“四直为民”机制：基层整体性治理的新探索

任 敏

(贵州大学公共管理学院,贵州贵阳550025)

1 问题的提出

改革开放以来,伴随着经济的高速增长,经济体制和社会结构也在发生着重大的转变。这种转变极大地改变了政府与市场、国家与社会的关系,进而催生了治理模式的变迁。如果说,1978年以后很长一段时间里中国改革的重点是以市场化为主导的经济体制改革的话,那么,当下全面深化改革的重点已经变为国家建设或者国家重建。在国家重建的过程中,中国必须适应经济社会的变迁来重构国家治理模式[1]。基层治理是国家权力向社会延伸并为之订立规则的过程,当这些规则不再适应经济和社会转型所带来的变化时,基层治理也容易迅速被推向社会矛盾的风口浪尖,成为经济发展和社会转型的阻力。十八届三中全会以来,将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,充分表明党和政府对这一形势已经有了清醒的认识和准确的把握。基层治理是国家治理体系中最广泛和最基础的部分,农村基层治理和乡村民主政治更是研究的热点领域。在已有的研究中,对于当前农村基层治理的问题和困境的认识,可以总结为四种观点：

一是基层政权的悬浮化。比如周庆智认为国家全面取消农业税以来,乡镇政府成为上级政府的派出机构,与乡村社会的联系程度变得疏离而失去“合法性”的关联,乡镇政府“悬浮”起来[2]。周飞舟的观点则是农业税费改革之后,基层政权从过去依靠收农业税费来维持运转变为争取上级的转移支付,从“要钱、要粮”变为“跑钱”和借债,乡村财政困境造成农村公共品供给严重短缺,基层组织演变为松散的“悬浮型”政权[3]。贺雪峰则将取消农业税后,国家行政力量开始退出乡村社会作为乡村治理的基本逻辑的巨大变化之一[4]95。饶静、叶敬忠将中西部乡镇政权变化后的角色概括为高度依赖县级政权组织的“政权依附者”[5]。

二是基层政权的内卷化。也即是政权功能的一种结构性退化,表现出显著的自主性和自利性动机的增强,行政角色单一化、形式化以及社会服务和社会管理功能的弱化。“内卷化”经戈登威泽、格尔茨、黄宗智等人用于分析文化和农业生产的领域,由杜赞奇将这一概念引入政治领域,提出了“国家政权的内卷化”。马良灿将“内卷化”用于描述乡镇政权社会服务和社会管理功能弱化、行政角色单一化、形式化以及自利性动机增强[6]。陈峰探讨了在资源输入背景下,基层组织在不同的治理形态下形成分利秩序,使得国家与地方的公共资源遭受侵蚀,国家、基层组织与农民三者之间利益与责任连接纽带和制衡关系发生断裂进而导致乡村治理内卷化[7]。

三是农村公共服务提供的碎片化。由于基层政权的权威结构没有被完全整合进国家政权体系里,税改以前农村基层公共物品过度依赖于基层政府的“摊派筹资”,取消农业税以后基层政府又面临着财权和事权的失衡,这也加剧了农村公共产品和服务提供的碎片化。杨华、王会认为虽然过去被纳入农村基层组织的事宜划拨给了职能部门,但是以科层化、职能化、专门化、独立化为基本特点的国家职能部门与乡村社会的非程式化、不规整性、综合性问题和治理不契合[8]。曲延春等人进一步将我国在公共产品供给中形成的以城市为中心、从城市向农村不断扩散的城乡差序格局下的农村公共产品供给的碎片化特征总结为供给主体、供给决策、供给监督、供给内容等方面的碎片化[9-11]。

四是行为模式的运动化。即是政府惯于以政治动员等非制度化手段取代常规化、制度化的行政管理方法,导致难以实现现代理性政府的稳态运行。“运动式治理”是解释中国官僚体系非常态化运作的一个重要概念。马明洁较早以“经营型动员”概念来分析乡镇政权如何“逼民致富”的过程[12]。冯仕政以政体为中心,在新中国的维权体制之中就国家运动的形式和变异进行了整体性解释[13]。周雪光则从整个官僚体制的内生性困境入手分析了“运动式治理”的成因[14]。欧阳静在与相关理论对话的基础上,富有洞见地区分了“国家运动型治理”与“基层运动型治理”的不同,进而指出后者是“一种常规性的行政机制,而非临时性的、任意发动的、非常规的政治机制”[15]。以上问题导致部分基层政府陷入“合法性危机”或者“政治困境”,具体表现为政府信任的差序化,公众对基层政府低信任甚至不信任,部分地区基层政府甚至陷入“塔西佗陷阱”。

中国农村的基层治理因为发展阶段、地域和经济发展水平、社会发展程度的不同存在较大的差异性,但在以上问题的表现方面的确显示出一定程度的共性特征。这些问题的本质是国家与社会、政府与市场的关系不顺,治理能力未能满足社会转型和发展的要求。因此,农村基层治理的变革应针对以上困境进行破局,从而满足国家和基层社会发展的需求,重构国家与社会、政府与市场的关系。正是在这一背景下,各地在基层治理创新方面不断进行探索。从2014年起,为提升服务能力,建设效率、市场、竞争、灵活相统一的服务型基层政府,贵州省凤冈县开始探索实施“党群直议话民事、干群直通连民心、县乡直达惠民利、民生直办解民忧”的“四直为民”新机制。通过在基层治理领域大胆创新,形成了一套较为系统和成熟的基层治理新机制。“四直为民”不仅丰富了基层民主形式,而且对于推进国家治理能力现代化,建立基层治理新模式是一种可贵的尝试。这种新模式较为符合“整体性治理”的范式特征,是中国西部地区地方政府在这一领域的新探索,较好地顺应了西部地区经济发展和社会转型的实际情况和对基层治理的要求,取得了令人瞩目的效果。因此,运用整体性治理理论对“四直为民”机制在解决当前基层治理“悬浮化”“内卷化”“碎片化”和“运动化”等问题的作用机理以及对于基层治理创新发展的重要意义,显得十分必要。

2 理论分析工具：整体性治理

整体性治理(holistic governance)的理论和实践兴起于后新公共管理时代,人们通常认为自20世纪90年代末起进入后新公共管理时代。这一理论发端于英国,基于对新公共管理的批评,整体性治理模式成为新的改革的指导,被当时执政的英国工党所采纳。英国新工党政府实行的“协同政府”即是实践的操作化结果,用以解决之前执政的保守党政府的碎片化政策以及回应中央政府的“空心化”问题[16]12。该理论的代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维。近年来国内外学者对这一理论的引介和研究力度不断加大,该理论甚至被认为有望成为21世纪有关政府治理的大理论[17]。公共管理理论从以传统官僚制理论为代表的老公共行政理论到风靡一时的新公共管理理论之后将继续朝着什么方向发展,学者们有不同的认识。其中整体性治理理论因为其对传统官僚制理论和新公共管理改革经验和教训的继承和修正,再加上揉入了信息时代的组织和技术特征,因而成为一种新的政府治理新模式的呼声很高。

整体性治理强调用“整合”化的组织形式,通过正式的组织管理关系和各种伙伴关系、网络化结构等方式,实现对资源的有效利用、对公共问题的协商解决和对公共服务的综合供给。在整体性治理的视野中,政府改革方案的核心是通过政府内部的部门间及政府内外组织之间的协作达到以下四个目的：“排除相互拆台与腐蚀的政策环境;更好地使用稀缺资源;通过对某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应;向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。”[18]整体性治理的理论议题恰好是针对部门主义、各自为政等现实沉疴而提出的,其重新整合的思路是逆部门化和逆碎片化。整体性治理就是以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合、责任为治理机制,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合,为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理范式。

整体性治理的逻辑具体体现在“协调与整合”的工具理性和以“以公民为中心”的价值理性[19]。通过组织建构层面的层级整合、责任感与制度化的工具契合、信息技术的深层应用,诠释了“逆碎片化”的“整体性主张”[20]。整体性治理所要求的协调机制既包括协调行动者之间的利益关系,也包括协调行动者与整个合作网络的关系,主要包括：价值协同的协调机制、信息共享的协调机制、诱导与动员的协调机制[21]14。整体性治理的整合是指“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务,从而达致整体性治理的最高水平”[21]34。整体性治理强调预防导向、公民需求导向和结果导向以满足公民需求作为主导理念,以解决人民的生活问题为政府运作的核心,还包括信任、责任感、预算和制度化等功能性要素。希克斯把信任作为整体性治理所需的一种关键性整合[22]。

3 “四直为民”机制的产生

贵州省凤冈县“四直为民”机制诞生的契机是县委县政府为了贯彻落实党的十八大提出的“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”以及在群众路线教育实践活动中提出要重点解决联系服务群众“最后一公里”这一新要求。这也恰好顺应了凤冈县亟待解决的基层治理困境的需求。当时的凤冈县和西部地区大多数基层政府一样,伴随着经济的发展、社会的转型、各种利益关系调整和思想观念的变化,四个“两张皮”现象成为阻碍发展的主要障碍①四个“两张皮”来源于对实地调研中有关领导干部现场介绍的总结。。当地政府把这些问题概括为：基层治理“两张皮”、县乡权责“两张皮”、便民服务“两张皮”和服务质量与群众期盼“两张皮”。比如,“党的主张和群众的意愿慢慢割离,导致政府想做的群众不乐意,群众想办的政府不愿干”就是基层政权“悬浮化”的典型表现;“由于利益部门化倾向,一些县直部门掌握着重要资源和权力,把规划、项目、资金、监管等的相关权力牢牢握在手中,好事自己做,责任镇村担,县乡权责极不对等,增加了中间消耗,打击了镇村的工作积极性”则是基层政权内卷化的典型体现。正如“便民服务两张皮”所描述的“由于乡镇七站八所经过撤并乃至上划,大多已上收到县直部门,以致群众办一些小事却需要县乡多头跑,增加了办事成本。再加上基层党组织服务群众仍然靠原始而简单的方式进行,如赶集日集中办理、工作日上门发放宣传单等,方法简单,效率低下,不能满足群众专业化、多样化、便捷化的需求。”这种治理困境必然会导致“服务质量与群众期盼两张皮”,即“服务手段仍然是‘老三样’‘旧把式’,越来越不合群众‘口味’,导致群众要求什么事都要办得好、办得快,基层却无力办得好、办得快。”这里面也存在一些行政村合并后带来的问题,小村变成大村使得大多数村民离村委会的距离增加,办起事来就觉得远了,加之村委会的办事人员并未随着地域、人口、事务量等因素的增多而增加,导致村级服务半径过大产生“盲区”。这四个“两张皮”实际上与前文所论及的基层治理的主要困境基本一致。

“四直为民”发端于凤冈县进化镇中心村。2005年以来,中心村中心组通往双龙组2公里的公路,修了4年多都未修通,原因是群众在这条公路的投工投劳、集资及占地等方面意见没有统一。鉴于这样的情况,在“两委”的支持下,当地群众选出了自己的当家人,选出了自己的议事小组,让村民在党员的带领下,自主解决以上问题,修成了这条路。2009年,凤冈县被列为全省第四轮农村改革试验试点,以村民小组为单位开始建立民主议事会,并以“发展、法律、道德、风气、和谐”为核心内容开展议事,形成了“党群直议”的雏形。

凤冈“四直为民”经历了三个阶段：一是上文所述改革试验催生议事会。二是议事会催生党群直议。由于撤并建后,存在村级区域面积大、服务半径过大、农村基层党组织与基层自治组织之间的协调度不够等问题,导致党内民主引领人民民主面临新的挑战,党群直议应运而生。三是党群直议催生“四直为民”。2014年,时任省长陈敏尔在凤岗调研指导教育实践活动时指出,“要在深化改革、加快发展、改善民生中走好群众路线。”凤冈县委以解决联系服务群众“最后一公里”的问题为出发点,在党群直议的基础上,创新推出了“四直为民”联系服务新机制,并将其定位为统揽全县基层党建工作总抓手和一项中长期的战略目标任务来推进。

公共性的回归是整体性治理的重要特点。针对新公共管理的管理主义取向所带来的公共性缺失,整体性治理在很大程度上体现了对现代公共行政合法性来源的重塑,吸纳了价值理性的多种学术主张,体现了服务型政府的基本特征和内在属性。因此,整体性治理的最大价值正是体现在尊重公共意志、提供公共服务和实现公共目标这些公共性的回归和强调上。通过制度和行动,整体性治理最终外化为合作、互动、参与等实现手段。与新公共管理以效率为主要宗旨的治理模式相比较,整体性治理以满足公民需求作为主导理念,把公民的需求作为衡量价值的优先,将治理的重心由组织效率向公众需求转移,体现出更多的服务取向和对效率与公平的平衡。所以,公共产品和公共服务均等化等命题更加符合整体性治理的语境。

“四直为民”的直接出发点是解决“末梢堵塞”问题,打通联系服务群众的“最后一公里”。也就是说,新机制从一开始就是源于公民的需求未能得到很好的满足而形成的,具有鲜明的问题导向。而根本目标是围绕着“话民事、连民心、惠民利、解民忧”四个方面,这体现了基层治理为民众提供无缝隙公共服务和服务型政府的公共性取向。从“四直为民”最终的落地目标来看,四个工作机制“党群直议、干群直通、县乡直达、民生直办”均有很强的操作性,体现出“合作、互动、参与”等整体性治理的主导理念,并且落脚到产业发展、乡村旅游、返乡创业以及基层建设创新、农村脱贫致富等目标上来。这充分地体现了对效率和公平的平衡以及治理重心从组织效率向公众需求的转移,体现出服务性政府的基本取向和以人民为中心的价值追求。可见,“四直为民”机制“以人民为中心”的目标与整体性治理的根本目标具有很高的契合度。

4 “四直为民”机制的整体性治理分析

如果说,“四直为民”的目标体现了整体性治理的价值理性,那么“四直为民”的“党群直议话民事、干群直通连民心、县乡直达惠民利、民生直办解民忧”的四个实现途径则是从工具理性的层面来实现整体性治理逆碎片化的核心目标。凤冈县基层治理的四个“两张皮”现象也是当前中国乡村治理特别是西部地区乡村治理的典型写照。根本的原因还是一些政府中存在严重的部门主义以及公共组织责任和服务碎片化现象,反映出基层政府治理整体功能的不足。总体来看,由于中西部的经济社会发展水平和发展条件的特殊性,基层治理的一元化治理特征相对更加突出。具体而言,基层社会相对弱小,经济相对落后,单靠社会、市场的力量很难改变农民的生活环境和生存处境。因此,在一个相对长的时间内,基层政府依然是资源配置和维持秩序的核心。但从另一个方面来看,基层政权在转型中出现的关系不顺,体制滞后等问题对社会的影响也更大,从而导致乡镇治理中“价值碎片化”“体制碎片化”“权威碎片化”“政府职能碎片化”“预算制度碎片化”等现象加剧[23]。也正是由于以上原因,基于对政府治理模式进行反思而出现的整体性治理的工具箱对于我国农村基层治理特别是西部地区基层治理的适用性更强。整体性治理所追求的公共性目标,强调整合和协调的机制,建立在平等和相互信任的诚信关系以及在合作伙伴关系基础上的信任机制也契合了基层治理寻求的国家整合和社会融合的目标。因此,作为工具理性意义的整体性治理运行机制为当前基层治理改革创新的出路提供了一种可能。

图1 整体性治理的视角下“四直为民”的运行机制

4.1 “四直为民”整体性治理的整合机制

整体性治理理论认为,整合的目标是为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务,从而达致整体性治理的最高水平。整合的原因是由于当前公共事物的复杂性而导致的大量棘手的公共问题。传统思维的线性模式和单一的方法手段很难满足解决这类问题的需要,治理必须立体化,必须由多方主体以多种方式参与。整体性治理的整合包含“治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”[21]29。为达成以上三方面的整合,需要突出包括政策、规章、服务与监督四个层面在内的治理行为[21]28-29。

4.1.1 通过“直达”实现治理层级的整合

治理层级的整合涉及行政体制改革。凤冈县先通过大力推进简政放权,把县级行政资源科学地下放到乡镇实施,推进“政策、项目、技术、监管、人才”直达,为群众直接提供无缝隙的公共服务。具体来说,一是实施政策直达。按照程序精简、能放则放的原则,对与基层关系最直接、乡镇实施较为科学的基础设施建设项目、民生资金兑现、个人证照办理、产业扶持项目等审批事项罗列出清单,将审批权下放到乡镇,减少了凡审批事项群众都往县城跑的现象。二是实施项目直达。综合考虑政策、技术、资源等因素,重点围绕“小康六项行动”,把涉及基础设施建设项目的招投标、组织实施、验收付款等事项下放到乡镇,县直主管部门主要负责信息、技术等服务指导,改变主管部门既当运动员又当裁判员的现象。三是实施技术直达。采取“技术跟着项目走”方式,针对重点工程、重点项目,以及乡村对技术的需求,通过远程教育、农民大教育、农民夜校等学习教育服务平台,由技术人员提供网上学习或下乡直接讲授。四是实施人才直达。采取“人随事走”方式,从县直部门选派专业技术人员到项目实施地的行政村挂任党总支副书记,或选派县直部门班子成员到有项目实施的乡镇挂任党委副书记,实现人才与项目的“点对点”服务。五是实施监管直达。围绕农村基础设施项目建设,将项目监管的职责下放到组议事会,并组织项目实施地的群众代表任工程质量监督员,避免了以前包工头不买群众账的现象,同时减少了群工矛盾,确保每个工程都建成放心工程①参考凤冈县《关于开展“四直为民”创建工作推进党的群众路线教育实践活动的实施意见(试行)》等系列文件和其他制度规定。。

根据整体性治理理论,为了达成治理机制的整合,特别需要突出包括政策、制度、服务及监督四个层面的治理行为。从政策的角度看,过去基层政府在很多公共服务领域被动地执行上级政府各种统一的决策,不堪重负的自上而下的考核任务也常常会导致公共政策有效执行的扭曲。凤岗县通过把很多县级行政资源下放到乡镇,特别是一些和基层关系最直接、乡镇实施较为科学的审批事项的审批权也下放到乡镇,激发了基层政府的活力和积极性。从服务项目的角度看,基础设施建设项目、民生资金兑现、个人证照办理、产业扶持项目等与民众公共需求程度较高,与民生联系程度较大的项目是“直达”的重点。农村公共服务项目出现碎片化现象的根本原因还是科层制体系根深蒂固的条块分割特征。直达的机制可以有针对性地破除科层制狭隘的服务视野以及政策目标和手段的冲突等弊端,使得依附于科层体系的项目制运作的组织基础发生了变化。从监督的角度看,将项目监管的职责下放到组议事会,并组织项目实施地的群众代表任工程质量监督员,让监督的主体回归到群众。农民作为农村公共服务的需求者与最终消费者,让他们成为监督的主体才能解决农民需求表达话语权的缺失形成“供给与需求错位”的弊端[24],形成“目标”与“手段”的合一。从制度的角度看,技术和人才的直达,建立“技术跟着项目走”以及“人随事走”等制度极大地保障了“直达”的常态化运行。总的来说,虽然我国法律上实行四级政府层级,但是改革开放以来,基于城市政府带动县域经济发展初衷的“市管县”体制,造成了实践中的五级政府格局。这导致政府在纵向层级上加剧了在资源、政策等方面的竞争,这也是农村公共服务治理的效果和效率受到抑制、农村公共服务治理层级出现“碎片化”的主要原因。从凤冈县“四直为民”机制的四个“直达”的具体内容可以发现,能够取得实效的原因也正是因为抓住了整体性治理的关键点,即政策、制度、项目(服务)和监督。

4.1.2 通过“直办”实现治理功能的整合

凤冈县以民生事项办理为目的,配套建立相应的分类办理、限时办结、追踪问效、责任处理等机制,同时,组建茶乡勤务员队伍开展民生直办,解决群众办事难、为群众办事慢的问题。一是分类办理,扫除“空白点”。把收集到的民生问题,按照本质类型、难易程度、轻重缓急等,划分为“民需、民急、民诉、民盼、民意”五大类,并按照特事特办、大事大办、急事速办、要事细办、难事重办的原则,分门别类建立工作台账,明确责任主体按时办理。全县所有的信访积案都明确了县级、科级责任人,并要求限时、分类、逐一化解。二是组建队伍,找准“服务点”。结合因“合村并组”后基层服务半径过大、党组织服务不到位,导致群众办事不便等问题,组建县、乡、村、组四级“茶乡勤务员”队伍,把优抚补助、养老保险、合作医疗、证照办理等与群众密切相关的事项都委托给代办员全程代办,变“干部动嘴、群众跑腿”为“群众动嘴、干部跑腿”。“直办”机制在一些细节的设计上也体现了公共服务的精细化。例如,为了让村民熟悉民生事项办事的流程,在中心村的公共服务大厅,所有的公共服务事项,无论是办理事项的名称、时限、办理条件、办理时间,还是所需材料、基本流程,都在前台的公共服务明白卡当中进行详细解读,村民们可以根据明白卡熟悉办理的流程,也能大大提高办理事项的工作效率。而且,办事大厅所办的所有13项公共服务事项与贵州省网上办事大厅上的13项公开办理事项完全一致。这样,村级政务服务中心实现了线上咨询和线下办理的结合,让村民们可以在家通过线上查询或在线咨询,准备所需办理材料和证件,到场后直接办理,从而成为线上线下服务为一体的综合性、集中式政务服务场所。

整体性治理的整合机制特别强调政府功能的整合,比如在政府部门内部横向关系的重构上,将一些横向业务相似、职能相近的部门进行整合,综合设置一些服务机构,从而提供“一站式”的服务,减少由于服务职能交叉而造成的效率低下。凤冈县在民生直办方面的制度措施体现出了精细化分类和精细化管理的特征。在《关于开展“四直为民”创建工作推进党的群众路线教育实践活动的实施意见(试行)》中,非常详细地将“民需、民急、民诉、民盼、民意”五大类民生类事务作出了明确的说明。建立服务点和全程代办的工作机制事实上也是在为民众提供一站式服务。从以上整合的功能来看,“四直为民”整体性治理机制的有效运行,成功的原因首先在于从政策、项目、技术、监管、人才这五个方面实现了资源整合与维护机制。整合是整体性治理最重要的机制,资源整合可以极大地保障农村公共服务供给的长期有序运转。整合机制使得基层政府在农村公共服务供给过程中扮演着“政策传播者”和实施推进者的角色,通过把政府“顶层设计式”的宏观政策加以整合、细化、分类等,并以“项目包装”的方式传递到基层政府[25]。整合之所以重要,是因为组织从发展趋势上看自身具有功能过度分工而形成“碎片化”的趋势。传统官僚制的层级体制运作之下,县域政府作为农村公共服务重要的规制者、供给者在组织功能上已经形成了过度分散化和重叠交叉的部门间职能。涉农部门在各自的职能和政策领域会出于“经济人”理性而产生趋利行为,从而在治理功能上形成“各自为政,争权夺利”的“碎片化”局面。“四直为民”的整合机制就是通过如上资源整合和维护机制,从治理层级和治理功能两大方面实现了对农村公共服务供给“碎片化”问题的改进,“直办”和“直达”既惠民利、解民忧,更切实解决了农村基层治理的“悬浮化”问题。

4.2 “四直为民”整体性治理的协调机制

4.2.1 通过“直议”建立协调机制

凤冈县以基层民主政治建设为目的,在党支部领导下,党员、群众共同进行农村事务的协商、决定、执行等,围绕“发展、法律、道德、风气、和谐”开展议事,并构建以“党群直议制”为抓手的“12345”基层民主治理体系①“12345”来自于凤冈县委的总结材料。。“1”是一个体系。构建党内民主带动人民民主的工作体系,把事关本村(社区)本组(小区)经济社会发展、公共事务和民生事务的协商、决定、执行等权力交到党员群众手中,充分保障群众参与权、知情权、选举权、监督权。“2”是两个平台夯基础。在自然村寨或村(居)民小组、相对集中联片区域建立组级党支部,搭建党内议事平台;以村(居)民小组为单位,选举由5～7名成员组成的组级议事会,搭建群众议事平台,消除党建“盲区”和组织“空白点”,促进党群合法合规、有节有序的参与互动,保证党内决策和群众意愿共同协商,共同决定。“3”是三个主体。针对民主提议和决议主体范围不广、民主参与程度不够等难题,突出基层组织、党员、群众在基层民主议事中的职责主体和作用主体,使“谁来提议、谁来决议”主体明确、重点突出、职责清晰,实现民主议事最大化。“4”是四个程序。围绕党员群众关心关注的热点、重点、焦点问题,着力规范提、评、审、决程序,确保所议事项议得准、议得实、合民意、效果好、能实施。“5”是五项内容。围绕党员群众所需、所思、所盼,把议“发展、法律、道德、风气、和谐”作为核心内容,提高议事的针对性和实效性,保证议事不虚、不空、不偏。

“问题的解决”是整体性治理视角下政府活动的逻辑起点。为了利用各利益相关方的专有资源和特色优势,行动者应广泛地使用沟通、协商和谈判机制。作为最重要行动者的政府,不应以权威和命令为主要的手段和工具,新公共管理所提倡的合同和契约关系也不能满足整体性治理的需求。“党群直议制”为抓手的“12345”基层民主治理体系破解了权威和命令手段的单一化,热点、重点、焦点问题反映出群众所需、所思、所盼的问题解决导向。

4.2.2 通过制度使协调机制常态化

治理与管理的最大的不同,就是相关多元治理主体的共同参与以及持续的互动机制。农村治理的最大难点,也是如何建立持续有效的党员与群众之间、政府与民众之间的持续制度化的互动机制。管理学意义上的互动机制是协同治理的基础,也就是在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构的过程。协调机制之所以是管理学永恒的话题,原因就是不同的组织、不同的利益主体在管理的过程中总会有不同的诉求,当这种诉求的分散化和强度达到一定程度的时候,会危及组织目标的实现。传统管理的效率来源主要是分工,而现代治理效率的主要来源是合作。“党群直议话民事”就是在治理的过程中吸纳和整合不同利益群体的声音,是政府与社会关系的“新合作主义”的具体体现,是整体性治理增加合法性、减少不稳定之风险、发挥社会动员的主体能动性的重要途径。一个体系、两个平台、三个主体、四个程序和五项内容使得协调机制具有了持续运行的制度化保障。为了将这项机制落实,凤冈县出台了《党群直议办法》《党群议事日工作制度》《组级联席会议制度》《包片联户议事制度》《凤冈县党群直议规则》等相关的工作制度和办法,通过精细化的制度安排和实际运作夯实了整体性治理的协调机制。持续运行的制度化保障也是对农村基层治理行为“运动化”问题的解决之道。

4.2.3 通过“双向”使协调机制动态化

“党群直议制”的运行模式又分为两种议事方式：一是自上而下议事。按照村党总支提议→村“两委”商议→村党员大会审议→村民代表大会决议的方式,构建起自上而下的民主议事体系,把上级党组织安排部署的工作及时有效落实到基层,并转化成党员和群众的自觉行为,让基础设施建设、产业发展项目能够事半功倍地落到实处。二是自下而上议事。按照两员(党员、议事会成员)提议→两组(组级党支部、组级议事会)评议→村“两委”(村民委员会、村总支委员会)审议→两会(党员代表大会、村民代表大会)决议的方式,构建起自下而上的民主议事体系,将农村党员和群众的意愿上升为基层党组织的主张,让诸如滥办酒席、环境整治、社会治安等风气和谐类的村风民风建设能以村规民约、组规民约的方式,成为约束村民自身行为的有效措施。围绕贫困户、低保户、特殊对象户等开展直议,不仅提高了精准识别率,同时也保障了群众的知情权、参与权、决策权和监督权,让群众心服口服。“直议”形式多样,支部会议、组议事会议、院坝会议、田坎会议等方式灵活使用,在议事的过程中,当地的产业发展、基础设施建设、项目整治、村风民风建设和集体经济发展等不少问题找到了解决的方案。

协调机制的双向性是整体性治理关键层面实现良性互动的保证,其实现机理是目标与手段的相互增强。希克斯以目标和手段互相冲突以及目标和手段互相增强为标准,区分了四种不同类型的政府。其中没有治理的“贵族式”政府目标和手段均是相互冲突,碎片化政府则是目标互相增强,而手段相互冲突。渐进式政府则是目标互相冲突,而手段互相增强。只有整体性政府属于目标相互增强和手段相互增强的情况[21]31。也就是说整体性治理致力于从一系列明确且互相增强的目标中发现和完善能使参与相关各方形成良性关系的治理工具。价值协同、信息共享、诱导与动员的协调机制就是在这样的目标和手段相互增强的协调过程中建构起来。在整体性治理理论中,最正式和核心的目标是如何有效地处理公众最关心的问题。也就是说,整体性治理是以需要为基础的。因此,治理体系中目标的设定应该考虑到四个关键层面(政策、顾客群体、组织和机构)中的每一个层面。而“四直为民”的双向党群直议机制中“两员”(党员、议事会成员)、“两组”(组级党支部、组级议事会)、“两委”(村民委员会、村总支委员会)“两会”(党员代表大会、村民代表大会)的互动过程既关注不同目标群体的需要,也有效地协调了各种组织和人的关系。通过双向的直议,对不同目标群体的动机进行较大程度的整合。通过互动和磨合,产业发展、基础设施建设、项目整治、村风民风建设方面的明确和一致目标的逐渐形成。目标是为了改进结果,手段是为了促进目标,公共服务的提供和推进政策动议的具体手段也起到了互相增强的作用。根据整体性治理理论,互动和整合的程度越高,治理体系的凝聚力就越大,互相掣肘和各自为政也就越小,各方连接就越紧密。双向协调机制使得农村基层治理的“内卷化”问题得以破解,在国家整合和社会融合的过程中,搭建了国家和社会互动的桥梁。

4.3 “四直为民”整体性治理的信任机制

4.3.1 通过“干群直通连民心”建立整体性治理的信任机制

凤冈县通过推进“平台、信息、联系、声音、情感”直通,实现干部与群众心连心。“平台”是建立县、乡、村、组四级群众工作平台,让群众话有地方说、事有地方办,实现干部与群众的直通沟通。“信息”是依托凤冈新华网、县人民政府网、凤鸣高冈微信公众平台、县乡村三级微信群等信息平台,实现惠民政策、行政审批、便民服务等信息直通。“联系”是通过开展领导蹲点调研、干部驻村联户、脱贫攻坚结对帮扶等措施,以脱贫攻坚结对帮扶户为圆心,同步走访周边群众,发现问题并及时解决问题。通过开展“访民情、释民惑、解民难”干部大走访活动,各级领导干部深入基层走访,实现与群众的联系直通。“声音”是发挥结亲干部、驻村干部上情下达、下情上传的作用,推动党的声音进万家,又将基层群众诉求反馈给上级,实现党和群众声音直通。“情感”是结合干部驻村联户,深入推进“三关爱”工程,重点为特殊群体解疑惑、办实事,拉近干部与群众的距离,实现情感直通。例如,何坝镇在干群结对“连民心”的工作中,针对贫困户、低保户、特殊对象户等开展结对帮扶、驻村帮扶。对留守儿童进行结对关爱,对留守儿童摸底登记,由干部及教师与他们结对。通过民警走访联系空巢老人,增强了警民关系,促进了社会和谐稳定。永安镇结合“党员连心、干群结亲”等活动,采取干部“1+N”模式结对联系群众,深入建立鱼水感情。全镇90多名干部均结对联系了当地群众,并通过一系列联系活动不断拉近干群距离,干群关系进一步融洽。

4.3.2 通过信任机制提升基层治理的濡化能力

濡化能力也是治理能力的重要组成部分,它是指形成广泛接受的认同感和价值观,从而大大降低治理成本的过程。信任机制的建立是形成濡化能力的基础,整体性治理理论非常强调在行动者和组织之间建立信任关系。因为信任是最核心的凝聚力,是合作治理机制产生效果的黏合剂。然而,信任又是不确定和有风险的。因此,在推行整体性治理的改革方案中,为取得和保持信任,政府与其他机构和个体长期稳定的对话机制的建立就非常重要。通过稳定而畅通的对话机制,各个主体彼此的承诺也更加可靠,可以更好地理解组织的使命和目标,最终产生认同和归属感。为达成信任,整体性治理理论也鼓励采用非正式的方法来鼓励一些从事跨边界工作的人和培训机制的建立[21]128。从凤冈的实践来看,通过四级群众工作平台、“访民情、释民惑、解民难”干部大走访活动和“三关爱”工程来实现情感直通,正是着眼于建立信任机制的有力措施。而平台、信息、联系、声音、情感这五大要素正是“四直为民”机制达成“干群直通连民心”目标的重要桥梁。其中,平台、信息和联系是载体,声音和情感是承载的对象。通过外化的平台、信息和联系机制,对话机制得以建立,公众诉求得以顺畅表达,一线工作人员也可以及时回应公众关切。因此,为社会成员提供满意的服务和容许组织成员发出“声音”从而改进组织的服务是解决组织衰落问题的两个主要出路,“让群众话有地方说,事有地方办”就是这两个出路的朴素表达。就是在这个表达机制中,群众对政权、国家的信任和忠诚得以提升,基层治理的濡化功能得以实现。

5 “四直为民”机制对基层治理创新的重要意义

中国的农村基层治理问题一直是学术界的热点问题,从目前的研究成果来看,大部分的研究主要从国家和社会二者关系的视角以及政权建设和基层民主的政治学视角两个方面展开。公共管理领域则较为集中在农村公共服务提供等相对微观的领域。在后公共治理时代,整体性治理理念和模式一经出现,就很快成为解决各国政府组织关系碎片化、部门化问题以及公共服务分散化带来的弊端的代表性理论之一。整体性治理的核心关怀是解决人民的生活问题,落脚点是政府各种制度与人民需求的科技、资源的高度整合。这种以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合、信任为治理机制,对治理层级、功能、部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,旨在为公民提供无缝隙且非分离的整体性服务的政府治理模式在很大程度上契合我国特别是西部地区农村基层治理的现实需求,对我国政府基层治理、行政体制改革和服务型政府的建设具有重要的借鉴意义。

凤冈县的实践对于落实党的十九大报告指出的必须坚持以人民为中心这一核心命题给出了一种可能的答案。对于思考强国家-强社会模式如何构建,在治理过程中县、乡、村如何实现联动,基层政府如何和公众结为一种新型合作关系也很有意义。在后税费时代,近年来出现的“争资跑项”“资源下乡”的过程中,一些地方出现的由于乡村治权弱化、缺乏保障和干群合作等问题而导致的基层治理困境,“四直为民”以“整合”“协调”和“信任”三大机制为基础进行了有益的探索。

基层整体性治理的“四直为民”机制兼顾了公民利益导向的价值理性和整合、协调、责任、信任的技术理性,使得“善治”成为可能。基层治理的“悬浮化”“内卷化”“碎片化”和“运动化”等困境体现出国家与基层组织、农民三者之间的联结与制衡纽带发生断裂。对于基层治理来说,改革的要义应是重建国家、基层组织与农民之间的利益关联机制与制衡机制。整体性治理因为其整合和“无缝隙”的特质成为可以

参考的一种解决方案。可以肯定的是,善治的结果既不是国家这样的正式权力也不是社会自发治理的单向度发展的结果。基层治理的实践发展必须寻求一种平衡,它应该是开放性的,可以将政府行动和社会行动进行连接;它应该是建构性的,可以整合政府资源和社会资源,并最终发展出一种官民共同遵守的公共规则,实现多元主体共同协商治理的目标。但是,在通往这个美好目标的道路上,政府治理能力现代化应是基础和保障。凤冈县正是通过“四直为民”机制的建立和完善,使服务运转起来,使官民信任起来,使治理能力提高起来。

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