协同共治：中国民族事务治理体系的当代建构

朱碧波,李璐燕

(1.云南师范大学 历史与行政学院,云南昆明650500；2.昆明医科大学 人文学院,云南昆明650500)

我国是一个民族事务繁多的多民族国家,民族事务治理始终是国家治理无法回避的一个议题。在当前实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期,为了进一步促进中华民族的伟大复兴,我国迫切需要推进民族事务治理体系和治理能力现代化。现有研究虽不乏涉及民族事务治理现代化的相关议题,但其研究旨趣却主要聚焦于民族事务治理的能力提升[1]、法治推进[2]和制度设计[3]等,鲜有对民族事务治理体系现代化的研究。民族事务治理体系与治理能力两者唇齿相依,相辅相成：治理体系是治理能力生成的基础,治理能力是评价治理体系合理与否的标尺。治理体系与治理能力本应两相匹配、均衡发展,但当前民族事务治理体系现代化研究的缺失,不仅导致民族事务治理研究学术版块的残缺,而且使得新时代凸显的重要议题难以得到学理性的回应。因此,当前需要在反思传统民族事务治理体系得失的基础上,持续推进民族事务治理体系现代化。

1 传统民族事务治理：历史鸟瞰与体系特征

我国是一个历史悠久、民族多元的国家,民族问题始终是与国家统一和稳定密切攸关的重大问题。在传统总体性社会的历史流变中,我国逐渐形成了一元化的民族事务治理体系。王朝国家时期,中原王朝政权与边疆民族政权之间存在一定的张力。为了化解这种张力,中原王朝政权秉承“天下一统”的理念,通过各种“因俗而治”的制度和策略不断推进民族事务治理。比如在国家行政区划建制上,秦汉实行郡县制,少数民族聚居地设置不同于内地的“道”“属邦”。唐朝在边疆民族聚居地设置羁縻州、府,任命当地少数民族首领、贵族或精英担任世袭都督、刺史等官职。元明清时期则在边疆民族地区实行土司制度,强调“以土官治土人”。与此同时,中原王朝又借助封赐、结盟、联姻、和亲、礼遇等策略实行民族事务的羁縻之治。由于传统多民族社会是一个民族文化相对同质、民族利益比较一致和权威认同集中的总体性社会,中央王朝政权通过羁縻之治客观上维系和促进了多民族国家的形成与发展[4]。不过,传统民族事务治理是特定历史阶段的政治产品,它并未超越时代自身的诸多限制,难免带有特定历史烙印的时代局限,概而言之：

其一,一元化治理。王朝国家时期,中原王朝政权在“大一统”的政治理念之下,择取“家国同构、儒法互补”的治理方式,最终形成了家天下与士大夫政治相结合的治理架构。由于国家治理理念滞后和传统社会力量发育不足的问题,政治系统排斥和抑制其他非权力组织的存在和生长,对民族事务治理的权力垄断,使得传统民族事务治理体系呈现出鲜明的一元化色彩。

其二,单向度治理。王朝国家时期,中央王朝始终难以彻底摒弃“华夷有别”的理念,因而以“羁縻之治”作为民族事务的基本治策。中央王朝通过羁縻之治(尤其是元明清时期的土司制度)成功地将国家范围内的多元民族共同体纳入皇权一统的政治统治和行政管理体系之中。新中国成立后,我国秉承民族平等和民族团结的价值理念,深入推进国家政治一体化和边疆民族地区整合,确保了民族事务治理的上下联通和运转协调。不过,在民族事务治理体系的历史建构与现代整合中,民族事务治理总体上呈现出单一权力中心和权力单向度运转的特点。换而言之,国家民族事务治理的理念产出、制度设计和政策供给都是借助层级化的政治架构自上而下地单向度传达与执行。政治系统在民族事务治理中并不注重于治理主体与治理客体的双向互动、政治系统内部的上下沟通。普通民族群体受制于自我素养和政治参与渠道狭窄等原因,难以有效参与民族事务治理,从而使得民族事务治理呈现出权力单向度运转的特点。

其三,精英式治理。按照西方精英主义的理论阐释,任何社会都可以两分为占统治地位的精英群体与受治地位的普通民众[5]149,而人类社会展开集体行动无法逃脱寡头统治的铁律[6]1。从某种程度来说,我国传统多民族社会同样也存在民族精英与普通民众的二元分野。民族精英作为特定时期自我长成的传统权威,拥有一定的社会凝聚能力和民族动员能力,因而受到中央政权的高度重视。王朝国家的怀柔绥抚、和亲通好、朝贡纳质,事实上都折射出中央王朝试图以民族精英作为边疆民族地区治理的代理人,以期达成“树其猷长,使自镇抚”的目的。

其四,权力本位式治理。传统民族事务治理本质上是公共权力对民族公共事务的一种支配与处置。公共权力深刻影响民族事务治理,并使得民族事务治理呈现出权力本位的色彩。这种权力本位式治理的主要表征是：公共权力垄断民族事务治理,排斥其他社会群体介入民族事务治理,普通民族群体难以影响民族事务的议题设置与政策产出;民族事务治理主要是基于“政治需求导向”而不是“社会需求”导向,公共权力的治理偏好深远地影响着民族事务治理;公共权力自我膨胀的本能使其在民族事务治理中缺失应有的边界意识,公共权力行使易于突破民族事务公共领域而延伸至民族群体的私人领域;民族事务治理的“法治思维”和“权利本位思维”并不彰显,容易出现权力本位对权利的挤压、工具理性对价值理性的遮蔽、效率导向对效能导向的凌驾等。

2 潜在缺陷与风险倒逼：传统民族事务治理体系的反思

中华人民共和国成立初期,国家创造性地传承、改写和发展传统时期民族事务治理的合理内核和积极因素,实现了扬弃性的超越。民族区域自治的制度设计和少数民族干部的培养,对于民族事务治理绩效的优化起到了重要作用。改革开放以来,我国逐渐步入社会转型的新时期、国家崛起的新世纪和中华民族伟大复兴的新时代。在时代急剧的变迁过程中,各种原生型和后致型、内源型和外生型民族事务风险叠加淤积,并借助现代传媒技术螺旋式放大,并倒逼民族事务治理体系的转型与重构。

2.1 传统民族事务治理体系的潜在缺陷

传统民族事务治理体系大体匹配总体性社会时期的民族事务,客观上也取得不俗的治理绩效,但传统民族事务治理体系的原生缺陷也是显而易见的。随着全球化的深化和中国现代社会的快速发展,传统民族事务治理体系的缺陷逐渐凸显,并且表现出与时代发展相抵牾的诸多征兆。

其一,一元化民族事务治理体系的弊端。传统民族事务治理中,政治系统身兼裁判员和运动员的双重角色,是民族事务治理当仁不让的核心,民族事务治理绩效也主要是政治系统单一智慧的体现。然而,当今社会形态迥异于传统社会形态,社会的复杂程度和风险聚合程度远超过往。正如有学者所说：“现代世界已经演变成了这样一个世界：在这个世界中,我们按照可测算风险的语言进行思考和按照可测算的语言采取行动的两者之间已经呈现出巨大的差异;在这个世界中,我们用于技术发展相通的速度创造出无法测算的不确定性。”[7]社会发展的复杂化和不确定性使得民族事务发生了极其巨大的变迁,各种传统社会不曾经历的新型民族事务纷纷出现,如各民族跨区域大流动中的民族互嵌与民族区隔、社会急剧转型中的民族分层和利益裂变、民族国家建设中的国家认同与中华民族共同体意识培育等。这些新型民族事务的凸显与固有民族事务的叠加日益严峻地挑战一元化民族事务治理体系的承受能力,并使得单一的政治智慧在纷繁复杂的民族事务迷局中陷入捉襟见肘的窘境。

其二,精英主义民族事务治理体系的缺陷。传统民族事务治理体系强调民族精英在民族事务治理中的特殊作用。这无疑是对总体性社会民族地区“人心政治”[8]建构的精准把握。不过,在现代民主政治文化激荡的浪潮中反思传统民族事务治理,传统精英主义取向的民族事务治理体系未免局限于民族精英人物的吸纳而相对忽略对普通民族群体意见的尊重。与传统总体性社会相异的是,现代多民族社会是一个异质性社会。社会彰显出日益复杂的利益多元性、文化多样性和价值异质性,族际分化和社会分层现象不断发展。多民族社会存在利益冲突和价值碰撞,单纯地注重民族精英吸纳而忽略其他利益主体的权益表达已经不符合时代发展的需求。

其三,权力本位式民族事务治理体系的病症。传统社会时期的政治职能主要体现为政治统治职能和社会管理职能,公共服务职能体现得并不明显。由于传统社会普通民族群体的利益诉求相对简单和单一,政府公共服务职能的缺陷导致的民族事务治理风险并不凸显。然而,随着时代发展和社会变迁,多民族社会的欲求开始急切而多元。尤其是改革开放激活了整个多民族社会的经济理性和发展期许,各民族群体都兴起了一场“期望值革命”[9]。随着新时代的到来,各民族群体的需求层次可能更加多元。各民族群体的美好生活需要日益广泛,“不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[10]。各民族群体对美好生活需求的期望与传统民族事务治理公共服务职能的软化形成日益拉大的张力,容易诱发民族事务治理成本抬升与绩效递减的反向发展风险。

2.2 当代民族事务的多元繁复与风险生成

改革开放以来,全球化的深入推进和社会转型的加快使得我国民族事务治理面临新的机遇与挑战。我国民族事务治理遭遇全球性第三次民族主义浪潮的复兴、全球性风险社会的形成、世界地缘政治格局的变迁,以及我国总体性社会的急剧转型。世情与国情的变迁使得我国民族事务趋于繁复,民族事务治理风险也呈现出一系列的时代特征。

其一,民族事务风险的叠加性。风险叠加是民族事务在时空压缩式发展过程中折射出来的鲜明特性。民族事务风险叠加本质上是前现代社会、现代社会与后现代社会各种原生型风险与后致型风险的聚合。在前现代社会中,民族个体从呱呱坠地就落入“婴儿民族陷阱”[11],独特民族文化氛围的浸润使其在政治社会化过程中形成原生的身份认同、集体记忆和民族情感。在多个民族共生的环境中,族际之间身份的殊异性、集体记忆的差异性和情感指向的分殊化难以避免地使族际之间存在一定的原生型张力。现代民族国家的建构与发展又可能会催生族际之间的各种后致型张力。现代边疆民族地区的治理是国家行政权力主导下的制度变迁和压缩式社会形态演进。现代性主导的发展范式不可避免地出现族际发展差距拉大和分配非正义等问题,而各种后现代主义思潮的勃兴又频频解构国家主流的历史叙事、官方的政治话语和共享的文化图腾,诱发国家认同、政治认同和中华民族认同风险的生成。

其二,民族事务本身的敏感性。对于任何一个多民族国家而言,民族事务往往具有难以言喻的敏感性。从民族本身而言,民族成员经由原生家庭的文化浸润和后天的民族主义工具性建构,往往对本民族这样一个“想象的共同体”[12]6产生超验的认同。这种超验民族认同甚至发展成为一种“高情感负荷的意识形态”(an emotionally-charged ideology),使得民族成员对“他者”有意无意的文化冒犯比较敏感。对于多民族国家而言,不管是基于文化多样性的代际传承,还是少数人权利的特殊保障,抑或是国家安全的现实考量,民族事务治理十分重视对少数民族的差异化授权和实施倾斜性政策。弱势群体关怀和民族集体人权保障甚至成为评判一个多民族国家“政治正确”与否的标准。就我国民族事务治理而言,全球性第三次民族主义的逆势飞扬、改革开放以来民族文化寻根的复苏、社会变迁中的民族二元结构,都彰显着民族事务本身的敏感性。

其三,利益分化的客观性。发展是民族事务治理的永恒主题,改革开放以来,市场经济激活了整个中国的发展活力,但也无可避免带来了社会转型与分化的阵痛。从区域分化而言,“中国是一个国家四个世界,北京、上海、广东代表第一世界;沿海发达地区为第二世界;中部城市为第三世界;西部边疆地区为第四世界”[13]。从城乡行业分化而言,“在国际公认的社会稳定线这一城乡差距指标中,全国超过这一警戒线的有11个省区,边疆民族8省区就占了7个”[14]68。从族际利益分化而言,据2010年第六次全国人口普查,少数民族人口虽然只占总人口的8.49%,但却占贫困人口的52%,贫困发生率前五位都在民族地区[15]3。边疆民族地区和贫困人口的空间分布在某种程度上耦合,彰显着边疆民族地区“美好生活需要的愿景”与“不平衡不充分的发展”之间的反差与张力,也昭示着当代民族事务治理难度的提升。

其四,民族问题的跨国性。我国是一个疆域辽阔、边境线漫长、跨境民族众多的多民族国家。这些跨境民族与境外民族地缘相近、人缘相亲、文缘相融、商缘相共,彼此之间频繁交往。这也使得国家边界内外的民族事务相互影响、相互交织,民族事务风险也出现跨国性流动。更为重要的是,随着改革开放以来我国经济体量的增加,国家崛起成为不可阻逆的客观现实,但也不得不承受大国崛起难以摆脱的“烦恼”。面对中国崛起,一些大国和周边国家频频误读中国的和平发展,担忧中国的和平发展挤压其既有的地缘政治利益。在修昔底德陷阱和安全困境的忧惧之下,一些国家不仅试图以所谓的岛链和民主安全菱形①“岛链”是美国前国务卿杜勒斯1951年提出的一个特定概念。当今的“岛链”概念是指一些国家试图通过太平洋相关岛屿包围并封锁中国的海域,制约中国经济发展和扼住中国安全咽喉。“民主安全菱形”是日本首相安倍2013年提出的一个战略构想,即设想澳大利亚、印度、日本和美国的夏威夷共同组成“民主安全菱形”,以保卫从印度洋地区到西太平洋地区的公海,抗衡实力日渐增强的中国。来围困和孤立中国,而且还以中国的边疆民族问题、宗教问题,乃至疆域问题作为制衡中国崛起的手段。这些国家对中国边疆民族问题的非正义介入也在很大程度上推升了中国民族问题的跨国性。

其五,民族问题传播效应的放大性。传统社会是相对简单的社会,民族事务风险源相对单一,风险传播渠道相对有限。现代社会却是一个风险高度不确定和高速流动的复杂社会。在现代社会时期,各种民族事务风险的叠加淤积,使得民族事务风险源变得多样化和复杂化。更为重要的是,现代科技革命的发展使得民族事务风险的传播机理发生了颠覆性变革。科技革命的发展孕育了一个传播媒介和传播手段极其丰富的全媒体时代。各种新型媒体与传统媒介的融合互通使得整个世界的信息都以一种“超光速、零壁垒、爆炸式”的方式传播。在信息传导革命性变迁的同时,各种民族事务问题也借助全媒体时代的多元媒介迅猛扩散,使得民族事务治理风险呈现被放大的蝴蝶效应。

3 协同共治：当代民族事务治理体系的理论阐释与价值发微

中国特色社会主义新时代,民族事务治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要构成内容。面对一元化民族事务治理体系难以克服的原生缺陷,当前我国民族事务治理体系应该在健全党委领导、政府负责的基础上,以法治保障为前提,更多地凸显社会协同、公众参与的积极价值,即建构一种协同共治的民族事务治理体系。

3.1 协同共治：民族事务治理体系的理论阐释

协同共治的民族事务治理体系是指民族事务治理过程中,在执政党的领导下,政府、市场、社会组织和公民等各种治理子系统共同构成一个开放的治理系统。这个治理系统以共同的愿景、普适的法律、公认的制度、专业的技能和个体的德性作为控制参量,借助各子系统之间的相互协调、通力合作和优势互补,产生各个子系统原初并不具备的能量,并最终促成民族事务治理绩效优化。概而论之,协同共治的民族事务治理体系具有以下几个基本特征：

其一,治理主体的多元性。传统民族事务治理体系主要是政治系统单一力量的“一枝独秀”,协同共治体系则是在党的领导下,政府力量、市场力量、社会力量和公民力量的多元合奏,多元的治理主体构成了民族事务协同共治的基础。在协同共治体系中,多元治理主体之间的关系发生深刻变化：在党的领导下,其他主体间平等、弹性、扁平的网络组织结构取代了层级节制、主次分明的官僚制结构;协作与互助取代了命令与控制;激励和促进取代了管制与禁止;主动参与取代了被迫应对或被动接受[16]。民族事务治理不再是主治者与受治者之间纯粹的命令与服从关系,而是在党的领导下,各方平等协商、理性对话与合谋协力,搁置民族身份敏感、民族文化异质和民族利益分歧,在中华民族伟大复兴的共同愿景导向之下形成政治共识和行动共识。

其二,主体功能的互补性。面对民族事务治理风险的多元化,“不论是公共部门,还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息;也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”[17]55。民族事务风险的化解需要多元治理力量的深度介入,但多元治理力量的深度介入并不仅仅源于治理主体的数量优势,还源于治理主体的功能优势,更源于每个参与者拥有完成一项任务所需的不同类型和不同层次的技术和资源。民族事务治理绩效优化需要“他们在某种程度上联合进行决策、集体执行行动”[18]35。进而言之,在民族事务的协同共治中,“党的领导”的功能优势体现为民族事务治理的愿景勾勒、战略谋定、制度设计、法治推进。经济市场长于民族经济产品的提供和民族地区资源的优化配置。至于公民个体则是公共理性与公共德性合一的自觉主体,是民族平等和民族团结的终极贯彻者和自觉实践者。可以说,民族事务多元治理主体的各具优势和彼此之间相互耦合的可能,为民族事务的协同共治奠定了坚实的基础。

其三,权力运行的多向性。传统民族事务治理带有十分明显的权力本位倾向,是一种政治集权式治理模式。民族事务治理的权力运行轨迹也主要表征为自上而下的单向度运行。这种权力本位和权力单向度运行的治理,使得传统民族事务治理容易出现进退失据的钟摆效应：即平常疏于民族事务风险的防微杜渐,而当民族事务问题出现之时又反应过度。与此不同的是,民族事务的协同共治更多地体现为社会本位和社会分权,强调任务导向、网络化治理和多中心治理。其权力运行轨迹更多地体现为纵向层面的双向互动和横向权力的网络联动。在纵向层面上,政治系统与环境系统不断发生输入、转化、输出、反馈的信息交换,权力运行是自上而下与自下而上的双向互动。在横向层面上,协同治理的多元主体发生着各种网络式联动,公共部门之间的跨部门联动变得寻常,而且公私部门的伙伴式合作以及社会组织与公民个体的开放式协同亦是常态。

其四,利益取向的公共性。协同共治体系的本质是在党的领导下,多元民族事务治理主体通过既竞争又协作的作用,把原本无秩序、分散化的民族事务治理力量合而为一,并产生单一民族事务治理主体未曾具备的整体效应。协同共治体系的精髓在于主体多元和协同联动,协同共治通过邀约多元力量对民族事务的协商式治理,既弥补社会力量在民族事务治理过程中的长久缺席,又扫除政治系统单一治理的视觉盲区。更为重要的是,协同共治体系尊重利益群体权益表达和意见言说的权利,并致力于多元利益的合理尊重和正当妥协。这也就是说,民族事务治理的结果是公共利益的最大化,是各民族非零合博弈的互惠共赢和共享发展。

3.2 协同共治：民族事务治理体系的价值发微

协同共治作为当代民族事务治理体系转型的一种走向,相比于传统一元化治理体系而言,具有不言而喻的时代气象与独特价值。

其一,民族事务的协同共治是党领导下的公意之治。传统民族事务治理体系是以国家公共权力为后盾的、非协商性的、自上而下的民族事务管理。它缺乏激活多元利益相关方联动的因素,在客观上容易导致利益相关方被排斥在民族事务治理之外。而协同共治内在地要求多元利益相关方介入并协同展开民族事务治理,其价值导向是各民族公共意志的尊重和满足。从显性价值来看,协同共治对民族公意的尊重降低民族制度和民族政策运转的政治成本,产生民族制度运转顺畅和民族政策执行有效的附加收益。从潜隐价值来看,协同共治是对国家政治合法性的持续性追加。多元治理主体之间的民主协商使得民族政策产出不断进行优化,更加符合各民族对美好生活的需求和期待。这不但潜在地推动各民族自觉认同国家政治权威、政治制度和社会秩序,而且还将显著地提升整个多民族国家的凝聚力和美誉度。

其二,民族事务的协同共治是前瞻之治。在传统民族事务治理中,政治系统在某种程度上可以说是民族事务治理的唯一主体,难以避免地存在帕金森定律中的种种弊端。政治系统对民族地区社会变迁和舆情变化不够敏感,民族事务治理往往呈现出就事论事、事后弥补的特点。民族事务治理模式通常也表现为一种“创伤疗救型”治理和应激反应式治理。显然,这些治理取向与方式已经日益不适应民族事务治理的现代需求。而协同共治本质上反映的是民族事务治理的“社会化、法治化、智能化、专业化”,在党的领导下熔铸多元治理主体的优势功能于一体。它既立足政治体系的政治正确性,又激活市场经济的利益敏锐性,还汇聚社会组织的自组织能力和公民个体对民族气候的感知能力。这在很大程度上可以实现民族事务集思广益之后的前瞻性治理,即在民族事务风险突破临界点之前,就敏锐地捕捉到风险源,提前采取纠偏措施,斩断风险源生成渠道和传播路径,或者通过风险消除、风险置换、风险隔离、风险分散、风险延缓等举措最大程度地降低民族事务风险的实质伤害。

其三,民族事务的协同共治是权利之治。协同共治强调民族事务治理的多中心,强调在党的领导下,市场、社会组织、公民个体等参与民族事务治理的效用性。协同共治对多元力量的吸纳与重视,使得现代民族事务治理迥异于传统的权力本位而折射出权利本位的色彩。当代中国所处的时代是公民对美好生活需求升级的新时代,各民族公民不满足于被动地接受政治系统供给的公共产品,而要求在民族事务共治中实现自我价值和公民权利。正如行政学大师彼得斯所说：“一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与,而不是服务对象的被动接受。”[20]64协同共治指向的民族事务的“权利之治”蕴含着公民权利在民族事务上的落地,不仅彰显着党和国家一以贯之倡导的人民立场和主权在民原则,而且对于各民族的公民德性培育、公共精神训练和公共理性长成亦具有极其重大的意义。

4 余论

从理论假定来看,协同共治是建立在社会自觉的社会假定、公共理性的理性假定和公民德性的人性假定基础之上,但在事实上,我国现代社会尚未发育成熟。多元治理主体展开民族事务的协同共治难免面临着经济理性与公共理性的撕扯、民族角色与公民角色的两难,以及公民精神与民族思维的纠缠。从其实践建构而言,民族事务的协同共治也面临多元治理主体介入之后的多重困境,如民族事务治理的效率困境(协同共治的民主规模往往与治理效率的成反比)、责任困境(协同共治的决策产出何以划定责任归属)、理性困境(公地悲剧、集体行动逻辑已然揭示个体理性集合导致的集体非理性)、妥协困境(民族事务本身的敏感性是否会戕害多元协商中的合法反对与正当妥协)。

当代民族事务治理的协同共治虽然面临着诸多理论难题和实践问题,但这些理论难题和实践问题却并不必然否定当代民族事务治理体系转型的前景与价值。面对各族民众对美好生活需求的全面升级,我国民族事务治理体系现代化必然要求建构一种协同共治式的治理体系。至于协同共治体系中的困境破解,从根本上讲,依然取决于政治系统“元治理”的角色扮演,即政治系统如何良善地行使对公共治理机制的开启、关闭、调整,避免族际之间因为价值分歧与利益冲突而损害民族事务的协同共治。显然,这将是极度考验公共权力机构政治艺术和行政技术并值得进一步思考的重要问题。

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