自由贸易区金融制度创新的风险控制研究

王 欣

（天津商务职业学院会计学院,天津 300350）

作为经济改革的试验田,制度创新是自贸试验区的核心,通过制度创新为中国经济的市场化改革提供可复制、可推广的经验。自贸区金融制度创新承载着我国在金融改革中尚未完成的使命：汇率市场化、人民币国际化、资本项目可自由兑换等艰巨任务。历经五年的发展,在坚持宏观审慎、风险可控的前提下,各个自贸试验区开展了利率市场化、人民币资本账户自由兑换、人民币跨境使用、资金跨境借贷、外汇管理改革等重要金融领域和关键环节的先行先试,金融制度创新有了一定的进展。但相对于自贸区其他制度创新如贸易便利化、政府职能转变等,金融制度创新的进展还是比较缓慢且创新欠缺系统化情形。造成此种结果的原因有多种,但根源还是在于创新过程中的金融风险问题。金融风险是金融制度创新过程中不可避免的伴生品,可以说金融风险在一定程度上限制了自贸区金融制度创新的步伐,因此研究风险控制对推动自贸区金融制度改革创新意义重大。

一、文献回顾

随着经济开放程度的提高,金融领域累计的风险问题越来越为突出,加强金融监管防范金融风险成为自2017年以来国家经济工作的重点。2017年“十二届人代会第五次会议”提出“金融风险”是2017年金融工作主要问题,2017年4月习近平总书记在中央经济工作会议、李克强总理5月会见IMF主席拉加德时都重点强调维护金融安全、防范和化解金融风险。7月在金融工作会议上,习总书记再次定调金融安全是国家安全的重要组成部分,补齐金融监管的短板。2018年十三届人大会议李克强总理继续强调金融风险和金融监管,开展对互联网金融、影子银行等金融风险的多发地实施实质性的清理与监管。中央的经济政策为本文研究自贸区金融制度创新与风险防范提供了政策依据,同时在此宏观政策背景下研究自贸区金融制度创新与风险控制具有现实意义。

国内关于自贸区金融制度创新和金融风险的研究起步虽晚,但也涌现出有理论价值和实践价值的成果。杜金岷等（2014）讨论了上海自贸区金融制度创新的监管策略,加强金融机构内部控制,完善监管措施。孔蕊（2016）将自贸区的金融风险划分为五类,并提出从金融机构内部控制、反“三反义务”、加强金融监管协调等方面防范风险。龚克（2015）研究天津自贸区金融创新中风险管理应以便利、高效为原则。刘志云等研究完善自贸区金融创新的立法,通过立法规制机构行为以控制和防范金融风险。

上述研究为自贸区金融风险的防范与控制提出了可操作的建议,同时也拓展了本文研究的思路。

本文在借鉴上述研究的基础上认为,研究金融风险防范与控制还要从金融制度创新与金融风险的相关性寻找风险产生的根源。文章从自贸区金融制度设计至制度实施整个过程探究金融风险的成因,讨论金融制度创新与金融风险的矛盾关系,并对风险控制提出相应的对策。

二、自贸区金融制度创新与金融风险

（一）金融制度创新风险概念梳理

制度创新是对整体关系、要素存在方式与结构的自觉调整、转换,是对原有旧制度的突破或是重构。在调整或转换过程中,由于制度设计层面或新旧制度衔接不畅可能发生意外、破坏、损失,即产生制度创新风险。熊彼特（1999）认为,创新既是一种“发展的动力”,同时也是一种“创造性破坏的力量”,制度创新的过程同时也是“创造风险”的过程,风险是创新的成本、代价。

金融制度创新是在金融领域内引进新的金融制度要素或将原有的各种制度要素重新安排。通过制度的设立、替代、转换来完善交易的过程,金融制度创新包括金融体系的组织与构造、金融市场制度创新、金融监管制度创新等。在金融制度创新过程中金融风险同样是无法回避的问题,即因为新制度设计以及新旧制度转换替代能否在较短的时间内顺利有效地运行,不论从理论还是实践角度分析,在制度转换替代的过程中或多或少总会出现制度真空或一些可利用的缝隙,如不能及时修补,将产生金融混乱致风险来临。

截至目前国家批准的自贸区共有12个（包括海南自由贸易港）,人民银行对各自贸区金融制度创新有明确的范围指引,如上海自贸区在金融制度创新着力在资本项目可兑换、利率市场化及外汇管理等领域的改革试点,在众多自贸区制度创新中风险是不可回避的问题。深入研究金融制度创新中的风险防范与控制,将有利于自贸区经济的平稳发展,同时为全国性的金融制度改革提供有效的经验。

（二）自贸区金融制度创新的风险来源

1.金融制度设计风险。意指在金融制度创新的顶层设计中存在瑕疵、缺陷,导致新制度在实施、推广过程中引发的风险。在现代社会,制度的变革或重建都是属于建构性的,建构性制度是由具体的某个人或某个组织发起、组织、实施的制度,在制度设计中自然会有其局限性。哈耶克（1997）认为：组织和个人不可能有完全的知识和对事物完整的认知,只是具备有限知识、有限理性、有限能力。既然这样,那么由“有限”个人聚集的组织不具有建构完整的社会运行规则的能力。这一观点仍然适用于我们分析制度风险的来源。正是由于组织的局限性,使得在新制度设计中出现两问题：

第一,金融制度的设计与当时的经济环境、市场运行不匹配。新制度的设计脱离了当时的政治环境、法律制度、营商环境、市场参与者素质质量等市场要素,其结果或者新制度在推广中夭折或者市场的参与者突破新制度的边界,无底线地发挥、创造,乱象丛生,风险自然凝聚。这种情况在近几年我国的金融制度创新中有很多案例。近些年的互联网金融及2016年初中国证券市场最短命的“熔断机制”等都是因为制度设计与经济环境、市场运行发生冲突而引发的金融风险。

第二,金融制度设计技术上存在瑕疵、缺陷。金融制度设计自身不完备,存在漏洞,市场参与者可以通过漏洞,获取不正当、不良的利益,扰乱市场运行规则。

2.操作风险。在新制度实施的过程中,金融机构因素质质量和内部控制机制的问题引发的操作风险。

第一,金融机构对新制度的理解程度、操作规范程度出现偏差,导致新制度的执行有可能偏离既定方向,扭曲了原有的定义。

第二,由于新制度的实施,市场的交易规则发生了新的变化,金融机构为规避管制,寻找新的盈利模式,将会进行新一轮的业务创新。如果创新突破新制度的边界、底线,风险将不可避免。

（三）自贸区金融制度创新风险的特征

1.金融风险的整体性、系统性特征。这是金融制度创新的一般特征。陈忠、任旭刚（2005）因为制度创新是对整体要素的构成包括数量、质量、结构的重新设置,它影响到整个体制内部每个要素的存在方式和利益,创新的结果不是整体的收益就是整体的风险。另外,金融制度创新虽然是金融行业内部的创新,但因其业务涉猎到整个经济体,其风险也将扩散到整个经济体系,引发整体、系统性的风险。

2.金融风险的输出性特征。这是自贸区金融制度创新风险的特殊特征。自贸区作为经济试验区,具有双重身份,即是一个独立的经济板块,又承载着辐射周边,带动周边地区发展的职责,与境内区外经济体业务关联度密切,如上海自贸区与长江三角洲地区、天津自贸区与京冀协同发展等。人民银行、外管局给予各自贸区多重的金融制度创新政策,如果区内发生金融风险极有可能通过与境内区外企业的业务联系,将风险输出到境内区外地区,则引发系统性风险。

正是鉴于自贸区金融制度创新风险的特性,人民银行对各个自贸区的指导意见中都有关于风险防范的条例。

三、金融制度创新、金融风险、金融监管的辩证关系

金融制度创新、金融风险、金融监管既相互联系,又难以统一,金融创新必然会引发金融风险,金融监管是控制风险的有效办法,如何平衡好三者之间的关系是金融制度创新成功的关键。

（一）处理好金融制度创新与金融风险之间的关系

金融制度创新与金融风险是一个问题的两个方面。从逻辑关系分析,金融制度创新是金融风险产生的根源之一,因此控制风险的第一步就是“适度”创新,既金融制度的创新要与政治环境、法律环境、营商环境、市场参与者素质质量等市场要素基本符合,过度地超越经济生态环境的创新,其引发风险的频率和风险的力度较高,把控好制度创新的力度是控制金融风险的根本。从风险角度讲,金融风险是客观存在,不可能将其彻底消灭在萌芽状态。其次,金融风险有高有低、有大有小、有重有轻,不同程度的风险对实体经济的破坏程度不尽相同。对风险正确的认知、辨别在制度设计中是非常必要的,确认什么样的风险是可以容忍的,什么样的风险是不能忽视的必须放弃或控制,以禁止系统性风险的发生。因此,本文认为：适度的创新有利于降低风险,对风险“适度”的容忍能为金融制度创新提供可操作的空间,片面的只要创新不顾风险和对风险零容忍的极端态度都将有损或阻碍金融制度创新。

（二）处理好金融风险与金融监管的关系

2017年7月的金融工作会议对金融监管有两项内容：一是补齐金融监管的短板,既要功能监管,又要行为监管；二是监管的范围遍及全部金融业务。如此强大的监管政策背景下,平衡好金融风险与金融监管二者之间的关系是自贸区金融监管亟待解决课题。

金融制度创新与金融风险并存,控制风险是金融制度创新的内在要求。以往传统的监管理念是将风险消灭在摇篮中,但在创新型的经济业态下,这种理念已不适用,因为既要创新又要消灭风险,还要绝对的金融安全,理论和实践都不合情理。理性的观点是监管要兼顾金融制度创新与金融风险之间的平衡,“平衡”从监管的视角来看,就是既要支持创新,又要“容忍”风险的存在。但容忍不是放纵,是监管部门认可风险的客观存在,同时从技术角度识别风险的等级,对较大、较重的风险点及时疏导。因此,本文认为金融监管的目的不是要消灭风险,而是在支持金融创新的同时规范参与创新机构的行为,控制微观层面的风险,降低重大风险发生的可能,最终实现所倡导的金融稳定发展。如果金融监管对风险“零容忍”而采取过于严酷的监管措施会抑制开放、创新,付出的代价是金融实体的僵化,缺乏活力。

四、完善金融风险管理措施,推进自贸区金融制度创新进程

金融风险既然不可避免,也不能全部消灭,只能防范和化解,因此建立风险预警机制,分析风险可能的来源、爆发点,合理预测风险的质与量、变迁的方向与强度,并在此基础上设计风险补救预案,尽可能将风险破坏力化解至低点,是金融风险管控的有效路径。本文认为,自贸区在金融制度创新中做好风险控制应注意以下几点：

（一）金融制度创新与经济生态环境相匹配

任何制度的创新都是一种相对独立的、不能自足的创新,难以孤立完成,具有不完全独立的特征,这就决定了制度创新的程度、实现的可能性受其所处历史状态的基础性制约。恰如萨巴蒂尔（2004）所指：政策产生是精英们在国家制度限度内活动并作出决定,但是这些决定受到公众和社会经济环境的影响。金融制度创新主要受到已有的经济政策、法律、营商环境、参与制度创新组织的素质质量等经济生态环境的制约,完全脱离经济生态环境的金融制度创新得不到各项要素的配合是失败的、高风险的,而成功的、低风险的金融制度创新一定是与政策吻合,符合市场需求且参与创新组织的配合度较高。因此,金融制度在设计时的定位非常重要,“适度”的金融制度创新既能保证制度的实现,又可以降低风险发生的概率和风险程度。

（二）做好制度落实前期的准备工作

金融制度创新因其特殊性与其他金融类创新风险管控稍有不同。为防范和化解系统性风险,风险的管控应以“事前风险评估、事中检查监督、事后指导”为主的方针,做好制度实施前的准备工作对于防范风险显得尤为重要。

1.充分做好事前风险预估与应急预案。既然创新与风险同在不可避免,防范风险的第一步就是在金融制度设计时预估风险可能发生的环节,评价风险的质与量,对风险概率发生较高同时风险大的环节重点监控并设置应急预案,防止发生局部的、系统性的风险。

2.设立辅导期制度。自贸区内不同类型、不同规模的金融机构都有,素质质量参差不齐,管理层和员工的专业化水平、内控机制参差不齐。对全新的制度是否能够正确领会、理解,对新制度运行中出现的风险能否把控是新制度能否顺利推进、降低运行风险的关键。设立新制度辅导期,能够帮助市场的参与者把握好新制度的内涵、边界、尺度,提高他们的执行能力。

（三）建设适用于自贸区的法律制度

自贸区建设是一项关乎国家经济对外开放的长期发展要求,自贸区建设要有长远发展的法律保障。世界上许多国家都有自贸区法律,美国、韩国、新加坡等国家在自贸区成立前,先制定自贸区法律,然后按照法律的规定设立自贸区,自贸区内各种经济行为都是有法可依。而我国是先建立自贸区,政策是先试先行。目前全国人大只对部分涉及行政审批的法律内容进行调整,大部分政策只是国务院及各大部委给出行政性规章,而且政策出得多,实施细则少,政策落地得不理想。像大名鼎鼎的“负面清单“也只是”国务院办公厅”颁发的,在分类中只能被视为规章性其他规范性文件,其法律效力大打折扣。

自贸区金融制度创新风险因具有整体性、系统性和风险容易传递到境内区外的特征,对制度创新的性质、操作规范、风险控制及金融监管更应从法律层面进行明确。目前,自贸区金融创新已经出现伪创新、假创新、不良创新,借创新之名逃避监管,进行套利的倾向。因此,建立全国自贸区统一的法律制度,以解决自贸区经济发展的瓶颈和维护金融安全是非常迫切的。

（四）建立新型监管理念,保障金融制度创新顺利完成

在金融制度创新中,制度的设计和实施阶段是发生风险的可能地带,金融制度的设计部门负责制度设计环节的风险控制,这一点在本节问题（二）有所陈述,而制度创新实施阶段的操作风险则是由金融监管部门负责。金融监管部门应建立新型的监管理念。在强调创新的经济业态中,各种经济要素之间的关系都处在不断变换中,面对持续转变的经济范式,以往强调理性、静态、均衡的“新古典经济学”显然已经不能适用,而以动态的、演化的方法看待经济发展过程的“演化经济学”更适用于自贸区创新型的经济业态,演化经济学的核心是创新,研究新奇创新和对创新的模仿在经济演化中的作用。因此,金融监管部门应以动态的、演进的理念研究金融制度创新风险的特点,建立匹配的金融监管制度,做到与金融创新同步甚至可以有些前瞻性。这样既能给金融创新留有操作的空间,又能规范金融机构行为降低风险,保障制度创新的顺利完成。

（五）引入保险机制,为金融制度创新提供安全屏障

保险机制是风险管理一般方法。正如前所述金融制度创新的风险性极强,是制度风险和经济风险的双重存在,因此在进行风险管控方面,应采用科学方法进行针对性的管理。法律和行政管理手段起到预防和规范的作用,而保险补偿机制将使经济损失降至低点,保护经济事项或经济实体持续经营的能力,维护金融安全。保险机制运用于金融制度创新并不鲜见。如世界银行的贷款项目条文中有必须购买保险的硬性规定,以保证项目发生意外损失时,能够获得相应的赔偿。2015年5月1日我国实施的《存款保险条例》也是资金安全引用保险机制的案例。

各个自贸区的管理部门应与区内的保险公司合作研究,探讨境内境外租赁、跨境投资等业务的保险和再保险业务种类及制度安排,充分利用保险机制为自贸区金融制度创新提供风险保障,助力自贸区的金融制度创新稳步发展。

（六）提高金融机构素质质量,控制操作风险

对金融风险外部的监管、治理固然很重要,但金融机构内部规范化的操作则是从源头防范操作性风险。可以说,金融机构操作规范程度决定了金融风险发生的概率和风险的程度。规范化的操作源于金融机构素质质量,包括管理层的组织管理能力、员工的专业化水平、风险意识、自我约束能力等。提高自贸区金融机构素质质量,本文认为有以下方面：

1.吸收优质金融机构,把住进入关口。自贸区是经济试验区,稳定的经济生态环境是创新实践顺利进行的基本条件。素质质量较高的金融机构对新制度的解析、执行和行业行为自律方面都有较高的要求,参与创新的风险程度低。而无限制的市场准入虽然能够达到市场充分竞争,但市场竞争环境存在不稳定性、复杂性,素质质量较低的金融机构突破创新边界可能性加大,不利于创新的实验和降低创新风险。

2.由自贸区管理部门牵头建立金融行业自律组织,防范道德风险。上海自贸区银行业成立了自律组织,这个经验可以推广到其他金融部门。

3.建立金融创新评价机制,督促金融机构规范化的操作。自贸区的管理部门和当地人民银行也需要从管理角度衡量自贸区金融机构的创新行为,建立自贸区金融机构金融创新的评价机制,从外部鼓励金融机构的规范化操作。对风险发生率高的机构要予以行政性的警告、要求其进行整改并作为重点监察对象。

综上所述,鉴于金融制度创新与金融风险存在的“天然”关系,在自贸区的金融制度创新中,要兼顾创新与风险的相对平衡,既不能片面地不顾风险,也不能对风险采取零“容忍”的极端态度。在“容忍”风险存在的同时,利用客观有效的方法疏导和化解风险,最终达到既降低风险又为金融制度创新留有可供操作空间的目的。