论我国城市房屋拆迁中权力与权利的博弈

张 瑞

（山东师范大学法学院，山东 济南 250358）

房屋是人们的安身之本，在全面建成小康社会的过程中，旧城区改造、拆迁的现象越来越普遍。然而，城市房屋拆迁就像一把双刃剑，在规划城市、建设城市的同时也增加了一些不和谐的社会因素。正是因为城市房屋的拆迁涉及区域的规划、居民的住房保障等很多重大问题，现实生活中因拆迁引发的推土机事件、钉子户、各种上访、起诉案件，也屡见不鲜。网络上流传的触目惊心的强拆图片，各种人群的暴力纠葛，使城市房屋拆迁问题成为目前中国社会最敏感、最不和谐的领域之一。房屋拆迁问题卷入多方主体的参与，涉及到很多人的利益，如果各方利益无法很好地平衡和调节，必然会在博弈的过程中引发各种纠纷和恶性事件。

一、我国房屋拆迁问题的现状

（一）含义

城市房屋拆迁，具体是指为了满足国家建设、房地产开发等需求，或为了整顿城市环境、提高市容市貌、加大绿化面积等需要，依照法律规定的权限和程序，对被规划区域内的城市房屋进行拆除，并对被拆迁人进行拆迁安置或者给予经济上的补偿。城市房屋拆迁一般可以分为两类，一类是公益拆迁，即基于国家建设、城区改造等公共利益的需要而进行的拆迁活动。公益拆迁中，政府与被拆迁人的地位是不平等的，面对公共利益，被拆迁人有义务让渡自己的私权，以维护更多人的利益，即公益拆迁是以维护“公共利益”进行的拆迁。因此，条例规定政府必要时可以实施强制拆迁行为，强制性就决定了无论被拆迁人是否同意，拆迁活动必须如期进行。另一种是出于商业性质的拆迁，即以从事商业活动，进行营利为目的的拆迁行为，如建商场、开发楼盘等。商业拆迁中，开发商和被拆迁人是处于平等交易地位的主体，有同等的法律地位和协商权利，政府应当只是充当监督者的角色。

（二）现状

现实生活中，存在着太多以下的拆迁案例：开发商按照事先的规划划定出拆迁范围，然后与被拆迁方协商拆迁的相关补偿安置问题，被拆迁方认为损害了自己的切身利益或者对补偿数额和安置方式不满意，双方达不成一致的拆迁安置协议，被拆迁方强力抵制拆迁，也就出现了我们生活中所谓的“钉子户”。为了避免直接的冲突，开发商会向法院提起诉讼，法院一般会判决被拆迁人限期搬离拆迁地，于是被拆迁户妥协，与开发商达成和解协议。

从表面上，各方的面子和利益看似都得到了维护，但深层的社会问题并没有很好地暴露出来。相反，那些在拆迁过程中社会矛盾被激化的流血事件、暴力拆迁事件，反而暴露出来一些社会问题的本质。比如发生在2003年的湖南嘉禾案，当地政府为了让当时拆迁区域内的1000多户百姓按照开放商的要求在规定时间内完成搬迁任务，对当地党政机关、企事业单位的工作人员下发文件，要求工作人员负责做好拆迁对象中属于自己亲属、朋友的工作，保证他们按时搬迁。文件还表明，若其亲属朋友出现不同意拆迁或者同意后没有按时拆迁的情况，工作人员将被暂停现有工作，并且不予发放工资。此文件当时被多家媒体报道，受大家广泛关注，群众的多次上访引起了中央政府的重视，派驻了专门的调查组对此次事件进行彻底调查。调查结果令人心寒：嘉禾县相关部门未经法律规定的相关程序，就给开发商发放了《建设用地规划许可证》；在开发商还没有缴纳出让金的情况下，就向其颁发了《国有土地使用证》；在拆迁计划、拆迁方案等还没有落到实处时，就给开发商发放了《房屋拆迁许可证》；因没有完成被拆迁户亲友的安抚任务，对11名国家工作人员给予降职或暂停职务的处分；相关部门对法律做出的程序性规定视而不见，拆迁过程盲目混乱、无秩序不透明。这种滥用权力的行为给整个社会造成了很大的负面影响，“株连”式的强拆计划使更多人的利益陷入其中，是恶性拆迁事件中的一个典型案例。

二、城市房屋拆迁中涉及的利益

城市房屋拆迁的过程可以看作是多种利益相互博弈的过程，主要涉及的主体就是政府、开发商以及被拆迁户。拆迁的过程可以说是一场涉及各方错综复杂的利益纠葛的悲喜剧。也正是因为这个过程涉及的主体较多，牵涉的利益复杂，因此在现实生活中经常出现不和谐的拆迁现象。这种不和谐的社会因素对于构建和谐社会极为不利，值得引起我们高度重视和关注。理清拆迁活动中各方主体的角色和法律地位至关重要，具体而言，城市房屋拆迁的整个过程伴随着以下主体的参与：

（一）政府部门

首先，政府作为国家权力机关，通过对老城区和旧城区的拆迁改造，促进我国城市化进程是一个极好的出发点和落脚点，也是多数政府官员依法执政所坚守的信念。大多数情况下，政府都是秉承公平公正、合理合法的态度处理拆迁活动，维护社会秩序。但现实中也不乏这样的官员，对他们而言，拆迁问题的真实推动力并不是这种积极的出发点，而是一种利益的驱使。这种驱使作用往往出于两方面：一方面，“钱的驱使”，即通过拆迁行为，把城市土地高价出让给开发商，通过转让土地，获取大量收益，这种以权谋私、以损害老百姓切身利益为代价的行为，曾使多少老百姓被迫拆迁、背井离乡。另一方面，“权的驱使”，即个别政府官员为了在位时追求政绩，开展面子工程，为了自己的形象和声誉，追求短期内的成效，脱离实际、“拆出业绩”。

（二）拆迁人（开发商）

拆迁活动涉及到开发商的利益，开发商作为商事主体，当然以营利为目的，寻求利润的最大化。为了尽可能地多赚钱，他们往往是要通过减少土地出让金的支出以及减少对被拆迁户的补偿金额，来提高自己在拆迁过程中的收益。对于降低土地出让金，一般是采取和政府进行讨价还价，甚至贿赂负责拆迁行为的“关键人物”，争取以最低的价钱得到土地的使用权。有些开发商为了避免逐户协商拆迁活动的困难，背后通过一系列手段买通政府某些人员，争取让政府出面以强制力胁迫被拆迁人同意达成拆迁协议。对于被拆迁户的拆迁安置和补偿，我国相关条款没有最低额度的限制，是由政府相关的评估部门进行评估预算，因此在这其中可能又不可避免地会产生暗箱操作的行为。

（三）被拆迁人

拆迁工作涉及到的最大利害关系人就是被拆迁人，拆迁行为将直接引起其土地使用权利的变动。对于合理合法的拆迁案件，被拆迁人将得到应有的补偿和安置保障，对于恶性的拆迁事件中，被拆迁人往往成为弱势群体，甚至人财两空。对于被拆迁户而言，其在拆迁中的利益主要涉及安置和补偿费用，得到了足额的补偿和满意的安置，无疑也是一种对生活的改善和提高。但现实生活中，开发商往往尽可能降低对被拆迁人的支出费用，这样就在补偿的缺省和成本的高估中获取较多的差价利润，显然对于被拆迁人来说是显失公平的。因此，实践中很多百姓成为拆迁行为的牺牲品，失去了应得的福利，甚至进行极端的抵抗，引发了一些社会矛盾和隐患。

三、我国城市房屋拆迁活动的困境与制度缺陷

正常合理的拆迁活动，开发商与被拆迁人应当是处于平等的交易地位，就拆迁的相关事项在公平、合理的意愿下，自由协商达成拆迁协议，政府作为市场监管者，对他们之间的交易行为进行审批、监督。但实践中，权力机关以城市土地的所有权归国家所有为理由，不经被拆迁人同意，直接收回其土地使用权，并告知其拆迁的期限。若被拆迁人不按期搬离，政府启动强制拆迁程序，由此也就出现了现实中那么多的血拆事件。

2011年颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》是对我国在法律层面对城市房屋拆迁问题的进一步完善，但在具体的实施过程中又存在一些缺陷。具体包括以下几个方面的疏漏：

（一）立法的模糊

被拆迁人强制拆迁涉及到公民的基本权益，是一项特别容易引起冲突的敏感领域。拆迁的强制性使得不管被拆迁人是否愿意，拆迁活动依然要进行下去。条例的颁布实施，在法律层面上完善了城市房屋拆迁法律制度。如第八条把公共利益进行了类型化的列举，相比起以前的法律有了较强的操作性。但是对于公共利益的认定程序，如听证、论证等就没有清楚的界定，这就导致条例中公共利益的界定难以付诸实践。现实中，开放商很容易将其项目美化为为了公共利益，利用条例“获得适当补偿后必须配合拆迁，否则政府可以实施强制拆迁”的规定，让被拆迁人妥协达成协议，推动强拆的进程，这无疑损害了人民群众的利益。

（二）权力的滥用

如上文所述，由于我国公益拆迁与商业拆迁的界限不明确，使得政府手中的强制拆迁权很容易被滥用。商业拆迁中，开发商和被拆迁人之间的关系本应该是一种平等的民事关系，即使在拆迁协议已经达成，但被拆迁人拒绝搬迁的情况下，也应该由双方协商解决，或者申请仲裁，或者申请法院的裁判。但相关条例赋予政府过大的权力使得二者之间平等的协商地位遭到破坏，现实生活中经常是政府出面与被拆迁人协商，给被拆迁人更多的压力。集多种角色于一身，缺少有效的监督机制，就很容易引起权力的滥用和滋生某些官员的腐败。

（三）私权利得不到有效保护

对于被拆迁人，最重要的就是补偿问题，补偿标准最重要的问题就是评估。但是，就我国目前的法律制度的规定，拆迁中的房价评估最终还是由政府决定，这就很容易使政府与开发商结合到一起，降低拆迁补偿。现如今房价高涨，拆房容易买房难，被拆迁人大多再购房能力低，得不到合理的补偿和安置，也就造成了很多“钉子户”的存在。另外，目前我国对被拆迁人进行的补偿没有将非经济性的损失纳入考量范围。如被拆迁人购房时，会考虑子女上学方便、老人就医及时、上下班交通便利等因素，而这些都是拆迁活动对被拆迁人造成的直接损失，但实践中往往不会考虑在内。

四、对私权利的保护对策

（一）完善立法，明确公共利益的界定

目前，我国的相关法律只有对基于公共利益引起的公益性拆迁活动进行的规定，并赋予了政府较大的权力，比如在被拆迁人获得补偿款后，仍不配合拆迁活动时，可以行使强制拆迁的权力。但对于商业性拆迁的具体规范形式，法律条文进行了回避。于是，现实生活中存在很多打着“公共利益”的旗号，通过拆迁行为谋取利益的现状。他们通过利用对“公共利益”界定不明确的法律漏洞进行违法活动，动不动就要以“公共利益”之名进行强制拆迁，忽视拆迁程序的公平正义。因此，明确两种类型的拆迁活动的界限十分必要，而且多数案件的发生都是因为对公共利益解释的滥用。要做到拆迁活动的安定有序，首先，实践中相关部门要对拆迁活动进行明确审核，明确归类，明辨拆迁活动属于公益拆迁还是商业拆迁。对于公益拆迁中“公共利益”的界定，要严格遵循比例原则，即拆迁是为了使多数人受益，而不是为了少数人的利益而为。其次，要确保认定程序的公开公正，比如规定相应的听证、论证程序等，保障被拆迁人参与其中。

（二）规范权力的行使

政府作为国家权力机关，应当明确其在拆迁活动中的角色和定位。首先，政府作为拆迁活动的规划者，应本着公平公正的原则和程序，划定拆迁的范围和规模，公开招标拆迁人，在作出决策前认真听取被拆迁人的意见和建议，并按规定进行公示公告，保证相关权利人真正参与其中，积极接受社会公众对整个拆迁活动的监督。其次，政府作为整个拆迁活动的监督者，一是要监督自身的主管部门，对于那些与开发商串通一气，以权谋私的行为进行坚决打击和管制。二是要监管拆迁主体，做一个中立的裁判员。三是要政府作为拆迁活动的主导者，应当做好各方的协调工作，如评估程序、补偿标准、安置方式等，坚决杜绝以权谋私、以牺牲人民利益谋财的行为，以实际行动践行习总书记对政府官员的要求。

（三）加强对权利的保护

要使公民的私有财产权利在拆迁过程中得到合理的保护，首先应当保证程序的公正。在拆迁信息决定之前，应当进行及时公告，引入听证论证程序，通过多种方式广泛听取拆迁活动中涉及的利害关系人的意见，确保其真正参与其中。在发生拆迁补偿纠纷时，应当确保权利人的救济途径，有关部门要充分听取被拆迁人的理由和意见，并做出公平公正的裁判。在强制拆迁阶段，要以合理的手段，不得以停水、断电、暴力威胁等妨碍基本民生的方式。另外，商业性拆迁政府要给拆迁人和被拆迁人提供公平协商的平台，鼓励自主协商运作，避免政府过度介入和干涉商业拆迁，保护被拆迁人的合法财产权利。

（四）借鉴国外先进制度

房屋拆迁补偿标准是城市房屋拆迁的核心问题，也是实践中引发冲突的根源所在。我国目前的拆迁补偿只限于对房屋的补偿，不包括对土地使用的补偿。有学者认为，对于房屋的征收补偿范围不应该仅局限于房屋本身，而应结合房屋所占的土地使用价值综合考量。其实，国外一些国家早已采用较为先进的房屋拆迁补偿政策。例如日本，房屋拆迁补偿标准不仅包括被拆迁人的直接损失，还包括了被拆迁人的间接损失，规定了事业损失补偿、环境影响补偿等。德国当下房屋拆迁的标准是出于“重大公益”的目的，拆迁必须有现实的可以存在的公共福祉的需要。美国对于房屋拆迁补偿较为先进之处在于它所规定的补偿主体较为宽泛，不仅包括房屋的所有人，还包括相关受益人，例如房产承租人等。我国有必要借鉴国外的立法经验和规制方式，结合我国实践，完善现有的相关拆迁补偿标准和安置制度。例如对于拆迁补偿标准问题，不应仅考虑对房屋的补偿，还应考虑到拆迁问题给被拆迁人的生活、学习、工作以及周围环境等带来的实际影响，将预期收益和无形利益也考虑在内，尽量降低拆迁活动对公民基本权利的损害和影响。

住宅是群众的安身立命之本，必须予以高度重视。城市房屋拆迁活动的确为中国的经济发展和城市化建设作出了突出贡献，但决不能以牺牲公众的基本利益为代价。实践中发生的拆迁纠纷暴露了一定的社会问题和法律不足的一面，我们应以此为焦点探究深层的根源和缺陷，不断加以完善和规范，使拆迁活动不再是充满暴力和血腥的行为，而是各方受益、促进城市发展、社会和谐的积极活动。

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