水利工程招投标活动中投诉处理难点分析

孔凡富 杜明钰

2004年国家发展和改革委员会等七部委联合制定了《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家七部委第11号令），自2004年8月1日起施行，并于2013年进行了修订。该办法对规范招投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招投标当事人的合法权益起到十分重要的作用。实施十多年以来，随着招投标工作的发展，投标人的法律意识和维权意识不断增强，招投标行政监督部门投诉处理工作的强度和难度也随之增加，因此在投诉处理的过程中应准确把握其难点及注意事项，以提高行政监督的效率。

一、常见的招投标投诉及其影响

常见的招投标投诉主要存在五个方面：一是针对招标人的投诉，如招标人规避招标、虚假招标、违规干预招投标活动、与投标人串通投标等情形。二是针对投标人的投诉，如投标人围标串标、弄虚作假、通过行贿手段骗取中标等情形。三是针对代理机构的投诉，如代理机构设置歧视性条款限制或排斥潜在投标人、向投标人提供不完整或者不相同的招标文件、非法干涉评标活动等情形。四是针对评标委员会的投诉，如评标委员会成员应当回避的不回避、不按招标文件规定的评标标准进行评标、允许投标人作出改变投标文件实质性内容的澄清或说明等情形。五是针对其他方面的投诉。

投诉对招投标活动的影响主要有两方面：一是影响招标进度，自行政监督部门受理投诉之日起，招标人应当暂停招标投标活动，待投诉调查处理后再进行，这将影响正常招标进度，导致工期延误，影响工程效益的发挥，甚至影响防洪安全。二是影响中标结果，当中标人中标无效后，根据《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例的规定，应当依照中标条件，从其余中标候选人中重新确定中标人或者重新进行招标。

二、招投标行政监督部门面临的问题

投诉处理作为招标投标活动中的行政救济手段，对保护投标人合法权益起到十分积极的作用。招投标行政监督部门在具体工作中面临以下几个方面的问题。

一是不规范投诉增多。由于投诉渠道广泛、投诉成本较低，实践中存在大量不规范投诉，甚至出现恶意投诉及无理缠诉，影响行政监督资源的合理使用，增加行政监督成本，同时阻碍了招投标活动的正常进行，延误项目工期，给项目的实施造成不可逆转的损失。

二是行政复议或诉讼增多。投诉处理是招投标活动中最复杂的一个环节，随着投诉主体的法律意识和维权意识不断提升，投诉处理的复杂性也不断提高，在投诉主体对于行政监督部门作出的投诉处理决定不认同时，很容易引起行政复议或诉讼。

三是投诉主体众多。作为招投标活动的最大利益诉求者，投标人是主要的投诉主体，投诉主体还包括招标人、与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系的法人、其他组织和自然人，如项目经理、分包商、联合体成员等利益相关方均为合法的投诉主体，招投标行政监督部门应该受理其投诉，保障其合法权益不受侵害。

四是投诉处理范围涵盖招投标活动的全过程。招标投标活动包括了招标、投标、开标、评标、中标及签订合同等阶段，因此招投标行政监督部门的监督管理及投诉处理范围覆盖招投标活动的全过程。

三、投诉处理的难点分析

1.如何把握“谁投诉，谁举证”的度

为减少不规范投诉行为，控制恶意投诉，不少招投标行政监督部门出台办法规范投诉处理程序，进一步明确投诉受理的形式要件，同时主张“谁投诉，谁举证”，但是如何把握投诉主体举证责任的度是投诉处理中的一个难点。实践中不少违法违规行为具有极强的欺骗性和隐蔽性，很难被发现，即便被投标人或者其他利害关系人察觉，取证也非常困难；如果对于举证不力的投诉一律驳回，不予受理投诉，则可能有失公正，使得投诉人或者其他利害关系人的合法权益得不到保障，甚至可能导致国家利益、社会公共利益遭受损失。根据《中华人民共和国招标投标法》，投诉处理是招投标行政监督部门的法定责任。在投诉处理过程中，招投标行政监督部门非独立第三方，需要积极主动调查取证，不应过分强调“谁投诉，谁举证”。既要维护公正的招投标环境，保障招投标活动的正常进行，又要有效控制行政监督成本，合理使用行政监督资源。

2.如何处理恶意投诉

投标人或者其他利害关系人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉，招投标行政监督部门予以驳回；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。对于如何处理恶意投诉相关法律法规缺少明确的规定，招投标行政监督部门应视情节严重程度作出短期或者长期不同范围内限制投标、记不良行为记录、降低信用等级等处理，同时通报相关行业主管部门，以扼制恶意投诉，提高行政监督资源利用效率，维护诚信、公正的招投标环境。

3.如何把握投诉请求

严格按照受理前置程序、受理、处理程序、处理决定的流程进行操作是投诉处理的质量保证，而如何理解投诉事项，把握投诉请求，是投诉处理的关键，关系到具体法律条文的适用，直接影响到投诉处理的结果。

比如在某案例中，项目中标结果在公共资源交易网进行公告，中标单位为A公司，次日B公司针对中标结果向招投标行政监督部门投诉，认为中标人A公司在投标时所提供的业绩与招标文件所要求的业绩不符，未实质性响应招标文件，且所公示的项目经理有在建工程，要求查处，否决中标人资格。从案例中不难看出B公司的投诉事项包括两条：一是“中标人在投标时所提供的业绩与招标文件所要求的业绩不符，未实质性响应招标文件”，其反映的是评标委员会应当且能够根据招标文件评判的内容，属于对评标结果的异议，根据法律规定投标人或其他利害关系人对评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间先向招标人提出异议，招标人不予答复或投标人对答复不满意的才能够依法进行投诉。B公司未在中标候选人公示期间提出异议，而在中标结果公示后，直接就评标结果相关事项进行投诉，不符合法律规定的程序。行政监督部门应作出不予受理的处理决定。二是“项目经理有在建工程”，该事项则要视具体情形而定，如果招标文件中有明确的要求和详细的评审办法，且评标现场评标委员会能够给予评审和认定的，则应认定为是对评标结果的异议，需要在中标候选人公示期间先提出异议，不满意的可再投诉，不满足前置程序或过了投诉期限的，行政监督部门不予受理；如果根据招标文件或评审条件评标委员会无法给予认定，招标人又无法自行决定或自行否决的，投标人或者其他利害关系人可直接提出投诉，针对中标结果的投诉成立，行政监督部门应予以受理。

4.如何行使自由裁量权

招标投标制度体系的建立是为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招投标活动当事人的合法权益，同时也是为了提高经济效益，保证项目质量，因此招投标行政监督部门在投诉处理过程中应以此为出发点和落脚点。投诉处理中查实存在影响评标结果的违法行为等情形的，重新评标或重新招标均符合法律规定，行政监督部门享有自由裁量权。在作出处理意见时，应当符合招标人的招标需求，在保证公平、公正的前提下，利于项目实施。

四、减少投诉的对策分析

1.加强宣传、引导，进一步规范招标投标活动

依托各级电子招标投标公共服务平台和水利建设市场信用信息平台，加强宣传和引导，进一步规范投诉处理程序，及时公布投诉举报受理情况，调查处理结果等监管信息。创新拓展水利项目招标投标公共服务领域和内容，不断提高供给质量和效率。

2.建立电子招标投标监管平台，强化事中事后监管和信用管理

建立水利行业电子招标投标监管平台，与现有水利建设信用信息平台互联互通、信息共享，充分发挥“互联网+”监管优势，推动动态监督和大数据监管，强化事中事后监管和信用管理，实现招投标全过程的监督电子化、环节联动化、监督范围全覆盖。

3.建设适用水利行业要求的诚信体系

加快健全水利建设市场主体信用档案。纵向实现流域管理机构、省级水利建设信用信息平台与全国信用信息平台互联互通和数据实时交换，横向对接住建、交通、政府采购等行业信用平台，建成互联互通、信息共享的工程建设领域市场主体的企业信用数据诚信体系。从信用制度、信用平台、信用管理、激励问责、失信惩戒等多层面，全方位、立体式营造诚信氛围，让招投标各方主体争做信用的执行者。

五、结语

招投标行政监督部门应充分发挥监管优势，加强对招标公告、招标文件的备案审核，消除投诉隐患，加强开标评标过程透明化，消除投标人疑虑，从源头上减少和避免投诉，建立公正、高效的投标环境■