20世纪80年代美国小企业发展的政策因素探析

(太原师范学院 历史系， 山西 晋中 030619)

20世纪80年代美国经历了战后最长的经济增长周期，走出了滞胀泥潭，小企业注所谓小企业，按照1988年美国小企业管理局(Small Business Administration)的定义，指的是雇员在500人以下或年销售额在500万美元以下的企业。在其中发挥的作用不容小觑。纵向来看，美国小企业管理局(Small Business Administration)1996年的报告显示，美国私人独立拥有的小企业(proprietorships)1981年至1989年间从93.45万增加到135.29万，增幅达44.77%；收入方面，1983年到1990年非农私人独立所有企业的收入从1 758亿美元增长到3 246亿美元，增幅为84.64%。同期税前利润从2 123亿美元增长到3 695亿美元，增幅为74.05%。[1]7-20横向来看，“由小企业所提供的产品和服务总值在1.3万亿美元左右,在当前(1987年)GNP中，这一总量占到约2/5，如果将此部门单独拿出来，则它将位列全球第四大经济体”[2]340。由于小企业大量出现，这时期企业的平均规模变小了，从1980年到1987年，每个企业的平均GNP从24.5万美元降到了21万美元。[3]小企业在20世纪80年代的发展势头由此可见一斑。

20世纪80年代初，美国处于由萧条向扩张的经济周期的转变之中，这正是创办小企业的最佳时期。经济学家的研究表明：不同的经济周期对小企业的创办与发展有不同的影响。在经济扩张阶段，新办的小企业在多数情况下能够保持增长，而经济由扩张转向萧条，新办的企业则越来越少。而小企业创办的最佳时间是经济周期萧条期的末期至扩张阶段的初期，因为在此阶段，资本筹集成本下降，但失业率并未明显下降，存在大量的未被充分利用的资源，因此经济萧条的后期是企业家利用闲置资源的最好时机，往往是创办新企业的高峰期。

对于20世纪80年代小企业崛起的原因，学界一般归纳为产业结构的调整、新技术的出现、消费市场的变化等因素。而实际上，20世纪80年代美国联邦政府对小企业的发展起到了相当重要的作用。

一、经济大环境改善——里根经济学的积极作用

20世纪80年代美国出现了非常有利于小企业发展的经济环境，最重要的表现就是里根经济学的出现。所谓里根经济学，是指里根针对20世纪70年代的滞胀给出的解决之道，其具体是指：通过减税、加速企业折旧、放松管制，为企业经营者提供宽松的环境，调动企业经营者和投资者的积极性来摆脱经济停滞；通过严格控制货币供应来抑制通货膨胀。小企业从这种经济政策中得到了很多好处。

(一)减税

减税是供给学派的主张。供给学派认为，减税是刺激生产和供给的唯一灵丹妙药，因为沉重的高额累进税挫伤了富人储蓄、企业家投资和工人劳动的积极性，所以长时间大规模的减税是重振美国经济的动力和关键。里根也希望通过减税达到提高企业积极性、刺激生产以扩大经济总量进而增加财政收入、平衡财政预算的目的。里根政府的减税行动有两次，一次是1981年8月国会通过的《经济复兴税法》(Economic Recovery Tax Act of 1981)，另一次是1986年的《税制改革法案》(Tax Reform Act of 1986)。

1981年《经济复兴税法》旨在降低高收入者的税率，增加他们的收入以刺激投资。它至少在五个方面有利于小企业：第一，它规定从当年10月份开始将个人所得税税率减少5%，并在1982年7月1日和1983年7月1日，分别在之前基础上再各减10%。这大大减轻了25人以下小企业的负担，因为此前美国的法律规定，雇员在25人以下的企业按照个人所得税纳税。第二，它规定在6年内将遗产税的免税点由17.56万美元提高至60万美元，这有利于小企业在家族内的延续。第三，把资本收益税的最高点从28%降至20%，这有助于鼓励风险资本扩大投资，而小企业是风险资本的主要投资对象。有调查显示，有63%的风险资本将它们资金的70%用于投资小企业。[4]207-214第四，它实行加速折旧，建筑物从原来的21年缩短为10年，生产设备(包括科研设备)从7年缩短为5年，车辆从5年缩短为3年，对某些设备在其使用年限初期实行一次性折旧，这加快了小企业资本的积累，有利于其扩大投资，更新技术和设备。第五，它规定从1981年起，企业任何一年的研发支出如果超过此前三年的平均研发支出额，或其研发支出占当年总支出的50%以上，其超出部分可获得25%的税收减免。[5]134

1986年的《税制改革法案》，将个人所得税的税率层级由14个精简到2个，即15%和28%，将个人所得税的最高税率从1981年税改后的50%降低到28%，进一步减轻了25人以下小企业的负担。从1987年7月1日起，公司所得税的最高税率从46%降为40%，1988年7月1日起再降为34%，最低税率不变，仍为15%。为鼓励风投企业扩大投资，《税制改革法案》规定风投企业长期资本收益的50%不算作应缴税的收入，并且在资本收益税方面，从1981年税改后的20%再降到17.5%。小企业管理局曾就风险投资公司对1986年税改的态度做过一项调查，结果显示，有54%的风险投资公司愿意增加对小企业的投资，仅有7%的风险投资公司表示会减少投资。[4]

减税对小企业发展起到了有力的支持作用。1981年税改之后，邓白氏公司(Dun & Bradstreet Corporation)在1984年对500名年销售收入在1 000万美元以下的小企业主进行了一次综合调查，结果发现，超过80%被调查的小企业主对于他们短期和长期的经营活动表示乐观，对短期持悲观态度的只有14%，对长期趋势持悲观态度的只有8%，被问到他们希望看到的进一步措施时，小企业主的回答依次是：对企业进一步减税、减少对企业的管制、限制工会活动、控制利率以及放松美联储信贷政策。[6]事实上，除了减税，里根政府在放松管制、限制工会力量、放松信贷等方面也的确不负众望，这其中要数放松管制最为重要。

(二)放松管制

政府管制是指政府为满足一定的社会目标，如环境保护、保护工人身心健康、生产安全等，而根据一定的法规对企业的市场行为所作的约束，是政府在微观领域干预市场的重要手段。企业为满足政府的管制要求必须付出一定的费用，这部分费用称为企业的管制成本。据美国学者威登波姆的估计，管理费用与服从费用之比为1:20，即管理机构每花1美元的管理费用，私营企业就要花20美元的服从费用，[7]这些管制对管理精简的小企业造成了沉重负担。

从20世纪70年代末起，美国小企业管理局开始关注政府各类管制给小企业造成的不合理负担。从80年代开始，小企业管理局更是资助相关课题开展对联邦政府管制对小企业造成的影响进行研究。这些研究发现中小企业承受的单位管制成本远大于大企业。小企业管理局的研究表明，1992年20人以下的小企业为满足联邦的管制要求而付出的人均费用是5 500美元，而500人以上的大企业其人均费用只有3 000美元，小企业的人均费用比大企业高出83.3%。在服务业和贸易部门，20人以下的小企业管制的人均费用是4 000美元，这比500人以上的大公司高出了85%。[8]有学者曾做过计算，结果发现全部管制成本的63%是由小企业承担的。

里根的管制改革主要通过行政手段限制管制机构的作为来进行，他在第12291号行政令中对管制机构的决策行为确定了一个核心原则，即对管制活动进行成本—效益分析，以此抑制管制活动的过度发展，最大限度地增进全社会的净受益程度。根据12291号行政命令，所有总统管辖的管制机构的管制决策都应符合成本—效益标准。所有管制条例在颁布之前的60天内，应该交由行政管理和预算局审查。同时，管制机构还应该提交“管制影响分析”报告。通过这种行政措施，实际管制费用和管制人员的数量都出现了下降。[7]

经过卡特和里根的管制改革，总的管制费用从1977年至1988年一直呈下降趋势。相应地，同一时期管制费用占GDP的比重也在下降。

小企业作为管制成本的主要承担者，无疑是该时期放松管制的最大受益者；同时，放松管制使市场中受到压抑的个人活力和创业能量得到了释放，大量小企业应运而生。放松管制对小企业的成长无疑起到了积极的促进作用。

(三)降低通货膨胀

1980年里根上台伊始，面临的最严峻的经济问题就是滞胀。自1973年第一次石油危机以来，美国就陷入了通货膨胀和失业率交替走高的窘境：用扩张性的财政政策可以降低失业率，但是会使得通货膨胀率走高；紧缩货币供给会降低通胀，但是又会造成失业率的上升，这就是所谓的菲利普斯曲线。及至卡特政府时期，在第二次石油危机的冲击下，经济状况更加恶化，出现了通货膨胀率和失业率同时居高不下的现象，此所谓菲利普斯曲线的恶化。由罗斯福开创的国家干预资本主义似乎走进了死胡同。于是通货膨胀成为美国社会的头号公敌，也成为摆在里根面前的经济难题。 “克服通货膨胀之于里根的重要性堪比解决失业问题之于罗斯福的重要性。”[9]57

学者们普遍认为，里根的四大经济政策[注]里根的四大经济政策为减税、放松管制、削减非国防开支、反通胀政策。中，以遏制通货膨胀的政策最为成功。里根任内，通过与美联储携手合作紧缩货币供应、利用高利率大借外债来弥补财政赤字以及对工会采取强硬立场等措施，再加上外部能源价格恰逢其时地下降，成功地降低了通货膨胀。在20世纪80年代，消费者物价指数(CPI)从1980年的13.5%降低到了1988年的4.1%，1983—1989年间的平均通胀率为3.6%。[9]56美国20世纪80年代通货膨胀率的下降可以从图1得到直观的反映。

图1 1980—1989年美国通胀率的变化

数据来源：https://inflationdata.com/articles/inflation-cpi-consumer-price-index-1980-1989/

低通胀具有稳定美国经济的作用，将通胀作为头号公敌对待的里根—沃尔克[注]沃尔克是当时的美联储主席，他执行紧缩通货的政策，配合里根降低了通货膨胀，是美联储历史上最痛恨通货膨胀的掌门人。遗产，可以很好地证明里根的这一遗产是最为持久和最受欢迎的。由于通货膨胀具有对金钱价值和刺激经济增长成果的双重侵蚀作用，那么降低通货膨胀对促进长期经济增长就是一个重要因素。[9]56-57通胀的降低对小企业至少有两方面的好处：首先，通货膨胀时期，物价上涨使小企业的成本急剧上升，而它们不可能像大企业那样在不失掉顾客的情况下通过提价来得到补偿。其次，小企业也很难像大企业那样通过裁员来减少开支，因为很大一部分小企业就是业主独立经营的，那些有雇员的小企业裁员空间也很小。因此，通货膨胀的降低能改善小企业恶劣的经营环境，无疑有利于小企业的发展。此外，低通胀的经济环境为20世纪80年代美国经济的结构调整和90年代美国“新经济”的出现奠定了良好基础。而这种经济结构调整，正是从以大企业为主的制造业转向以小企业为主的服务业和以小企业为主的高技术工业的调整，因而小企业的发展也就在情理之中了。

二、联邦政府直接扶持

除了通过减税、放松管制等措施改善经济大环境之外，联邦政府及其下辖的各机构更是直接参与到了对小企业的支持之中。这种支持主要集中在给予技术所有权、资金和直接技术扶持三个方面。

(一) 给予技术所有权和技术转移

1980年，联邦政府颁布了《贝赫—多尔法案》(Bayh—Dole Act)，规定利用联邦资金开发出新技术的大学和小企业对该技术拥有所有权。获得资助的公司开发出来的新技术属于公司，资助其进行研究的政府机构并不要求技术的所有权或任何形式的回报，这保障了技术和商业投资者拥有其发明创新的专利，调动了接受联邦资助的小企业的积极性。

这一举措对调动大学参与技术创新和创办企业的效果尤其明显。在《贝赫—多尔法案》之前，凡是大学接受联邦政府资助的研究项目，其成果的所有权属联邦政府，大学要将相关技术商业化必须与拥有该研究成果专利权的政府部门进行一项复杂的谈判。《贝赫—多尔法案》的出台取消了这一繁琐过程，允许大学和小企业保留他们开发的科技进步的所有权，并给予发明创造者以股份奖励，这极大地提高了大学将技术发明商业化的热情。最直接的表现是20世纪80年代美国大学专利许可的激增：1974年美国排名前100位的研究型大学的专利数量为177个，到1984年此数量增加到408个，而在1994年专利数量飙升至1 486个。美国大学协会的主席说：“在《贝赫—多尔法案》之前，联邦政府累计拥有的专利超过了30 000个，其中只有5%获得了应用许可，进入商业化生产的就更少了。如今在《贝赫—多尔法案》之下，已经有超过200所学校参与到技术转移之中，每年向经济体中注入的资金超过了210亿美元。”[10]2

通过给予大学以发明创新的所有权，《贝赫—多尔法案》开启了产学合作的大门，可以说《贝赫—多尔法案》(Bayh—Dole Act)是美国联邦政府推动大学和产业界联系的最重要举措。该法颁布后，美国大学和产业界的联系空前加强，管理技术和许可证的大学办公机构从1980年的25个增长到了1990年的200个。另外，产学结合的主要机构——大学研究园区和大学产学研究中心，在20世纪80年代也出现了井喷式的增加(见图2、图3)。

大学的知识溢出，对小企业尤为重要，“在美国，尽管大小企业研发支出的回报率平均都在26%左右，但在没有大学参与的研发活动中，大、小企业的回报率平均只有14%，而在有大学参与的研发活动中，大、小企业研发支出的回报率分别为30%和44%”[11]4。大学研发活力的激发增强了其溢出效应，带动了小企业的创办，因为新企业的创办往往基于某种创新，创新与新知识的运用密不可分。大学研发活力的激活，无疑促进了小企业的创办和发展。

图2 1880—1989年美国大学产学研究中心成立情况(以10年为单位)

资料来源：韩宇《美国高技术城市研究》，清华大学出版社2009年11月出版，第307页。

图3 1951—2002年美国大学研究园区的数量变化

资料来源：韩宇《美国高技术城市研究》，清华大学出版社2009年11月出版，第314页。

除了从根本上给予技术创新所有权保障的《贝赫—多尔法案》之外，联邦政府还多次规定政府机构要承担技术转移的责任。这方面的立法主要有1980年的《史蒂文森—威德勒技术革新法案》(Stevenson—Wydler Technology Innovation Act)、1986年的《联邦技术转移法案》(National Technology Transfer Act)、1988年的《综合贸易与竞争法》。

《史蒂文森—威德勒技术革新法案》规定在联邦实验室内建立技术转移办公室，使相当数量的与政府主办的实验室合作的技术公司受益。《联邦技术转移法案》规定所有联邦实验室及其科学家和工程师，直接负责将联邦的技术转移到私人部门，并将这种转移技术的活动作为联邦实验室及其雇员每年年终考核的一部分。该法使政府实验室与私人部门在研究项目上协同工作合法化。《综合贸易与竞争法》致力于促进从联邦政府到中小规模制造公司的技术转移。该法在商业部下设立制造业扩展伙伴关系部(Manufacturing Extension Partnership，简称MEP)，MEP的目标是增加小型和中型美国制造业企业的整体竞争力。MEP自设立以来已经帮助了逾18万家公司，其中受益最多的是小企业和新创办的公司。[12]46

在发展小企业的过程中，大学是美国政府的一个重要借力点，除了给予知识产权外，联邦政府还为大学创办小企业提供资金支持。当然，这种资金支持同样也不仅限于大学。

(二)资金扶持

虽然美国的金融业较为发达、资本市场相对健全，但是小企业因为其经营的不确定性较大、缺乏有形资产、单笔融资规模小、缺乏融资纪录等原因而面临着融资难的问题。19世纪80年代，美国政府主要通过直接研发资助和风险资本市场为小企业提供资金。

1982年的《小企业创新研究法》(Small Business Innovative Research Act of 1982)是一项专门针对小企业的资金扶持法案。该法建立了小企业创新研究项目(Small Business Innovative Research，简称SBIR)，该项目通过向小企业提供资金来刺激其技术进步。联邦研发资金是SBIR主要的经费来源。该法规定“外部研究项目在1 000亿美元以上的所有政府部门和机构，都要建立其自己的SBIR项目，并留出相当于外部研究预算资金的0.2%用于该项目。后来，这一比例增加到2.5%。一共有十个政府机构参与了该项目。国防部和国家卫生研究院是出资最多的两家。”[5]这些资金是专门用于小企业的，申请这些资金的也只能是小企业。

成功申请SBIR资助一般要经历三个阶段。意向公司首先竞争第一阶段的奖金。奖金获得者用该基金进行一项可行性研究，用以开发有市场前景的特定技术，1992年该法经过修订后规定第一阶段的资助上限为10万美元。第一阶段的获胜者可以竞争第二阶段的奖金，如果胜出则将得到高达75万美元的奖金，公司可以将这笔钱用于开发其设想的技术优势、可行性，进行试制及制定市场策略。第三阶段没有SBIR的资金支持，在这一阶段受资助者自筹资金，其来源或者是政府机构的采购项目，或者是私人投资者以及资本市场，这一阶段的目的是将基本成形的技术推向市场。第三阶段对小企业来说通常困难重重。在实际执行中，政府机构还会采取措施帮助其完成商业化，比如先进技术项目(The Advanced Technology Program，简称ATP)。该项目始创于1989年，为那些对私人公司来说风险太高，但是一旦成功就能给社会带来高回报的技术的发展提供资金。ATP提供的奖励资金数额更大，通过大小企业之间的合作，将最初由SBIR项目资助的对象成功商业化。简言之，ATP为小企业与大企业的合作牵线搭桥，让双方在合作中取长补短，实现双赢。

SBIR促进了新公司的创建，“国家科学研究院的研究表明，SBIR奖励直接促成了新公司的创建，对于就业和当地经济增长方面都有好处”，同时，对小企业来说，SBIR对其技术商品化是一个很大的资金扶持。“在公司为通讯、卫生保健、国防市场开发新产品的初级阶段，SBIR项目为它们提供一种重要的竞争性融资。通过SBIR项目，新的创业公司可以克服对有前景的、高溢出技术的投资障碍。”[12]43

值得注意的是，在《贝赫—多尔法案》之下，有大约30%的SBIR奖励给予了大学老师。这一奖励鼓励大学老师在其研究的基础上创办公司，而且条件宽松，大学老师可以申请一项研究资助而不用辞去教职或创办一家公司，这鼓励了大学里的申请活动。获得资助的大学老师或是公司的创建者，或是研究的主要参与者。由于SBIR项目的要求，一般在三个阶段后获胜的方案都已经成功地将其技术推向了市场，所以参与该项目的大学老师也就有一部分成为了创业者。“SBIR已被认为促成了众多校办企业的形成”，[5]180这也说明了大学在小企业创办和发展中的重要作用。

除直接的资金支持之外，20世纪80年代美国风险资本市场的发展也为小企业的创办和发展提供了必要的资金，风险资本市场的繁荣对小企业意义重大。20世纪80年代的两次减税对于风险资本的刺激前已述及。此外，投资于小企业的风险资本的总量也有所增加。在1979年之前，《雇员退休收入保障法案》(Employee Retirement Income Securities Act)中的“审慎”原则禁止基金管理人将养老保险基金进行高风险投资，其中就包括不得为处于起步阶段的公司提供风险资本。1979年该法中的“审慎”原则开始放松，允许养老基金经理人将他们所管理资产的10%进行风险投资。据估计，在20世纪90年代之前“因为这一规则的改变，大约有3万亿美元的退休金被投入到了处于起步阶段的公司和高风险公司，极大地促进了风险资本产业的膨胀，而这又反过来支持了创业活动”。[13]10

三、结论

20世纪80年代是美国经济重新崛起的时期，该时期美国逐渐走出了滞胀泥潭，并出现了战后历时最长的经济增长期。究其原因，小企业的蓬勃发展是一个重要动力，其中恰到好处的政策因素是不可或缺的。20世纪80年代，随着里根经济学的实施，小企业的税负、管制资金成本降低了，经营环境得以改善；联邦政府给予民间(包括企业、大学和个人)知识产权的做法，激发了他们进行技术创新和从事商业活动的热情，带动了小企业的创办；联邦机构的资金扶持和技术扶持则直接帮助了一批小企业。20世纪80年代里根政府的减税、放松管制、降低通货膨胀等措施为小企业发展营造了良好的经营环境。在减少干预的大原则和大方向下，政府并非无所作为，而是扮演好服务者的角色，降低通货膨胀的同时，对小企业或者给予无形的知识产权，或者进行有形的资金、技术支持，对小企业的发展起到了推动作用。

虽然20世纪80年代美国小企业发展的原因并不限于政府政策方面，但是美国联邦政府特别是里根政府适时推出的措施对小企业的发展无疑起到了推动作用，说明政府在小企业的发展中是可以有所作为的。在我国，中小企业在促进就业、提供税源、技术进步等方面承担着重要的社会经济功能，美国联邦政府支持小企业的做法或许有可资借鉴之处。