林权证林种变更纠纷的解决——以一具体案件分析为例

(中国政法大学 证据科学研究院， 北京 100088)

一、案情简介

原告承包了某村集体所有的一片林场，该林场林权证登记的林种(林木性质)为“用材林”。该林地种植的林木所有权人是原告，后来被告——某县政府将该林场划为公益林，但没有变更林权证。现原告因该林场是公益林而不能办理采伐许可证，向人民法院提起行政诉讼请求确认被告将所涉林场林木性质由用材林变更为公益林的行政行为违法。被告认可变更行为，但没有载体体现变更行为已经作出，唯一能体现的是被告已向林场所有权人——村集体发放了公益林补助款。网络上也有类似的案例报道，林木所有权人毫不知情，在没有领取公益林补助金的情况下自己种植的林木就被认定为国家级公益林。注用材林莫名变成公益林.http://epaper.anhuinews.com/html/ahrbncb/20151027/article_3380516.shtml.最后浏览时间为2016年9月10日。

二、相关概念的界定

要解决本案问题的前提是界定以下几个概念：林地、林木、用材林、公益林。在概念明晰的基础上指出他们之间的相互关系，为下文的讨论奠定基础。

(一)林地和林木

我国《土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地……前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。我国《农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”此外，《森林法实施条例》虽然没有对林地的概念作出界定，但规定了林地的范围和类型。注林地包括郁闭度0．2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。林地是土地的一个重要组成部分，林地既是经济意义上的土地资源，又是生态意义上的“森林资源”，具有双重法律属性。[1]89-90关于林地，目前我国主要在两种意义上使用：一是从作为物权客体的意义上使用林地概念；二是从作为森林生态系统意义上使用林地概念，即把森林、林木、林地以及依托其生存的野生动植物看作一个整体，都包括在“森林资源”这个概念内。[2]30-31《森林法实施条例》第二条规定：“林木，包括树木和竹子。”林木是指达到一定经济价值的木本植物，它包含两层含义：一层含义是指从生物学的维度看，林木本质属性是木本植物；另一层含义是指从经济学的维度看，林木具有经济价值。[3]3“林木的主要特点是：第一，它指向植物，是植物的一种。第二，它指向单一物，即单株树木或者竹子，从而与作为集合物的狭义意义上的森林相区分。第三，它指向整体物，即具有生命力的树木或者竹子具有功能一体性的物理意义上的全部，包括根、茎、叶、花、果等。第四，林木属于不动产，即定着并根植于土地、不能与土地分离。”[4]

(二)用材林和公益林

“林种的划分是指根据一定的目标，将森林分为若干种类。科学地划分林种是经营管理森林的基础，也是确定森林采伐方式的依据。”[1]44我国《森林法》第四条将森林分为五类：防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林，其中用材林指的是以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产为目的的竹林。我国现有法律法规没有对公益林的内涵和外延作出界定，仅有一部国家林业局和财政部制定的《国家级公益林区划界定办法》[注]《国家级公益林区划界定办法》第二条规定：“国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。”。公益林的本质特征是公共利益，外延是林，公益林是指能够给国家、社会及集体带来利益的树木和森林。[3]66从现代森林管理和经营的理念及实践来看，森林主要分为两大类：生态公益林和商品林。商品林是指立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，公益林则指生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木。[5]163我国《森林法》第八条第二款规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”

(三)相关概念的区别与联系

林地的所有权只能属于国家或集体，但林木的所有权却可以属于个人。林地和林木都属于不动产，林木不能离开林地而存在，林木离开林地就成为木材，从而成为动产。林木具有经济效益和生态效益，土地承包经营者更加注重的是林木的经济效益，因而承包的林地多种植用材林，而国家和政府更重视的是林木的生态效益。国家为了保护环境或其他生态目的可以将用材林划为生态林。林木的所有权和使用权纠纷是林权纠纷的重点，林木归属的认定是司法实践的难点。我国《森林法》第二十七条第四款规定：“集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。”林业部通过的《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”

三、问题梳理及分析

针对案例的情况，笔者认为以下八个问题需要讨论和分析：

(一)林种变更的性质

我国《森林法》实施条例第五条第二、三款规定：“单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”国家林业局于2000年11月2日通过的《林木和林地权属登记管理办法》第六条规定：“林权发生变更的，林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。”

行政机关将林木的属性或性质进行改变或重新认定、划定，这样一种行为是事实行为还是行政行为？这样的行为是不是不动产的变更登记？林权证是行政机关对林地或林木所有权或使用权的确认，对林权证上记载内容的变更是行政机关的再确认行为还是变更登记行为？将林权证上的林种作出变更登记是行政机关作出变更行为的附属行为还是前置行为或必经的程序？

林种不同于树种，林种是林木的性质或属性，林木具有规模化和成片化的特点。按照不同的标准可以对林木进行不同的分类，《森林法》将森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林，林木属于森林，因此对林木的分类也可以比照森林法对森林的分类。相关权利人在申请行政机关颁发林权证时必须明确林种。发给相关权利人的林权证上也登记有林种的类型。相关权利人申请行政机关发放林权证的行为是请求行政机关对权利人已享有的权利进行确认，行政机关发放林权证的行为不是行政许可而是行政确认。[注]从《林木和林地权属登记管理办法》第五条可以得到印证，该条规定了林权权利人提出登记申请时应提交的文件包括申请登记的森林、林木和林地权属证明文件。如果相关权利人因林种登记错误或林木状态和性质的变化请求行政机关进行变更登记，行政机关经审查符合事实从而作出变更登记的行为也属于行政确认。

为了从根本上解决这一问题，在农民科技教育中心管理过程中应该对教师队伍建设给予重点关注，改善现有的教师队伍水平，优化教师队伍结构，积极采取各种行之有效的方式，提高农民科技教育培训中心教师的专业素质，配备既具有较高农业理论水平又有农业生产经验的资深专家学者，为培养新型职业农民奠定良好基础。

行政机关不经相关权利人申请主动将林种作出调整或划为其他类型的行为是什么性质？笔者认为行政机关对林种的主动调整是行政机关作出的行政再确认，是一种行政行为而不是事实行为。林业部门作为林业的主管机关，享有对林种作出调整的职权，林业部门基于一定的目的按照法律法规规定的程序对林种作出调整是其对已经确认的林种的变更，是对林种的再次确认。行政机关对林种的主动调整行为不是不动产的变更登记行为，但行政机关对林权证上记载内容的变更却属于不动产的变更登记。在此要区分行政机关对林种的主动调整行为和对林权证的变更登记行为。对林权证的变更登记行为是行政机关对林种的主动调整行为后应尽的义务，其是一种事实行为。行政机关对林种的主动调整行为导致的结果是要对林权证进行变更登记。将林权证上的林种作出变更登记是行政机关作出林种变更行为的附属行为，不是前置行为也不是必经的程序。林木的林种在相关权利人申请行政机关确权登记前已经确定，行政机关发给林权证的行为是事实行为，是对相关权利人已有权利的证明，只有行政机关依职权主动对林种进行调整才会产生变更林权证的行为，因此将林权证上的林种作出变更登记不是行政机关作出林种变更行为的前置行为和必经程序。

(二)用材林划为公益林的效果

公益林可分为国家级公益林和地方公益林。我国现有的规定公益林的法律有《国家级公益林区划界定办法》《国家级公益林管理办法》以及各省和较大的市颁布的地方性法规和规章。用材林划为公益林后的效果是什么？将用材林划为公益林后影响的是林木的所有权、使用权还是其他权利？行政机关的这种变更行为能否理解为行政征收或行政征用？

根据我国《森林法》第十五条和第三十一条[注]《森林法》第十五条规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：用材林、经济林、薪炭林……”《森林法》第三十一条规定：“采伐森林和林木必须遵守下列规定：(一)成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，皆伐应当严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成更新造林；(二)防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐；(三)特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。”的规定，将用材林变更为公益林后将影响林木的处分权和收益权，主要是林木的流转和采伐。行政机关将林木的林种由用材林调整为公益林后，林地的所有权没有变化，林木的所有权和使用权也没有改变，土地承包经营户与村集体的农村土地承包经营合同关系依然存在。行政机关的调整或改变行为只是影响了林木的处分权和收益权，林木的经济效益的实现要延缓。行政机关的这种变更行为不是行政征收也不是行政征用，行政机关对林木林种的调整既没有影响林木的所有权也没有影响林木的最终使用权。

(三)原告的诉讼请求

本案中原告因不能办理采伐许可证而起诉到法院请求确认被告将所涉林场林木性质由用材林变更为公益林的行政行为违法，该诉讼请求是否适当？原告是否可以直接起诉行政机关不核准发放采伐许可证的行为？本案中行政机关是将公益林补助款发放给村集体，原告能否请求法院确认行政机关将公益林补助款发放给村集体的行为违法？此外，原告是否能请求法院判决行政机关履行向原告发放公益林补助款的义务？最后，是否能够请求法院撤销被告将所涉林场林木性质由用材林变更为公益林的行为？

本案中原告请求确认被告将所涉林场林木性质由用材林变更为公益林的行政行为违法的原因是不能申请采伐许可证，因此原告可直接以行政机关不颁发采伐许可证为由提起不作为之诉，请求法院审查行政机关不颁发采伐许可证的行为是否合法。但笔者认为原告请求确认被告将所涉林场林木性质由用材林变更为公益林的行政行为违法是不适当的，因为被告没有作出具体的变更林木林种的行政行为，即没有具体的载体或文件体现被告作出了变更行为，因此原告也不能请求法院撤销被告将所涉林场林木性质由用材林变更为公益林的行为。被告向村集体支付了公益林补助款的行为是事实行为，只能理解为被告作出变更林种行为前的准备行为。即使被告做出了林种变更行为，但行政机关的变更行为没有通知原告也没有征求原告的意见，被告对林种的变更行为影响原告对林木的处分和收益权，因此被告在作出变更行为前应征求原告的意见，在作出变更行为后也应该告知原告。[注]参考《国家级公益林区划界办法》第十二条的规定：“区划界定国家级公益林应当兼顾生态保护需要和林权权利人的利益。在区划界定过程中，对非国有林，地方政府应当征得林权权利人的同意，并与林权权利人签订管护协议。”但这并不意味着被告向村集体支付了公益林补助款的行为是事实行为就不可诉，因为被告的这种行为已经确定影响了原告的权利，原告可以根据《行政诉讼法》第十二条第一款第七项或第十二项的规定提起行政诉讼。[注]《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；……(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”

原告也可以以被告向村集体支付公益林补助款的事实行为侵犯其农村土地承包经营权为由，请求法院确认行政机关将公益林补助款发放给村集体的行为违法，但不可以请求法院判决行政机关履行向原告发放公益林补助款，因为根据上文的分析，行政机关对林种变更的行为事实上没有作出，从而使得原告提起履行诉讼没有事实依据。至于林权证的变更登记，在行政机关主动对林种作出变更时我国法律没有作出具体规定由谁进行变更登记，但参照《国家级公益林区划界定办法》第十三条[注]《国家级公益林区划界定办法》第十三条规定：“……县级以上人民政府应当对已区划界定的国家级公益林及时进行林权证林种变更登记。”，笔者认为此时的变更登记应该由行政机关主动作出。因此原告针对被告没有变更登记林权证的事实行为只能提起确认违法诉讼。

(四)救济程序问题

本案是否属于行政复议前置案件？即原告能否直接向人民法院提起行政诉讼？我国《行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”我国《森林法》第十七条第二、三款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”根据以上条款，本案的救济程序是否存在问题？

(五)行政诉讼的受案范围

根据《行政诉讼法》第十二条、第四十四条、第四十九条的规定，法院是否应该受理本案？本案中行政机关的变更林种的行政行为是否已经作出，行政机关支付公益林补助款的行为能否认定为准备行为？

笔者认为结合上文的分析，行政机关的变更林种的具体行政行为是没有作出的，行政机关支付公益林补助款的行为应该认定为准备行为，是事实行为。虽然原告所提诉讼请求不适当，但法院应该受理该案。法院可以对原告行使释明权，告知原告明确诉讼请求，因为本案的事实和理由是清晰的，被告也确定，被告的行为确实影响到原告的权利。本案符合《行政诉讼法》以及相关司法解释对行政诉讼受理的规定。新的行政诉讼法司法解释第二条第二款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”

(六)侵犯农村土地承包经营权的救济

被告将林场划为公益林的行为是否影响到原告与村集体间的农村土地承包经营权合同的继续有效和履行?本案出现的争议是否可以通过民事诉讼进行解决，即原告与村集体之间的土地承包经营权纠纷，是否应把行政机关作为第三人？从农村土地承包经营权的角度看，原告的林木所有权并没有因为被告将林种划为公益林而改变，只是影响原告对林木的处分和收益权，因为林木的特点，公益林最终可以得到采伐。

《森林法实施条例》第十五条第二、三款规定：“用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益。防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”本案中原告与村集体是林地的承包方与发包方，原告对林地上的林木享有所有权，因而可以对林木进行经营处分，从而享有收益权。虽然被告向村集体支付公益林补助款的行为只是被告对原告享有林木属性进行变更的准备行为，但也影响到原告和村集体间林地承包经营合同的继续行使。因此本案可适用民事诉讼来解决原告与村集体之间因被告的行为导致的合同行使的纠纷。法院可以适用情势变更的原则对原告和村集体之间的合同纠纷作出判决。原告和村集体也可以对土地承包经营合同进行变更，制定补充协议。

(七)行政诉讼中的自认

对本案中被告认可变更的行为如何进行认定？行政诉讼中能否允许自认的存在？被告认可变更的行为能否构成自认?对被告在答辩状中认可变更的行为如何进行处理？

由于行政行为的作出涉及行政机关职权的行使，而行政机关作出行政行为须遵循职权法定的原则；行政诉讼常涉及公共利益，所以在行政诉讼中一般不允许自认的存在。对被告在向法院提交的答辩状中承认其对林场的林种已经进行变更可以有两种理解：第一，被告认为其向村集体支付公益林补助款的行为就是对原告林场林种的变更，在答辩中陈述的是已经作出的事实；第二，被告对原告所主张的已经存在的林种变更行为的承认。笔者认为应该理解为第一种，在行政诉讼中不允许被告对行政行为的存在与否进行自认，行政行为的作出要履行一定的程序和通过一定的载体体现出来，因此行政诉讼的存在与否要由原告进行初步举证，再由被告证明该行政行为合法与否。

(八)法院受理后的处理方式

法院在受理该案后，针对原告的诉讼请求应该怎样进行处理？是否可以驳回原告的起诉？如果开庭审理了此案，是否可以调解结案？

法院在受理案件后最简便的处理方式就是驳回原告的起诉，本案原告所提行政诉讼不符合《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定“有具体的诉讼请求和事实根据”，人民法院可以驳回原告的起诉。本案中行政机关的林种变更行为事实上没有具体作出，行政机关没有作出决定书或告知书等行为表明其已经作出林种变更的行为，而且也没有对林权证进行变更登记，因此原告请求确认被告将所涉林场林木性质由用材林变更为公益林的行政行为违法的诉讼请求没有事实依据。但笔者认为，为了维护公共利益，解决争议，人民法院可以进行调解，同时向被告提出司法建议。此时的处理方式是人民法院主动追加村集体为第三人，就公益林补助款的归属问题在三方当事人之间进行调解。[注]《行政诉讼法》第六十条第一款规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”行政机关发放公益林补助款的性质应该理解为行政补偿，行政机关为了维护公共利益，对林木所有人的处分权进行限制，影响林木所有人的收益权，为了弥补给林木所有人造成的损失，应该对林木所有人进行补偿。我国《森林法》第八条规定了森林生态效益补偿基金制度，此外《国家级公益林管理办法》第九条也规定了要不断完善国家级公益林森林生态效益补偿的办法。同时人民法院应该以司法建议的形式建议被告针对原告作出一个具体的行政行为，即作出变更林种的决定书或告知书，并且收回林权证对林权证进行变更登记。

四、思考和建议

结合上文的分析，笔者对林木林种变更类案件提出以下思考和建议：

(一)行政行为的表现形式

行政行为通常的表现形式是决定书、通知书等书面的材料，但这并不意味着行政行为就是指书面材料，行政行为的作出还包括事先的调查、取证、讨论和事后的送达行为。行政机关对行政相对人作出“警告”的行政处罚就没有具体的载体体现，行政机关一般不会作出行政处罚决定书，但是对于“警告”的行政处罚不服也可以提起行政诉讼。[注]新修改的行政诉讼法将“警告”这种行政处罚措施也列举到受案范围的规定中。行政行为的作出不要求一定要以书面材料的形式体现。

(二)能否提起确认行政行为存在的行政诉讼

本案的情况是否可以理解成行政机关处在事实行为到行政行为的中间状态?

本案中如果被告已经对林权证进行变更登记，那么此时是否可以理解为行政机关对林种的变更行为已经作出？那么此时原告能否请求人民法院确认行政机关对林种进行变更的行政行为存在？这是不是可以发展成一类新的行政诉讼类型，即确认行政行为存在诉讼？

(三)事实行为是否可以被诉

《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这一规定是否意味着人民法院不受理公民、法人或者其他组织针对行政机关作出的事实行为提起的行政诉讼？为了实现依法行政、司法的最终裁决以及保护公民法人的合法权益，笔者认为对事实行为不服可以提起行政诉讼，但应该将事实行为分为两大类：单独独立的事实行为和与行政行为有牵连或吸收关系的事实行为。前者比如行政强制措施，后者比如行政强制执行。不服单独独立的事实行为可以直接起诉，但不服与行政行为有牵连或吸收关系的事实行为则要达到严重影响原告的权利时才可以起诉。行政行为的作出要经历几个阶段，即作出前的调查取证、讨论评议阶段以及作出后的通知送达阶段，这些阶段能被行政行为吸收，因此行政相对人不服时可以直接起诉行政行为。

(四)建议

针对林木林种变更存在的问题，笔者建议林业行政机关在作出行政行为时要强化程序意识，要充分考虑行政行为的作出可能对哪些自然人、法人或其他组织的权利义务产生影响，从而在行政行为作出前和作出后通知这些自然人或法人。为了实质解决行政争议和最终解决行政争议，人民法院在林木所有权人或使用权人所提诉讼请求不明确时，要充分进行释明以避免案件被驳回起诉后原告再次起诉；同时人民法院对于可以一并审理的民事案件也应该尽量纳入行政诉讼的审判中，以达到案结事了的效果。我国《森林法》是1984年9月20日通过的，只在1998年4月29日进行过一次修正，《森林法》没有对公益林的概念作出界定，应该尽快修改《森林法》以完善对公益林的规定。林地虽然也属于土地的一种，但我国农村土地承包法的规定主要是围绕着农用地，而林地和农用地存在较大不同，林地具有较高的生态价值和公益特征，因此应该在农村土地承包法中对林地承包问题作出专门规定，以减少林地使用权、林木纠纷的发生，为林木林种变更纠纷如何解决提供法律依据。