城市开放社区管理模式创新问题研究

于 礼

（中共朝阳市委党校，辽宁 朝阳 122000）

随着我国社会形态的不断转变，社区在社会生活中的重要性不断凸显，并日渐成为与广大群众关系密切的群众性自治组织。但现行社会管理体制与机制之中存在诸多不合理的地方。近年来，社会管理创新一再在中央政府工作报告中被提及，表明对社会管理体制和机制进行改革既是人民群众的迫切需求。在这一社会背景下，本文将以近年来社会管理中的热点——“开放式社区”的管理作为研究对象，在研究分析开放式社区的特点及其管理困境的基础上，结合辽宁朝阳市西街小区管理实践经验，提出开放式社区管理模式创新的建议，以丰富社区管理的理论研究与实践应用。

一、当下开放社区的管理困境

目前，针对国内开放式社区的管理研究还未形成完整的体系，同时又受到经济体制转变和社会形态的转变，开放式社区的管理注定还需要经历较长一段时间的实践与发展。从目前国内开放式社区管理的情况，并结合笔者问卷调查、实地走访的情况来看，主要存在以下几方面的问题：

（一）管理定位不准

目前，大部分开放小区的管理主体虽然是以社区居委会为主，但是部分政府部门特别是街道办事处会因权力与利益等因素的考虑，将职能延伸到社区管理当中。同时，也有部分开放式小区依然习惯用行政化的方式来进行管理，过多地干预社区的管理，导致社区居委会角色错位，进一步导致政府行政性工作落到社区居委会，而居委会的管理权责保留在了街道办事处当中，管理形势十分混乱。

（二）管理机制单一

目前，政府倡导的是居民小区对外开放，并且以企事业单位小区先行，但是并没有提出明确的“开放式社区”的定义及界定。因此，在管理主体的认定上仍与普通社区类似，以社区居委会为主，物业委会为辅，但是物业与业委会的辅助管理只能在小区环境、文化氛围营造等方面发挥作用，而对于组织关系证明的开具、政治面貌审核、计生管理等方面却难以发挥作用，因而服务水平难以得到根本性提升，也不符合全面发展的基本需求。

（三）财政资金不足

这一困境主要是由两个方面的原因造成的：一方面是政府拨款来源单一，并且政府财政拨款中的大部分都要用于支付工作人员的工资，因而限制了社区发展，也限制了社区管理水平的提升；另一方面是使用者付费的方式多是通过物业对小区进行管理，用途比较单一。

（四）设施建设与管理缺乏对接与协同

开放式小区设施陈旧是既定事实，而市政部门仅负责大型道路的维护与管理，较少参与社区内部非基础设施的维护与管理。同时，由于开放式社区在规划与设计方面与现代社区存在较大的差距，因此在楼间道路、绿化、污水管道的管理方面存在较大的问题。

（五）专业社会组织与居民参与管理的积极性不高

在专业社会组织方面，由于有社区居委会的存在，对于开放式社区的管理，街道办事处多属意社区居委会，因而社会组织的发展长期受到制约，服务水平尚受质疑。而在居民参与管理方面，由于居民结构复杂等因素导致大部分居民自身认知与意识都无法跟上社区管理的需求，因而较少参与到社区管理当中。

（六）社区管理与服务项目不够全面

随着社会的发展，人们对社区服务的需求也在不断增加，目前大部分开放式社区虽然在打扫卫生、防电防火的基础上逐步增加了维护社区稳定，改善社区环境等服务，但依然缺少大部分实践性较强的的服务，如帮助和引导下岗人员再就业、未成年人思想道德教育等。

（七）工作队伍综合素质有待提升。

早期开放式社区的工作人员多是以自愿为主，而随着社区的发展以及社区居民的需求，社区工作人员队伍逐步建立起来，但组建的权利依然在街道办事处或其他类似政府部门当中。因此，部分具备社工专业证书的专业人员并不能正式地进入管理队伍。

二、开放式社区管理实践分析——以辽宁朝阳西街小区为例

（一）辽宁朝阳西街小区基本情况

辽宁朝阳市西街小区是朝阳市首批经改造后的开放式小区，整个小区分为南区与北区两个部分。小区南方是朝阳市政府所在，建成早期是税务局及其他政府部门和少数企事业单位的家属小区，总面积约0.48平方千米，居民1500多户，常驻人口达到了4000人，流动人口也有2000多人。辖区内由于街道众多，商铺林立。小区在建成初期是封闭式小区，拆掉围墙后成为了开放式小区。

（二）辽宁朝阳西街小区管理实践

为了更深入地了解当前开放式社区的管理模式，笔者通过实地走访的形式对辽宁朝阳市西街小区进行了实地走访，并结合问卷调查的形式来对该开放式小区的管理情况与居民评价进行了访谈和调查。具体情况如下：

1.建立了横向与纵向相结合的组织结构

目前，西街小区的组织结构呈现出“横向联建，纵向扩建”的基本态势。在横向联建方面，西街小区虽然仍以社区居委会为管理主体，但是社区居委会并没有过度独立管理，而是主体带头作用，与辖区内的企事业单位、物业公司沟通协调，成立了社区党建联席会，共同探讨辖区内的基本管理事项与其他重大事项；在纵向扩建方面，西街小区以即有街道作为依据，将整个小区划分为不同的责任片区，并成立了相应的居民小组，部分适宜可通过小组内部商讨决定。

2.建立了社区服务点和网络服务平台

西街小区根据辖区内居民的实际需求，建立了社区服务点，并派有专业的服务人员轮班服务，工作人员均持有社工工作证。同时，西街小区还开设了微信群、服务电话等，通过多种渠道来加强沟通、提供服务。所提供的服务包括矛盾纠纷、居民应急求助、家政服务、教育培训、心理咨询、就业咨询、老幼托管。在此基础上，加强了与街道办事处及其他政府部门的协调工作，能够出具残疾、计生、失业等证明。

3.形成了上下一体的管理延伸体系

西街小区在自上到下的管理模式的基础上，积极打造社区志愿者队伍，使整个社区服务更显社情民意。同时，社区自治队伍与志愿服务队伍相结合的服务模式还能够有效地使社区服务推进到“百家民”，真正实现服务到每家每户。同时，社区志愿服务队的成立还增强了社区居民参与社区管理的积极性，对于社区文化气氛的营造也起到了十分积极的作用。

4.多途径维护社区安定

西街小区社区服务站除了提供便民服务之外，还与辖区派出所建有直接的沟通方式和渠道，通过在各楼门牌添加“二维码”的方式向居民宣传警务信息和安全知识，同时，西街小区服务站还建立了人口信息化管理系统，该系统采集了辖区内每家每户的房源信息、租户信息。同时，系统对辖区内残患病人、老人都予以特殊标明，实现对流动人口的安全防范以及对特殊住户的跟踪服务。

（三）西街小区管理效果评价

通过对该小区内居民实地走访与问卷调查的情况来看，小区居民对当前社区管理模式与效果基本满意。在具体数据方面，群众安全感为97.21%，对社区服务的满意度为97.73%。显然，当前西街小区管理情况良好，能够获得辖区内居民的认同。

但即便如此，西街小区的管理依然存在大部分开放式小区管理的通病，如资金支撑力度不够、管理结构单一、社区服务体系不健全、管理人员专业水平欠缺等问题。这些社区管理的通病在社区进一步发展，尤其是随着社区新生代人口的出现和开放式社区的进一步扩大化，对社区的管理会造成潜在的短板效应，影响社区的秩序和社员的安居。因此，在西街小区管理的基础上，结合开放式社区管理的通病对城市开放式社区的创新管理势在必行。

三、城市开放式社区管理创新的建议

从当下中国开放式社区面临的普遍问题和笔者对西街小区社区的调查情况来看，城市开放式社区管理模式的创新可以从以下几个方面入手：

（一）建立多元协同的社区治理结构

在社会服务与管理当中，政府应当以主体身份存在。而在开放式社区管理当中，社区居委会承担了大部分政府职能，这就导致本该不属于行政管理机构的组织带有强烈的“行政性”色彩，难以真正实现社区的自我管理。因此，有必要通过以下措施来构建多元治理结构，促进城市开放式社区的自我管理。首先，应当引入社会组织机构，实现民主管理，社区居委会应当与业委会、物业公司沟通协调，共同组建联合管理委员会，明确业主委员会、居委会、物业公司的责任，形成相互配合、相互监督的管理模式；其次，培育和引入社会组织，从西街小区的管理情况来看，社会组织对开放式小区的管理是有重要意义的，不仅能提高社区服务的全面性，也使社区服务更具社区化，能够极大地增强社区凝聚力。因此，能够在社区开放的情况下增强社区居民的主人翁意识，有效地减少居民混乱无序的状态，拉近居民与居委会之间的心理距离，促进平等民主自治氛围的形成。

（二）健全开放式社区服务体系

从实践角度来讲，社区的服务主要是根据实际需求来实现资源的优化配置。因此，有必要进一步完善当前开放式社区服务体系。首先，在现有社区党组织、社区居委会、社区服务站的基础上，构建“三位一体”的网络化管理模式，社区居委会与业主委员会合理的规则将社区住户划分为居民自治小组，明确责任片区，实现联动管理，实现社区管理的全面覆盖。其次，完善和创新开放式社区服务机制，建立管线包片的责任分解机制、以合作为导向的工作协调机制等，也可以多种服务机制相结合。最后，开放式社区在促进民主自治与市场机制的基础上，还可以引入绩效考核机制，监督物业、业委会的服务与管理，激励各组织服务水平的提升。

（三）建立合理的财政保障机制

开放式社区缺少财政资金的投入，而当前社区管理对资金的需求越来越强烈。因此，有必要通过以下措施来建立适合开放式社区发展的财政保障机制：

第一，优化公共财政支出结构。政府及街道办事处应建立针对开放式社区管理的经常性项目财政支出，根据开放式小区的特殊需求，建立特殊项目财政支出基金，或实行区政府内部协调推行财政转移支付机制。

第二，加强对开放式社区财政资金使用的监督，实现资金从审批、拨付到使用的全程透明化处理，同时，加强社区党委会、居委会、业委会对财政资金的监督管理，扩大居民监督范围。

（四）拓展专业性社会组织的功能空间

开放式社区必然强调社区与社会的和谐关系。因此，引导社会组织参与社区服务是十分有必要的。具体可以从以下几个方面入手：

第一，政府应加强对社会组织的引导，结合本社区的实际需求，如空巢家庭多的，可引导社会家政服务组织，老年人陪护组织等参与社区服务。只有政府机构打破封闭式的管理结构，积极引导社会组织参与实践服务，才能在培育社会组织服务能力与水平的基础上，为开放式社区提供更多的公共事务服务和治理。

第二，注重分类引导，社会服务组织的类型多种多样，目的性也有所区别。因此，区政府和社区居委会在引入社会组织时，除了进行必要的专业分类之外，还需对这些社会组织的资质进行适当的审核与筛选。

（五）建立社区工作人员准入培养制度

目前，大部分开放式社区的工作人员的综合素质并不高。因此，在城市开放社区管理队伍专业化发展的当下，应当通过调整准入制度和组织业务培训来提高开放式社区工作队伍的专业服务水平。在准入制度方面，应当区委会、街道办事处、社区居委会与劳动保障部门协同合作，兼顾知识考核、解决实际问题、道德品质等多方面素质的考核；在组织业务培训方面，可以与保险、医疗等部门合作，以全面提高社区工作人员的服务能力。

四、结论

在政府加强社区管理、倡导小区开放的政策引导下，未来城市开放式社区将会越来越多，因而针对城市开放式社区管理模式的研究与探讨是十分有必要的。本文通过梳理城市开放式社区的相关概念、形成背景、基本特点，结合大量的实地走访与问卷调查，认为当前城市开放式社区主要存在管理定位不准、管理机制单一、财政资金支持不足、设施建设与管理缺乏对接协同、专业社会组织与居民参与社区管理服务的积极性不高、社区管理与服务项目不够全面、工作队伍的综合素质有待提升等问题，结合辽宁朝阳西街小区的管理实践经验，从建立多元协同的社区治理结构、健全开放式社区服务体系、建立合理的财政保障机制、拓展专业性社会组织的功能空间、建立社区工作人员准入培养制度等方面提出了促进城市开放式社区管理模式创新的建议。