土地新政背景下农村违章建筑问题的治理

任映红

(南方医科大学马克思主义学院,广东广州510515)

我国“十三五”规划提出要“坚持最严格的耕地保护制度”。为完善农村土地、宅基地管理,近年来,国务院及国土资源部出台一系列事关农民土地权益的新政：如2014年出台《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》,推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作;2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,深化农村土地管理制度,推行“三权分置”;2016年《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》,在设置了“符合土地利用总体规划”和“符合农村宅基地管理规定和相关规划”这两大前提下,“允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房”,其目的是严格土地利用规划,保护耕地,防止出现新的违章建筑。这些土地新政,深化了农村土地管理、土地产权制度,赋予农民更多财产权利,在严格保护耕地中促进土地流转、促进农民增收等方面发挥了很大的作用。在深入推进农业供给侧结构性改革的同时,仍然要加强农村基础性制度建设,建立更具法律强制力的农田保护制度,真正做到像保护大熊猫那样保护耕地[1]。但是,我们看到,由于各地农村对土地的旺盛需求、监督管理弱等因素,农村违章建筑问题依然悬而未决或仍在滋生蔓延。在土地新政、农业供给侧改革背景下,多年来困扰农村发展的违章建筑问题如何治理?本文尝试通过分析违章建筑的内涵外延,考察其深层次原因和危害,提出治理对策建议。

1 农村违章建筑及其成因

违章建筑泛指没有经过审批、擅自建造的建筑物,常与违法建筑一词混用,至今没有确切定义。违章建筑的防范、监督和处置涉及政府的近二十个职能部门,如国土、规划、建设、交通、环保、公路、铁路、防洪、消防、房管、城管等根据自身职责分工和管辖范围,对违章建筑都作出了不同界定。

本文界定的农村违章建筑是：所有未依法取得乡村建设规划许可证、建设工程规划许可证,在承包田、农用地、建设用地、未利用地上未批先建或手续不全,擅自动工新建的建筑物、构筑物和附着物;或对原住房进行改造,重建、拆建、升建、扩建等扩大面积的房屋,如破墙开店、住宅改成营业房、分隔小间用于群租、楼房加层、增搭边间;或在自家院子里搭建小厂房、工棚、仓库等。农村宅基地确权时,违章建筑将不予确权。城镇化背景下,农民在承包地上建房的违章违法行为屡禁不止,危害极大。

违章建筑的出现与我国人口多、发展不平衡、人均居住面积低、就业岗位少、农民收入增长缓慢、有关建设管理审批繁琐和不规范、利益驱动等有着密切关系。违章建筑的出现蔓延,既有历史原因,也有人地矛盾突出、土地供需不平衡的原因;既有改善居住条件的客观原因,也有一些人利益驱动、想多获得租金或征地拆迁赔偿的主观原因。

1.1 社会历史成因复杂

不少违章建筑是历史原因造成的,可以称之为历史违章建筑。它是指在一定历史条件下、在管理制度规范不健全、监管基本处于空白和缺位状态时出现并存在、没有审批手续或手续不全的建筑。这些建筑在当时是有一定合理性并为政府默许其存在的。如为了让农村加快脱贫步伐,增强集体经济实力,有些乡镇鼓励村集体积极招商引资,村集体就在没有经过规划、报批的情况下,在闲置空地上搭建厂房工棚,发展租屋经济或合作办厂;又如为鼓励农村发展养殖业、旅游业,农民大建养殖场、农家乐、民宿等,出现了一些未审批的超面积的附属房或加楼层等。历史违章建筑,争议多且定性难。它与明知故犯的、为牟取私利置法律规则于不顾的投机性违章建筑有本质区别。现在不少农村住宅没有《国有土地使用证》和《集体土地建设住宅使用证》,究竟是住宅用地还是承包田也分不清,很难辨别建筑物的合法和违法,权属纠纷多,事关农民基本财产权利,这也体现了土地确权、农村宅基地确权的必要性和重要性。

1.2 土地供需矛盾突出

国家为节约集约用地,用地指标严格控制,审批程序复杂。而农村建设用地需求十分旺盛：办家庭小工厂需要拓展厂房,发展特色农业需要建农业附属房;租房经济发达,住房需求量大;农民生活水平提升后迫切需要改善居住条件。“农民进城落户,土地承包权、宅基地使用权不变。我国虽然希望农户能退出宅基地和农村土地,疏解农村宅基地闲置和私下交易问题,但是,前提条件还是农民自愿原则、有偿退出原则。任何人不得逼迫农民在不情愿的情况下退出宅基地。”[2]这样,宅基地更加紧缺,容易引发在村村民的不满,政策与民意有时会发生冲突。

1.3 利益诱惑下的管理难

在一些个私经济快速发展的农村,大量外来务工人员需要租住价格低廉的农民自建房,当地农户就违法占地,违章搭建扩建房屋,获取土地的违法违规收益;有些是为了征地拆迁时得到高额补偿费而突击占地建房。部分村民法律意识淡薄,无视土地法规和政策,或对土地政策一知半解,认为自己的房子拆建、改建、重建是自己的事,在自己的承包田、宅基地上建房天经地义,不需要审批,出现未批先建、少批多建等现象。

目前,土地执法监管力量普遍不足,监管人员负责的片区大而分散,常常顾此失彼,而农村人口居住分散,住房修建自主性强,建筑面积小、建筑周期短,不易发现;强拆成本高且范围有限,很容易发生暴力对抗,引发群体性事件,影响基层社会稳定。

1.4 农民观念产权的存在

观念产权是指农民对土地归属的一种主观上的认识。中国共产党在执政后不断调整土地政策,有一系列制度变迁,对待土地所有权的态度上也有变化。联产承包责任制是一项重要的农地制度改革,是农村土地制度的重要转折点。虽然在改革开放后,农村土地政策更多地考虑了农民的利益诉求,但农民普遍担心国家政策的变化。“现在分配到的土地等生产资料说不定哪天又会被国家收回去。农民的这种担心将会直接影响到他们对土地的投入和保护。”[3]69一个后果就是导致了农民“观念产权”的出现以及对承包地的私用和滥用。

改革开放后,农民对农村的土地拥有一种“准所有权”或“类所有权”。众所周知,农村土地归集体所有,农民只拥有土地的使用权、收益权和经营权等。在法律上,农村土地的产权界定是清晰的。但是,“在农村中事实上存在着国家政策、村干部决定、集体意愿、当事人约定等多种土地的使用规则以备选择……无论是国家、村干部,还是集体和当事人,他们都具有合法性声称的系统,都有权利和‘正当’理由来使用土地和维护自己的利益,而这又会容易引发大量的土地纠纷”[4]。在这种复杂的背景下,土地的产权界定和使用规则往往是模糊的,土地的所有权、承包权、使用权、收益权、经营权等经常混杂在一起。拥有土地使用权的农民通常认同“承包地是我的”,是“准所有者”和“类所有者”。农民这种“观念产权”的形成与其利益与权利的维护不可分割。

另外,根深蒂固的平均主义思想、从众跟风的习惯在一定程度上助长了村民们的违章占地盖房行为。比如,村里如果有一个或几个村民率先在村子中违章建房,却并未受到基层政府的强烈制止和严肃处理,其它村民立刻仿效。如果村干部违章盖房没有受到制止,而村民违章盖房受到政府、村干部的阻挠和处理,那么村民就会觉得不公平,甚至会引发暴力抗争。在农村调查中,最常听到的话是：“凭什么人家可以在承包地里盖房,我家就不能”;“要拆大家一起拆,你不能只拆我们几家”;“我们这个村很多房子没有审批的,我就不相信上面的人能把这些房子都拆了”。

2 农村违章建筑的现实危害

2.1 侵占基本农田,影响粮食安全

现阶段,“三农”问题的核心依然是土地问题。非农建设占用是近年来造成耕地减少的重要原因之一。“用‘以租代征’的形式圈地,或打着发展生态农业、高效农业的幌子租赁耕地,实际却用耕地建厂房盖工厂;或租而不用,租而不耕,等待合适时机再高价转让或获取高额拆迁回报,造成农村大量土地资源浪费……目前涉及农村土地的违法犯罪案件呈多发态势。这些人涉嫌非法占用耕地罪,即违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为。”[5]

当今农村不少违章建筑侵占的是基本农田,破坏的是我国最为宝贵的耕地资源,这让土地保障、农业补短板任务更加艰巨,粮食安全受到威胁。土地是农民的命根子、赖以生存的主要生活资料,也是养活十三亿多中国人、关乎粮食安全的生存发展之本。这些年来,中国粮食进口数量上升,有人口增加、粮食减产的因素,也有耕地被非法占用而减少的因素。《2015中国国土资源公报》的数据显示,截至2015年底,全国耕地面积20.25亿亩。《全国国土规划纲要(2016—2030年)》要求,到2020年、2030年我国耕地保有量要保持在18.65亿亩、18.25亿亩以上。这是一个约束性指标,即要严格执行、不能突破。耕地减少上限为2亿亩[6]。随着新型城镇化建设的推进,高铁、重大工程等基础设施建设的加强,必然会占用一定数量的耕地,耕地保护不能有丝毫放松。

2.2 违背土地规划,影响村容村貌

违章建筑未经审批随意搭建,常与土地利用规划、村镇建设规划相违背,增加了土地、房屋征用的难度;由于违章建筑的选址随机、布局零乱、材料粗糙、结构简单、质量低劣,高低大小不一的外观严重影响村容村貌。

2.3 安全隐患增多,矛盾冲突加大

有的违章建筑侵占了公共道路、绿地、消防通道、地下管线,影响了城乡发展环境,影响周边群众的生产生活安全;违章建筑多数出租给外来人口,所在区域人员过于密集,管理混乱,污水横流、垃圾成堆,火险隐患和社会治安问题突出;有的住户违章加层,房屋安全无法保障,成为危房;有的影响邻居的通风、采光、通行,引发邻里纠纷;有的违章建筑租给一些小企业,开办污染较大的各类作坊,或是餐饮店,缺乏良好的通风设备,大量油烟影响周边居民的正常生活,村干部往往无法进行有效的调解,激化干部群众之间的矛盾。部分村民因各种原因无法搭建房子,心理不平衡,到处上访举报;有的村干部参与违章搭建,群众意见强烈,干群矛盾激化。

3 农村违章建筑的有效治理

3.1 加快确权登记,严格耕地保护

土地确权有利于维护农民权益,让农民吃下“定心丸”。《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》第七条要求：“按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证。”[7]《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》针对宅基地面积超占问题,明确对于历史上经过批准的宅基地,认可批准的效力,按照批准面积确权登记。对于未经批准占用宅基地的,则分历史阶段予以处理。按照1982年以前、1982—1987年、1987年以后3个历史阶段对宅基地超占面积进行确权登记。1987年土地管理法实施后,农民集体成员建房占用的宅基地,符合规划但超过当地面积标准的,在补办相关用地手续后,可以依法对标准面积予以确权登记,超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明[8]。从上述规定可以看出,政策更加尊重历史,重视对农民财产权的保护,对不同时间段的“超面积”,没有一刀切地视作违章建筑,管理更趋人性化。

为了粮食安全、人民安康,国家对土地十分重视和珍爱,制定了一系列的政策文件来加强对土地的管理、耕地的保护,如《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国基本农田保护条例》中都有较详细的禁止性规定。耕地是国家粮食安全的根本保证,是农业发展和农业现代化的根基和命脉,是农村改革发展稳定的基石,直接关系到广大农民的切身利益,关系到农民土地财产权益的实现,关系到“三农”工作与国家长治久安[9]。可以预见,今后我国的土地政策依然会坚持最严格的耕地保护和节约用地制度。《国土资源“十三五”规划纲要》提出要建立“国土空间用途管制制度”,立足于耕地红线、生态保护红线、城市开发边界等,构建国土空间规划,加强土地用途管制。

3.2 缓解供求矛盾,回应农民诉求

加大土地供给,应当成为推进农业供给侧结构性改革的重要举措。政府要把群众的需要和利益放在第一位,尊重农民意愿,注意区别对待不同目标人群,因地施策,既要满足住房困难农民合理合法的住房需求,又要坚决查处为谋取私利的乱搭建行为;推进农村土地整治与村庄公共空间整治,拆除私搭乱建。根据各地实际,在国家政策法规允许的范围内,乡镇统筹规划土地资源的调配和合理使用,引导并组织农户成立农业合作社,实行土地集中规划经营,在加强耕地保护中满足农村发展的用地需求。

外来人口数量的增加,催生火热的租屋经济,“一户一宅”的民房供不应求,在可观的利益驱动下违章建筑屡禁不止。“政府积极建设外来务工人员住房、仓储物流用房,解决大量的外来务工人员对出租用房需求,通过建造外来务工人员居住用房,一方面便于集中管理,另一方面可缓解供求矛盾;提供一定的仓储物流用房,保障市场需求。”[10]根据各地农村实际,由村镇划出适当的范围,统一规划,统一建设,利用空地、荒地等统一建造廉租房、外来务工人员公寓楼等,解决住房困难群众以及外来人员的居住问题,保障住房的有效供给,减少外来流动人口对农户的住房依赖,探索农户超占宅基地的有偿使用办法,促使资源的合理利用,从源头上遏止或减少违章建筑的产生。

在符合土地利用规划、节约集约使用土地的前提下,回应农民要求改善住房条件、提高生活水平的正当诉求,统筹规划农村住房建设用地,统筹利用闲置土地、现有房屋及设施等,让农民有一个整洁宜居的生活空间,让农民共享发展成果;给被征地拆迁农民以利益补偿,将土地增值部分按照合理比例返还农民;加强村庄规划,在“城中村”改造、旧村改造中挖掘住房潜力;发展集体经济,健全社会保障,拓展农民就业渠道,千方百计地增加农民收入,解决村民的养老、医保等后顾之忧,能在一定程度上减少投机性违章建筑的出现和蔓延,变违章无序为合法有序。

3.3 落实属地管理,探索挂牌施工

建立违章建筑的属地管理制度,实行辖区行政负责制,明确属地、辖区责任人,定人、定村、定任务、定地界,建立权责明确的责任追究制度,建构防治网络。大造舆论声势,让村民认识到违法占用承包地建房的严重危害,树立带头自拆典型,通报违章建筑的查处结果,曝光违建者,惩治屡教不改者,形成威慑,让村民不敢建、不想建,自觉抵制违建。做好预防管理,常走动、多下访,走进老百姓家里做细致的思想工作,增进了解、沟通感情,才能让群众自觉放弃违章建筑行为。积极探索农村私人建房挂牌公示制,增强农村土地管理、私人建房的公开透明度,接受社会监督。

3.4 上门劝说调解,情理法相结合

政府监管人员要进村入户,积极有效地开展土地法、规划法、农田保护法、宅基地、房屋确权等政策法规宣传,提高村民的法制意识、遵守法律法规的自觉性,使村民了解审批手续办理程序;充分认识违章建筑的危害,避免因违建被拆而导致不必要的经济损失。

村民对农村土地集体产权的认知常会出现自相矛盾：村民们会认为“这块地是我家的”,也会认可“土地是属于国家集体的”。其实,这种看似矛盾的现象有其内在的逻辑性和一致性,它与农民的利益和权利息息相关。当自己的私人利益受到损害的时候,村民们则会坚持“土地是我的”,目的是为了维护自己的权利;而与自己的利益无涉时,村民们又会认同土地是属于国家的(或者是集体的)。所以,归根结底,农民这种“观念产权”的形成与其利益与权利的维护不可分割。

相比于政策宣传,村干部上门劝说更有效些,所以要发挥村干部在违章建筑治理中的作用。农村是个熟人社会,因为村干部最了解本村的情况,而且与村民的关系相当熟悉,一上门就有用。因此,“上门调解”仍是当前农村纠纷解决的一种重要方式。村干部上门劝说遵循的是一种情、理、法相结合的原则。“情”指的是村干部会凭借自己与村民是熟人这一关系来规劝村民,村干部会向村民表明自己夹在村民和上级政府之间的尴尬处境,要村民们体谅自己的困难,同时会用人情这一重要资源来与村民进行谈判和交换;“理”就是摆事实、讲道理,用大家都认可和遵循的规范和道德去规劝村民,陈述违法乱建行为损害村容村貌、其他村民利益等;“法”指的是用国家法律和政策来规劝村民[11]。在农村社会中,关系和人情依然是村干部能够调动的重要资源。当“法”和“理”对村民们都行不通的时候,“情”也就成了村干部能够使用的唯一手段。

[1] 韩俊.农业供给侧结构性改革须做好四篇文章[N].人民日报,2017-03-29.

[2] 农民进城落户原有宅基地能不能确权登记颁证?[EB/OL].(2016-10-31).http：//www.tuliu.com/read-45010.html.

[3] 赵阳.共有与私用：中国农地产权制度的经济学分析[M].北京：生活·读书·新知三联书店,2007.

[4] 张静.土地使用规则的不确定：一个解释框架[J].中国社会科学,2003(1)：113-124.

[5] 马晶,王伟东,卢志坚.非法占用耕地呈现“四大乱象”[N].检察日报,2015-07-06.

[6] 叶开.减量上限为2亿亩,中国确定2030年耕地红线[N].第一财经日报,2017-02-09.

[7] 关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知[N].中国国土资源报,2011-05-16.

[8] 朱隽.国土资源部要求加快落实农村土地确权登记,宅基地历史遗留权属有了说法[N].人民日报,2017-02-09.

[9] 王立彬.新常态下尤其要抓好耕地保护工作[N].中国国土资源报,2017-01-24.

[10]张立强.违章建筑“拆为难”面面观[J].国土资源导刊,2012(6)：49-51.

[11]王汉生,王迪.农村民间纠纷调解中的公平建构与公平逻辑[J].社会,2012(2)：171-198.