从业人员参加外部专业培训，也不鼓励他们考取护理员上岗证，因为“招聘的护理人员较少，出去培训人手会不够用。”护理员持证上岗率不足30%，整体专业护理水平低，还处于初级发展阶段。

L老年公寓作为公办养老机构，归属政府“直属、直管”，行政化的调配方式在一定程度上确保了养老机构的专业化。养老机构领导者由上级单位行政选拔任命,负责人S热爱养老事业，具有医护背景和较高的管理能力。行政调配制度还有力保障了从业人员队伍稳定性。作为公办养老机构，编制内职工由政府统一分配、管理，政府会根据岗位需求，配置合理的医护专业岗位职数。即使因退休、辞职等原因出现职数减少情况，上级主管单位将通过招考分配、其他单位调配的方式补充医护队伍。近年有5-6名大学生通过考试被录用。虽然因日益增加的社会化养老需求导致编制内医护人员短缺，L老年公寓会外聘部分护理员作为补充。以本市“4050”下岗女工为主，虽然知识水平不高、护理经验较少，但组织内部完善的培训管理制度和工作中专业人员的有效指导，帮助她们很快适应岗位的需要。一名大姐说：“我开始以为就是喂饭，端屎端尿啥的，培训上岗后发现其实还是需要专业技巧的，经过指导，学会很多。比如学会怎么帮着老人翻身，老人更舒服，咱还更省力。”较高水平的专业化人才队伍带动了整体服务质量的提升，全员持有《养老护理员资格证书》显示了L老年公寓在专业能力建设方面的卓越性。

养老机构的专业能力直接关系养老机构的服务质量。养老机构服务水平的提高，需要稳定的专业化人才队伍。当前，我国养老机构的从业人员，尤其是一线护理员大多不具备专业知识和专业技能，服务质量难以保证。无论是公办L老年公寓，还是非营利C老年公寓，都存在护理员短缺，专业背景不足的难题。但公办L老年公寓借助行政力量的干预和支持，为建立人才支持体系奠定了良好的基础，而 C 老年公寓决策权由经营者Z一人掌控，在国家政策扶持少，保本发展等因素的影响下，其市场逐利行为阻碍了养老机构的专业护理水平发展。

(三)公共资源支持

必要的资金是养老服务正常开展的前提和基础。L老年公寓作为公办社会服务组织，由X区政府出资建造，有自己的场所和设备，在基础设施方面花费很少，公共资源的有力支撑缓解了L老年公寓的财政压力。C老年公寓作为私人筹资的社会组织，不仅要承担员工工资和入住老人伙食支出，还要应对日益高涨的房租和基础设施维护。仅房租一项，每年要比L老年公寓额外支付30万元。作为主要依靠服务对象收入支撑发展的民办养老机构，为维持保本微利的经营现状，压缩人力、设施等成本是无奈选择，用Z的话说：“都以为办养老机构赚钱，其实真不是这样。房租、人工、伙食成本年年涨，你还不能大涨价，不压缩就没法生存。”但这却阻碍了服务质量的提升。

养老机构的收入除依赖服务对象收费，部分源自政府的财政补贴。政府资助分为省级、市级、区级三个层次，据本次调查，L老年公寓和C老年公寓获得的省级、市级政策优惠和费用减免相差不大，只要符合政策条件，比如部里的以奖代补、省级的节能补贴均可以享受。但在资助项目更加具体、频次更高的基层政府资助层面，却受到了差别性待遇。作为政府直管单位，L老年公寓和X区民政部门、D街道关系与关系更为密切，经常接受两部门的财政帮扶和项目补助。电视、被褥等日用设备的添置，水费、取暖费等日常性开支，主要通过X区民政部门划拨和减免L老年公寓负责人S说：“只要我们为了老人，日常有需要，报区里一般一周就能到位。辖区主管单位D办事处则主要是提供基础设施建设方面的大额资金，消防改造30万元、康复室建设10万元的大额资金，全部由D街道办事处出资。”相比之下，C老年公寓很少收到X区政府部门的补贴。X区民政部门给予C老年公寓的冬季取暖补贴、日常被褥发放等项目，C老年公寓从未享受过。Z表示：“C老年公寓与所在辖区办事处、社区往来很少，也未得到任何支持和帮扶。”对于基层政府，Z颇有意见：“我们个别时候会收到慈善捐赠需要开具发票，但我们是非营利性质的单位，没法给人家开具发票。要是我们是公办的，办事处早给我们解决了，但谁让咱是私营呢，没人管只能找熟人帮忙，可费劲了。我们需要政府帮助和扶持才能长久发展。要是都不管，以后谁也不开了，社会养老就会成为问题。”

公共资源支持的差异、基层政府的差别性扶持，与养老公寓性质和行政隶属关系有关。公办L老年公寓享有财政、土地划拨等优惠，而国家对民办C老年公寓投入明显偏低。政策扶持重国办轻民办，在竞争中双方并不处于平等的地位，违背了社会福利的公平本质。这种显失公平的扶持和帮助，导致社会福利服务分配的不公平，造成了公办养老机构和民办养老机构在硬件设施配备、运营成本等服务质量方面的明显差异，最终将导致福利逆向化选择，影响养老服务行业的健康发展。

(四)监督管理体系

L老年公寓的自收自支事业单位性质决定了其管理结构的特殊性，既具有一定自治性，又与政府具有无法分割的关系。虽然在日常运作和管理方面相对自由，但关系机构运营发展的重要决策，如护理费用的调整、内部设施的改造升级，仍由上级主管单位审批。民政主管部门经常会对机构运行情况进行检查，审计部门也会定期对财务支出审计核查。L老年公寓还建有公开透明的举报制度，服务对象对管理人员、护理人员及服务质量的不满及投诉都有相关行政部门负责落实解决。行政单位强有力的外部监管有效防止了肆意涨价等市场投机行为、公共资产流向不明及人员管理混乱情况的发生，保证了较高的服务质量。

C老年公寓由于投资源于社会力量，出于经济利益考虑，负责人Z利用监管空白降低成本开支。例如为逃避缴纳职工社会保险以雇佣外地人员或短期工为主。因成本高、惩罚措施不明，未对消防设备进行升级，入住老人存在安全隐患。按照济南市相关规定，C老年公寓规模，持《养老护理员资格证书》的人员应达10人以上。但这并非强制性措施，C虽然持证率不足，却没有任何行政处罚。护理费虽按规定由物价部门指导定价，但却很少被监管过问。负责人Z擅打政策“擦边球”，常游离于行政监管和行政处罚之外，实际是利用外部行政监管的不足。虽然Z表示这些行为是为了机构生存发展的无奈之举，但并不能掩饰资本逐利的本性。外部行政监管体系对养老机构经营监管的不力，致使C老年公寓有意偏离福利属性的轨道，最终将影响到养老服务质量。

虽然国家制订了《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》等规章制度，但多是宏观的规划性和指导性建议，缺乏具体的实施细则和分类管理制度。养老机构管理涉及税务、民政、消防等多个部门，由于尚未建立养老机构分类管理制度，不同部门政策之间缺乏有效的协调机制，容易造成监管真空，导致养老机构服务监管体系发展滞后。行政部门可运用行政权力对公办养老机构进行管理和规范，但由于养老行业缺乏合理有效的行业指导和惩罚机制，许多民办养老机构游离于政府的监管之外，服务内容和服务质量存在很大的随意性，损害了机构的公众形象。

五、讨论

公办养老机构和民办养老机构由于所有制性质产生的内部治理结构、专业能力、公共资源支持、监督管理体系四方面差别导致服务质量的差异性，体现在基础设施、服务内容、服务人员及管理、入住率等方面。由于养老服务行业双轨制的存在，公办养老机构凭借制度、资源及监管方面的优势，提供的服务质量明显高于民办养老机构。这一问题的产生，既有政府政策制定、监督管理等方面的缺失，也有市场在行业定位、投资运营取向的问题。同时，养老机构本身在服务、管理、人才培养等方面的定位也是产生服务质量差别的缘由。这与我国养老服务起步晚、尚未完全成熟的市场环境有关，更与不同投资主体的养老机构双轨制运行现象密切相连。公共资源分配政策的不合理是导致不同所有制的养老机构出现明显质量差别的根本原因。公办养老机构依赖体制优势，获得了土地、设施、人员、资金等多方面的支持，以福利性和市场化并行的运行方式处于优势状态，拥有较高的服务质量。民办非营利养老机构虽然提供具有福利性的准公共产品，但由于缺乏公共资源和社会政策支持，运营过程中面临高成本制约。硬件设施、人员配置相对落后，某些硬性指标仅仅达标或低于标准，享受不到诸如消防、基础建设等方面的政策补贴。这种差异性的补助加剧了民办养老机构与公办养老机构发展的不平衡。公共资源支持不足，尤其是基层政府补贴不到位成为制约民办养老机构发展的最大瓶颈，其运营主要依赖于服务对象缴费，经济导向性明显，社会服务性不足，影响了服务质量的提升。当前，养老服务监管体系还不完善，所出台的管理制度多是指导性建议，缺乏可操作性的具体细则。行政主管部门与公办养老机构属于隶属关系，可以在职权范围内对其进行较高规制。民办养老机构的发展虽然有赖于政府的鼓励和引导，但运行中体现较强的自主经营特性，由于缺乏有力的监管主体和具体的规制标准，政府难以作出规范管理，行政隶属关系的差别成为影响二者服务质量的重要因素。

养老机构的双轨运行不仅产生服务质量差异，还形成了不公平的市场竞争秩序。公办养老机构在竞争中凭借较高的服务质量优势明显，挤占了民办养老机构的发展空间，阻碍了养老机构行业的健康发展。面对此问题，一方面要进一步深化公办养老机构改革，积极推进公建民营等改革进程，通过社会化、市场化的运营方式实现养老服务资源均衡分配。另一方面机构养老服务作为准公共产品，还需要政府层面的干预和介入。通过实施不同所有制养老机构分类扶持政策、制定和完善质量控制标准，建立健全养老机构服务监督管理体系、完善与财政拨款机制相配套的评估机制等举措，全面加强对养老机构的服务质量管理，改善养老机构供需失衡现状，实现养老服务资源的公正、公平分配。