中国地方政府债务风险形成的机理及防范措施

陈正羽

【摘 要】 过去的二十多年时间里，地方政府普遍通过举债方式弥补财政支出的缺口。而且，这一措施也确确实实在拉动地方经济增长方面发挥了重要的作用。但是，随之而来的债务增长，不仅日益成为地方政府的沉重负担，其蕴含的风险隐患也在不断积累和扩大。对地方政府债务风险形成内在机理的分析和研究，则不失为寻求防范措施的可行之道。

【关键词】 地方政府债务 风险 防范措施

一、研究背景

在过去的二十多年里，不仅保持经济快速增长需要靠投资驱动，而且城市化进程中的基础设施建设也需要巨大的投入。在自身财力受限、融资渠道匮乏的前提下，通过举债筹集资金来满足日益增长的投资需要，就成为地方政府的普遍选择。而且，举债投资方式也确确实实在拉动地方经济增长、加快地方基础设施建设、提高地方公共产品供给等方面发挥了重要的作用。但是，随着规模的扩大，地方政府债务的风险也在不断积累和增加。如今，地方政府债务已经成为地方政府的沉重负担。

二、中国地方政府债务风险形成的机理分析

（一）财政体制不完善造成地方政府财权和支出责任的不匹配

地方政府债务逐渐增大的背后存在着内在的体制性原因。我国现行的中央政府和地方政府在财政收入方面的分配原则是通过1994年的分税制改革确定和规范的。随着“财权向上集中，事权向下分解”现象的出现，地方政府财政收入的增长速度越来越不能满足需要由地方政府承担的日益繁重的财政支出的需要。来自中央政府的财政转移支付和税收返还远远无法弥补地方财政收支缺口，难以从根本上解决地方政府财力不足的窘境。在这种情况下，为了发展当地经济，各地方政府不得不寻求其他的获取资金的方法和渠道。地方政府为了获得更多的资金，不得不在政策允许的范围内不断创新融资方式。

（二）债务监管机制不健全诱发地方政府盲目举债的冲动

到目前为止，对地方政府债务的监管仍然属于空白。债务监管机制的不健全，容易诱发地方政府盲目举债的冲动。债务监管机制不健全具体表现为没有设立专门的债务监管机构、缺乏债务约束机制以及缺少对债务资金使用的监控。首先，除了部分债务（包括中央专项贷款、国债以及地方政府债券）由地方财政部门统一管理之外，其余大量的地方政府债务基本处于没有任何监管的状态。其次，由于缺乏对举债主体的约束机制，导致举债主体普遍存在盲目追求举债经济效益、忽视自身偿付能力的现象。甚至部分举债主体根本就没有偿还的打算。第三，由于缺少监控机制，举债主体在举债时往往会忽视对债务资金使用的科学论证，从而导致债务资金使用效率普遍不高。

（三）行政考核制度不准确引导地方政府干部行为的短期化

地方政府干部实行任期制，本身就存在本届地方政府举债受益、继任者承担偿还责任的先天不足。现行干部考核制度更加注重地方经济增长，经济增长指标往往成为决定地方政府干部升迁与否的决定性因素。在缺乏地方政府干部离任债务审查制度的前提下，地方政府干部出于“自身利益最大化”的考虑，难免会产生过度举债，忽视长期可持续发展的短期行为。同时，考虑到各级地方政府的投资也会对上级政府的政绩产生积极影响。因此，上级政府不仅不会限制下级政府的投资，反而会支持下级政府扩大投资。这也在某种程度上进一步加剧了地方政府投资行为的短期化现象。

三、中国地方政府债务风险的防范措施

（一）健全财政体制

健全财政体制，清楚界定各级政府间应该承担的支出责任，使各级政府的财政收入与其应该承担的财政支出相匹配，才能从源头上解决地方政府普遍存在的财政收支缺口问题，从而保障地方政府财政的有效运转，并为解决地方政府债务问题奠定坚实的基础。另外，还需要合理界定政府活动的边界和范围，明确哪些职能应该由政府承担，哪些职能应该交由市场负责。同时，进一步完善相关的法律法规，用法律来规范和制约各级政府的权力边界和活动范围，使各级政府各司其职，正常运转。在此基础上，最后再通过政府转移支付、税收返还等调控手段进行调节。

（二）完善债务监管机制

要限制和约束地方政府的举债冲动，就必须要建立和完善债务监管机制，并组建专门的债务监管机构，统筹负责地方政府债务的监督和管理工作。首先，债务监管机构要通过对举债项目从可行性论证、债务资金使用、债务偿还方案评审、债务偿还过程等债务运行全流程的全面监控，对债务运行过程中发现的风险因素，随时采取有效措施加以解决。其次，债务监管机构要全面清查地方政府历史债务，摸清地方政府债务的实际情况，并制定合理可行的债务清偿计划，逐步减轻地方政府债务存量。

（三）改革行政考核制度

由于行政考核制度的不足造成的地方政府干部投资行为短期化现象，需要通过改革行政考核制度来解决。转变发展观念，改革单纯以经济增长速度评定地方政府政绩的政绩考核制度，树立立足长远、科学、多维的干部考核制度。对地方政府干部考核时，应弱化经济增长的权重，增加对环境保护、科技创新、社会保障、居民就业与收入、任期内政府債务控制等指标的考核。在此基础上，要加强对地方政府干部任期内政府债务的审计与责任追究，把积极化解债务问题作为考核评价的重要内容。

四、结论

地方政府债务不是一朝一夕产生的。同样地，化解地方政府债务问题也是一个系统工程，需要花费漫长的时间。在这一过程中，不仅需要通过经济体制改革来创造解决问题的外部环境，更重要的是各级地方政府需要改变过去二十多年来形成的举债投资的执政思维。

【参考文献】

[1] 詹梦皎，詹正华.我国地方债务风险成因的制度性分析[J].当代经济. 2012 （05）

[2] 卫志民. 中国地方政府性债务：风险、成因与防范[J].河南大学学报（社会科学版）.2014（05）

[3] 刘明涵. 中国地方政府债务的现状、成因及防范对策[J].廊坊师范学院学报（自然科学版）.2015（02）