创新驱动战略下扬州财税促进科技创新的路径分析

陈 慧

(江苏旅游职业学院，江苏 扬州 225127)

十八届五中全会强调科技创新是国家实施创新驱动发展战略的重要内容，科技创新对于经济的转型升级、持续健康发展以及提升区域经济的竞争力具有重大实践意义。但科技创新在某种程度上具有外部性、排他性和市场性的特点，因此科技创新需要财税政策的进一步扶持来弥补它的缺陷。

一、扬州市科技创新的总体现状

扬州市正在推动以科技创新为核心的全面创新，努力将科技创新发展成引领扬州经济发展的第一驱动力。从创新载体来看，2017年扬州新增国家特色产业基地2个，省级科技园区3家，全市新建科技综合体89万平方米，入驻企业近2000家，同时引进优客工场等著名孵化器。扬州市持续推进“12345”创新发展工程，通过国家创新试点城市的验收工作，全市的R&D投入占GDP比重提升至2.4%，发明专利突破900件。从创新R&D投入来看，扬州市从2011年到2014年间，R&D投入不断增加，企业自主投入R&D经费达72亿元，政府辅助R&D投入经费1.5亿元，外资投入逐年减少。同时，在研发经费中，新产品的研发支出在企业中占比最大，应用研究、实验研究占比逐年下降。

总体来说，扬州市科技创新取得长足发展，通过创新驱动战略，扬州市创新主体不断增多，新兴产业逐步壮大，创新氛围已然形成。但扬州市的科技创新仍然存在问题：大多企业的科技创新仍处于研发阶段或者小规模生产阶段，竞争力不足，同时政府的财政支持力度仍然有待加强，支持方式有待改善，支持效果有待提高。

二、扬州市财税促进科技创新的经验做法

现阶段，财税政策促进科技创新的路径主要有直接扶持和政策扶持。扬州市各部门发挥政府的引导作用，以各企业为主体，综合运用财税政策，以政策扶持为主，直接扶持为辅，将财税政策与金融政策相结合，逐步形成了自身的特色。

（一）扬州市财税政策体系逐步完善，投资创新环境逐步优化

一方面，扬州市政府不断完善各项政策体系。2013-2017年扬州市科技局、财政局、地税局和国税局出台汇编近500个财税政策文件，特别是2016实施增值税税收改革和2018年对中小企业财税优惠政策，促进了中小企业的发展。同时，扬州市财政和地税更新各种税收政策，从中提取出几十项具有操作性和惠普性条款汇编成册，支持企业的科技创新。另一方面，不断完善各项公共服务平台。截至2017年，扬州市省级以上公共服务平台有50个，包括国家级平台、科技产业园，国家重点实验室，同时建成研发机构452家。扬州市已初步形成了功能完善、体系健全的公共服务平台。

（二）扬州市财政资金直接扶持企业科技创新

扬州市、县各财政2016-2018统筹安排各类基金和资金100亿元，致力于打造科技创新中心、技术创新专项和科技创新成果转化。对农业、现代服务业科技创新均提供财税政策支持。自2017年，每年1月底前扬州市科技局和财政局对于上一年度新认定的高新技术企业给予30万奖励。同时，对于企业研发费用的扣除，在江苏省财政奖励基础上，扬州市财政给予江苏省财政的20%作为补充奖励。

（三）扬州市逐步完善金融服务体系，解决企业融资难题

扬州市极力完善金融创新服务水平，打造全方位、多元化的金融服务体系，为科技创新提供强有力的支撑。目前，扬州市金融办、银监局、财政局和科技局设立科技金融风险专营机构，开展投贷联动试点，进一步推进扬州的科技创新。目前，扬州银行机构总数达到23家，财险公司24家，科技小额贷款公司2家，累计发放贷款15亿元。同时，截至2015年，扬州188家中小型科技公司获得江苏省科技成果转化风险补偿专项资金贷款4.3亿元，扬州设立2亿元的中小企业应急专用基金，3000万的天使投资基金，1.6亿的创业投资引导基金。扬州市的科技金融服务体系逐渐完善，能够部分解决企业的融资难题。

三、扬州市财税扶持科技创新存在的问题

虽然扬州市的科技创新在财税政策的支撑下取得了一定突破，但是与科技创新的实际需求相比，仍然存在以下问题需要解决：

（一）以信息对称的现代财税政策，削弱了对科技创新的支撑功能

扬州市对企业的财务、生产经营、税收、融资等信息并不能完全掌握，无法做到个体化差别对待。目前，扬州市财政税收政策与科技创新存在着信息不对称问题，“信息孤岛”现象仍然存在，政府的财税政策和市场监督作用并没有得到充分发挥。举例来说，企业的生产经营活动，科技创新及研发投入难以预估，中小企业的融资问题仍然存在，同时企业在创新过程中，过程新信息政府难以掌握，政府的评判标准一般以创新成果为主。

（二）扬州市财税政策缺乏统筹安排，产、学、研并未形成合力

通过查阅扬州市财政局等官方网站，在科技创新资金中，资金的使用并没有做出明确的规模测定和统筹规划，同时在资金的支出结构上，对科研和教育的支出比重较大，对企业的科技创新成果服务支出比重相对较小。目前，扬州市科技资金政策的设计出自多部门，较难从科技创新的系统性角度进行全局设计，导致财税政策的碎片化，及科技创新的各环节分裂化。

（三）扬州财税政策配置重视创新结果，轻视创新源头

2018年债务违约风险提高，扬州市财税政策对科技创新的引导效果有限，科技创新需要投入高昂研发费用，科技成果的转化同样需要投入大量资金支持，但是扬州市往往将财政资金和税收优惠政策投资于创新成果显而易见的项目。这和我国目前对于创新的激励通常在于创新结果有关。以税收政策为例，扬州市政府对于税收优惠的对象往往强调创新的产出成果，这直接导致企业重视产品的结果，而对研发过程和研发转化不太重视。同时，以税收优惠政策为例，对于企业所得税的减免政策仍然强调创新成果，而对企业的研发投入和成果转化成本的减免优惠不够大，有些并不能得到补偿。种种迹象表明，财税政策重视创新结果，轻视创新源头，有待改善。

四、完善财税政策促进科技创新的路径

在创新驱动发展战略下，为了完善财税政策促进扬州市科技创新的路径，建议完善的总体思路是：转变驱动方式，由要素驱动转变为创新驱动，梳理政府、企业和市场间的关系，政府在做好相关制度完善、政策引导、资金支持的同时还需要引入社会资本来促进企业的科技创新。

（一）扬州市政府政策层面的建议

1.完善政府财政支出结构，增加政府财政资金扶持

扬州市的财政资金扶持企业科技创新的路径，可以在原有直接投入方式下进一步完善，变更为引导性和杠杆性的投入，让民间资本在企业中持续有活力，避免民间资本的挤出与替代。在发挥企业市场主体的方式下，使政府的参与方式逐步由直接参与转变为间接参与，使政府主要以财税创新方式进行财政支持，例如政府与企业间的股权合作方式、政府的财政贴息与财政补贴综合运用，同时将政府的科技创新基金、科技创新孵化基金等与金融资本进一步融合，发挥社会资本的作用。此种方式不仅可以增加社会资本的参与度，减少政府的财政压力，同时还能激发企业科技创新的活力。

2.进一步完善税收优惠政策体系

扬州市政府虽已拥有相应的税收优惠政策，但相关政策仍然有待进一步完善。从目前来看，扬州市现行税收优惠政策散乱，条理不清，行政色彩过于浓重，部分政策相互冲突，实际操作可行性较低。针对此种情况，扬州市税收优惠政策体系可以从三方面着手：第一，扬州市需要将已经存在和出台的各项税收优惠政策进行深入调查，对现行政策进行系统化和条理化的梳理以及分类汇总，避免出现重复、散乱的情况，将一些经常使用的相对成熟的法律条规进行重新定义，上升到法律层面；第二，扬州市对于企业的税收优惠政策体系可以在国家和省财政厅的基础上结合当地的特色，确立行之有效的税收政策，形成精准的税收优惠法律法规，减免企业的税收负担；第三，扬州市的税收优惠政策需要根据企业的特点，在研发初期、研发中期等过程中实行有针对性的税收政策，如对企业的研发费用的税费处理等目标是激发企业加大科技投入，因此税收优惠政策可以从研发费用着手，激发企业的活力，使企业更好地利用研发资金，提高使用效率。

3.优化政府采购制度，为科技创新提供保障

从扬州市政府的采购政策来看，通过采购政策激发企业的科技创新目标并没有得到全面体现。基于此，需要建立全方位的政府采购机制。第一，政府需要完善政府采购的法律规范，保障企业在政府采购中的利益能够得到保障，进一步落实政府采购政策。第二，政府需要完善企业参与政府采购的方式。举例来说，政府可以根据金额的大小设置采购的梯度，明确各类企业可以参与的方式和金额的大小。第三，对于科技创新类企业，政府在采购过程中需要给予相应的优惠，同时政府还要给予企业相应的保障措施。第四，对于政府采购预算机制，政府需要进行全方位的监督管理，严格审批机制，在同等情况下优先对企业的科技创新产品进行采购，发挥政府的引导作用。

（二）完善科技创新基础配置的建议

1.加强对创新政策执行及引导的管理

扬州市政府出台很多促进企业科技创新的政策，但实施效果和作用具有局限性。一方面，部分企业认为政府出台的政策对自己的创新影响不大，造成这种情况的原因是对政策的不了解。针对目前的情况，政府一方面需要加强各种创新政策的宣传引导，如可以通过科技局和财税部门联合举办的创新政策宣传活动，使相关科技创新政策有效传递到相关地区的相关企业，使企业了解熟悉相关政策。同时，扬州市政府还可以联合相关高校部门开展政策解读会，定期开展创新政策研讨班，将企业在科技创新过程中遇到的问题进行解答。另一方面，支持中小企业科技创新的金融政策虽然已经很多，但是在办理过程中手续繁杂，增加了中小企业的成本。因此需要简化相关办理程序，实行一站式办理，缩短办理时间，真正做到为企业服务。

2.进一步完善人才激励和培养机制

企业创新的根本是人才，根据最新企业创新调查报告以及走访情况来看，高素质的人才是企业科技创新的不竭动力和关键因素。扬州市政府对人才的重视程度以及激励培养机制仍然需要进一步完善。一方面，对于政府来说，政府可以制定相应的税收优惠政策，鼓励企业对科技创新人才的培养，如企业对科技人员的培训费可以在企业所得税前扣除，科技人员个人取得重大的科技奖项可以减免个人所得税，同时给予相应奖励；另一方面，企业对科技人才的激励，可以从薪酬、股权等方面吸引、留用，减少人才的流失，同时需要密切关注同行业的相关企业，对于企业薪酬水平处于行业的水准要做到心中有数，以此调动员工的积极性。

3.加强产学研的融合力度

目前，扬州市已经形成了相应的产学研一体化研究方式，但是目前的产学研主要是将科研成果用于短期项目，以此获得经济利益。对于开发周期长、风险高的企业项目，缺乏合作，这不利于企业的科技创新，对于产学研的长期科学发展没有任何益处。因此，需要政府进行引导，加强产学研的融合力度。具体可以从以下几方面进行：首先，在法律制度方面，可以建立产学研合作的相关法规条例，明确双方的权利和义务，为产学研的长期发展提供制度保障。其次，在政策发面，扬州市政府可以继续完善已有的产学研相关政策，如科技局设立的产学研合作计划以及科技创新基金。为完善科技创新基金的发展，科技局可以拨付一定经费重点支持合作绩效好、科技创新程度高的项目。