日本构建终身学习体系的政策保障研究

张 天 一

(山东师范大学 教育学院，山东 济南　250014)

推进终身学习体系的建设是当今时代的潮流和趋势，日本在发展终身教育和终身学习方面一直走在世界前列。日本的终身学习理念，同样起源于法国教育学家保罗·朗格朗(Paul.Lengrand)所提出的“终身教育”思想。作为20世纪最有代表性的教育理念之一，终身教育自诞生之日起，就受到了世界各国的高度重视和推崇。其后历经50多年的发展，终身教育逐渐被终身学习所取代。在日本，终身学习不仅是一种新兴的教育思想，更是制度化、法制化了的教育实践，其成果和经验值得我们学习借鉴。

一、日本构建终身学习体系的背景

终身学习脱胎于终身教育，又有别于终身教育。它从学习者的主体角度出发，强调学习者的主动性，致力于使学习者不受年龄、地区和条件的制约，自由选择学习时间、内容和方法，随时随地参与学习活动，从而丰富人的生活、实现人的价值。关于终身学习，日本学者给出的定义是：“个人为了使自己的人生更加充实、更加有品质而根据自己的兴趣爱好、学习需要而进行的学习活动。”日本现行的终身学习体系是随着社会发展和教育改革逐步确立和发展起来的，具有特定的社会背景。

(一)经济全球化的挑战

经济全球化和科学技术的迅猛发展，给世界各国带来机遇的同时，也带来激烈的国际竞争。经济发展和科技进步急需大量优秀人才，企业对于员工的学历和能力的要求日益提高，人们需要通过不断学习来适应市场竞争，教育也越来越受到重视。各国政府为应对激烈的社会变革，促进经济发展，争取在国际竞争中处于优势地位，纷纷加大教育投入，推进终身学习体系的建设。日本政府历来十分重视教育，1971年，日本中央教育审议会提出“从终身教育的观点出发，全面调整教育体制”的政策，之后又将建立学习型社会列为基本国策之一，终身学习理念获得普遍认同。[1]

(二)人口结构与社会生活的改变

经济发展使人们的生活水平得到提高，收入增加导致人们对于教育、文化、休闲等方面的需求和投资不断增加。日本作为发达国家，虽然近年来经济发展速度有所放缓，但国民生产总值和人均收入仍居世界前列，这为日本终身学习的发展提供了经济基础。而科技进步和生活水平提高使人们自由支配的时间增多，工作时间的缩短和每周的双休，在时间上为终身学习的实现创造了条件。但日本人口老龄化和少子化日趋严重，使得正规教育机构的学习人数急剧下降，学校教育开始萎缩，青壮年劳动力也不断减少。为适应人口结构的改变，必须提高现有劳动力的生产能力和竞争能力,扩大受教育者的范围，对妇女、中老年人、失业者等人群进行教育和培训，使其成为新的劳动力资源的愿望日益迫切，这些因素共同促进了日本终身学习体系的建设与发展。[2]

(三)“以学校为中心”与“学历社会”的弊端

传统教育强调正规学校教育的重要性，注重系统知识的传授和教师的主导地位，在培养人才的同时也限制了学习者的主动性和个性化；对于正规学校教育的过分强调和依赖也减少了家庭教育和社会教育等非正规教育的机会和时间。日本自明治维新以来，十分重视学校教育，在取得重大成果的同时，也存在许多问题，最突出的是“学历社会”的形成。所谓“学历社会”，是指社会成员的地位、待遇等，不是由其家庭出身来决定，也不是由其实际能力来决定，而是由其学历高低来决定的一种现象。[3]日本是一个偏重学历的国家，学历在决定人的职业、地位和未来发展时起着不可替代的重要作用，“重学历、轻能力”的社会现实迫使人们努力追求高学历，造成了不必要的身心压力和经济压力，也引发了厌学、退学、校园暴力、弄虚作假等恶果，不利于充分发挥人的潜能，学习者也体会不到学习的乐趣。“学历社会”和教育中的“以学校为中心”的弊端日益凸显，急需进行教育改革，构建符合人民和社会发展需要的终身学习体系。

(四)国际终身学习思潮的影响

随着终身教育理论的不断发展，终身教育逐渐被终身学习所取代，这意味着教育主体的转变，即从教育者主体到学习者主体、从正规教育到超越正规教育的转变。[4]1972年联合国教科文组织的报告《学会生存——教育世界的今天和明天》将“学会生存”与“终身学习”联系在一起，并提出了明确建议。报告指出：“我们再也不能一劳永逸地获取知识了，而需要终身学习去建立一个不断演进的知识体系。”因为“人的生存应是一个无止境的完善过程和学习过程。”[5]此后终身学习这一强调学习者为中心的新教育理念在世界各国广为传播，为日本引进和发展终身学习提供了条件。

二、终身学习的政策保障

在日本，人们对于终身学习的兴趣更趋向于参加休闲和体育活动，更加强调学习兴趣和爱好的重要性。他们认为文体活动和休闲型的学习不仅仅是娱乐，更是为了培养个性、提高生活质量和自我完善的学习。[6]这与日本悠久的社会教育历史息息相关，因此，研究日本的终身学习政策，必须结合日本国情，梳理日本社会教育和终身教育的政策背景。

(一)逐步建立完善的法律法规

1.社会教育阶段

二战后日本十分重视社会教育，社会教育的发展为终身教育和终身学习铺平了道路。1945年文部省下达的训令《关于振兴社会教育》，开篇即强调积极开展社会教育。1947年制定的《教育基本法》关于社会教育的条款规定：“国家和地方政府必须奖励家庭教育、劳动场所及其他社会上实施的教育；必须通过设置图书馆、博物馆、公民馆等设施，利用学校设施以及其他适当方法，为国民提供学习机会，努力实现教育目的。”1949年日本政府颁布《社会教育法》对社会教育的“总则”“社会教育委员”“社会教育团体的关系”“公民馆”等方面做出了具体规定。到了60年代，日本的社会教育开始强调职业培训。1961年修改的《学校教育法》规定，函授制高中生在技能教育机构中学习三年，达到毕业要求，毕业后享有与高中毕业生同等的待遇。1963年，日本经济审议会在《经济发展中人的能力开发的课题与对策》中建议，15—18岁的青少年不应只接受学校的高中教育，应该将职业培训纳入中等教育。1969年，政府又制定了《职业培训法》。

2.终身教育的引入与发展阶段

随着终身教育思想的引入，日本的社会教育逐步向终身教育转变。1970年，日本内阁会议批准的《新经济社会发展计划》中，明确提出“应对终身教育的施策”。[7]1971年，日本中央审议会的报告《关于今后学校教育综合扩充整备的基本政策》提出：“有必要从终身教育的观点出发，对整个教育体系进行综合整备”；同年，社会教育审议会的咨询报告提出：“所谓的终身教育不但要求一生持续不断的学习，还要使家庭教育、学校教育、社会教育有机地结合起来”，就此拉开日本第三次教育改革的序幕，与之匹配的终身教育政策也在加紧制定中。[8]1976年日本文部省发表《我国的教育水准》白皮书，提出建设终身教育体系的策略。

3.终身教育向终身学习转变阶段

1981年，日本中央教育审议会发表《关于终身教育的报告》，同时使用“终身教育”与“终身学习”的概念，并指出了二者区别。报告认为：“终身教育承担着保障、完善和充分实现终身学习的功能，而终身学习则是为了充实和启发自我，基于个人意愿和需要，自我选择、贯穿终生的学习。”[9]自此，文部省的终身学习政策正式实施。1986年，临时教育审议会将“向综合性的终身学习体系转换”作为教育改革的理念，加以推广。1988年，文部省发表《推进教育改革报告》，第一次由国家明确提出教育改革的重点将向建设终身学习体系转变。

1990年，日本出台《终身学习振兴法》，该法是为完善终身学习需求的各种基本事项所制定的法律，这是日本第一部关于终身学习的专门法律，也是继美国之后世界上第二部专门针对终身学习的成文法律。该法确立了“终身学习”政策的目的、政策措施的注意事项、地区终身学习振兴的基本构想等，也从一个新的角度，阐述了终身学习的重要性，并提出了许多先进的思想理念，例如“将终身学习纳入国民教育体系，取代社会教育”等。日本的终身学习体系，逐步确立完善。

4.21世纪新发展

进入新时期，日本的终身学习体系进一步完善。2002年，日本国会修订了《终身学习振兴法》，将其改为《终身学习完善法》，再次强调了教育的基本宗旨，即满足国民对于终身学习机会的需求，深化了终身学习的意义。2006年，日本政府修订的《教育基本法》，将“终身学习的理念”列为“第一章教育目的与理念”的四大内容之一，并规定：“必须利用一切机会，在一切场所达到教育目的”、“国家及地方公共团体通过设立图书馆、公民馆、博物馆等适当方法振兴教育”，凸显了终身学习事业的重要性。2008年，中央教育审议会的报告提出“支援每个国民的终身学习”、“提高全社会的教育力”等教育措施。[10]近年来，日本在联合家庭、学校和社区促进产学结合等方面取得了许多成果，一整套法律法规的制定与实施，使日本的终身学习有了坚实的政策支持和法律保障。

(二)建立各级行政组织和机构

1.中央层面

文部省是日本主管文教的行政机关，负责推进各种学习活动,在振兴学校教育、社会教育、制定实施教育政策的同时,还与其他省厅联合协作，共同促进终身学习事业的发展。1945年，文部省恢复了社会教育局，次年9月，设置社会教育委员会，负责有关社会教育的调查、建议等，该委员会在1949年后改为社会教育审议会，职责不变。1978年，中央教育审议会下设“终身教育小委员会”，专门负责终身教育问题的研究。1988年文部省将社会教育局改组为“终身学习局”，下辖五科：终身学习振兴科、社会教育科、学习资源与资讯科、青少年教育科与妇女教育科，并将终身学习局的地位提升为文部省内首局，是世界上首个为终身学习设立的国家级行政管理机构。1990年，日本设立“终身学习审议会”，负责调查和研究学习教育、社会教育等事项，为终身学习的发展提出建议。进入21世纪，日本政府继续加强终身学习的机构建设，文部科学省下设“终身学习政策局”、“民间教育事业振兴室”、“地方建设支援室”，职责更加具体明晰。[11]

2.地方层面

1946年文部省下达通知，要求都道府县、市町村两级政府均设置社会教育委员会，并对各级社会教育委员会的职责、运营、选任、待遇、任期等作出具体规定。到1993年，地方政府均已设置专门的终身学习事务部门，并在各地方成立专门的终身学习审议会。设立“终身学习推进中心”，推进终身学习。2005年，有43个都道府县制定了终身学习振兴计划和发展规划；2007年，有37个都道府县设立了“终身学习审议会”,48个成立了“终身学习推进中心”，从中央到地方的终身学习行政体系建立起来。

(三)加大对终身学习的经济支持

1.增加财政预算和补助

为鼓励终身学习体系的建设，日本政府加大了对社会教育经费的投入，大力支持公民馆、图书馆、博物馆等公共教育设施的建设。1971年，单是公民馆的预算即有十多亿日元；1991年，政府规定银行应对博物馆等设施实行特殊的融资制度，提供财力扶持；1993年，终身学习局的预算资金达到500多亿日元，占日本教育经费的0.96%。[12]除了增加预算，日本政府还特别开设了“地方终身学习振兴补助金”，保护和支持地方的终身学习事业。补助金主要用于建设地方的教育设施，开展地区终身教育活动，促进地区间的交流，完善地方终身学习体系等。由于终身学习体系的建设涉及许多部门，因此也受到了除文部省以外的其他省厅的财政支持。1995年，其他省厅关于终身学习的预算达到了三万亿日元，其中厚生省仅对老年人福利中心和健康设施的投入就高达825亿日元；农林水产省投入529亿日元用于建设森林体验设施和村庄改善等项目；劳动省投入227亿日元对职工综合福利中心、野外活动设施和体育设施等进行建设。

2.给予税收优惠

日本政府规定对终身教育团体、相关设施、非营利教育事业实施免税或减税；对捐赠和遗赠给终身教育事业的资金免除赠与税和遗产税，并且适当减免捐赠人的个人所得税；对终身教育机构、团体组织和教育设施所用土地减免或免除地产税等。促进终身学习发展的民间组织也得到了税收方面的优惠，《终身学习振兴法》就规定：“对在终身教育活动中作出贡献的民间组织事业者，给予税收方面的优惠，或者给予资金、债务保证方面的援助。”

三、成果与问题

日本终身学习体系的建立和发展是极具特色的成功典范，通过多年来不断地探索和改革，形成了系统的体制和组织网络,终身学习的实施机构数量和参加终身学习的人数都大幅增加，学习的内容也更加丰富。日本文部省统计资料显示,近年来用于终身教育的设施显著增加，参加终身学习的人群不仅包括在职人员,还包括青少年、家庭主妇和老年人三大群体,后者也是日本参与终身学习的主体。在日本，学校的空余教室可以作为居民参与终身学习的场所，中小学的教育设施向附近居民开放，高等院校也利用自身的教育资源，开设公开讲座，设置夜间和函授课程，满足民众终身学习的需要。服务终身学习的公共设施，如：公民馆、博物馆、图书馆等，数量不断增加，活动和学习内容日益丰富，终身学习中心等地方终身学习设施也蓬勃发展起来。

日本的终身学习亦有不足之处。如，“自上而下”的政策推进和行政管理模式，在保障终身学习发展的同时，也限制了终身学习质量的提高；正规教育与终身学习的联系不够密切，甚至出现将终身学习与非正规教育等同的认知错误[13]；《终身学习振兴法》的上位法律缺失，其规定的“市场化”和“民营化”的运营体制也损害了终身学习的纯粹性；终身学习体系建设中政府的控制地位与民众自主学习的愿望存在某种矛盾，不完全符合终身学习的目的等等。

四、启示

我国与日本有着深厚的历史和文化渊源，也面临着共同的国际挑战。认真研究日本在终身学习领域的经验和不足，有利于我国推进终身学习事业，构建终身学习体系。具体说有如下启示。

(一)深化对终身学习的认识

认识是行动的先导。如何正确认识终身学习，协调政府的政治需求与民众的学习需求，提高终身学习质量，实现终身学习的目标，是日本曾经面临的困境，也是我国终身学习体系建设需要考虑的问题。我国历来更重视正规学校教育，对终身学习的认识还不够深入，将终身学习等同于成人教育，或认为终身学习是学校、家庭和社会教育的简单相加，这种认识阻碍了终身学习的推进。因此，应加大宣传力度，开展终身学习的推广活动，在政府的引导下，充分发挥人民的学习主动性，促进终身学习体系的建立与完善。

(二)建立健全终身学习的法律法规

终身学习体系的构建离不开法律法规的强制和保障，从二战后的《教育基本法》《社会教育法》到八十年代的《关于终身教育》《教育改革推行大纲》，再到《终身学习振兴法》以及近年来对之前法律的修改与完善，日本逐步建立起了终身学习的法律体系。我国虽然提出了一些建设终身学习体系的构想，部分地方政府也出台了一些法规和条例，但还没有形成全国性的完整的终身学习法，终身学习体系的构建缺乏强有力的法律保障。因此，应加快推进终身学习体系的法制建设，让全国性的终身学习法律与具有地方特色的地方性法律法规相结合，通过健全的法律体系保障终身学习的顺利开展。

(三)增加财政投入，加强行政组织建设

日本政府在财政上对终身学习给予大力支持，不仅增加财政预算，还通过税收、金融融资等方式助力终身学习事业，使日本的终身学习拥有肥沃的土壤。在我国，教育财政支出的主要部分是学校教育，对非正规和非正式教育关注不够，而非正规教育是终身学习的重要组成部分，不能被忽视。因此，为了促进我国终身学习体系建设，应加大对各类教育设施的投入，鼓励非正规教育的发展，为人民参与终身学习提供更多的选择和机会。日本终身学习的成果离不开纵贯上下的终身学习行政组织机构，中央的“终身学习局”“终身学习审议会”等专门的行政机构与地方的“终身学习事务部门”“终身学习推进中心”等机构有机地结合在一起，共同实施对终身学习体系的管理。我国目前还没有明确的管理终身教育和终身学习的行政机构，为此，应借鉴日本经验，尽快建立从中央到地方的权责分明、协调合作的行政组织。

(四)增加教育设施，整合各类资源

终身学习应使人在一生的各个阶段都能在相应的机构中学习和接受教育，学校作为专业的教育机构在终身学习体系中处于重要地位，不论是全日制的还是业余的，公办的还是民办的，都是实现终身学习的平台。各类文化体育设施和社会教育资源与居民的生活联系密切，更是终身学习体系的重要组成部分。日本在教育设施建设和整合教育资源方面经验丰富，我们应借鉴日本的先进成果，大力推进各类学习和教育设施建设，加大学校对社会的开放力度，为人们的终身学习提供更多的机会和资源。