改革开放四十年来的政商关系：从冲撞到磨合再走向飞跃

耿 曙

（浙江大学 社会学系，浙江 杭州 310058）

一、从政商关系看改革开放四十年

回顾改革开放四十年来的历程，这期间的社会变迁主要是由经济变化驱动的，而在中国社会，经济活动又总离不开“政府”与“企业”间的互动［1］。因此，如果能够从“政府”与“企业”之间的关系与互动入手，检视改革开放的历程，所获致的识见将会更透彻深入，也将更有启发。但说起“政商关系”，它不完全等同于“政企关系”。虽然两者指涉的对象类似，但“政企关系”侧重两类组织的互动，更加强调制度化的交流，更适合观察西方发达国家的政经体制。反之，“政商关系”则突出两类人群的往来，更加强调个人化的互动，更有助于理解非西方国家的政经结构①详见斯蒂芬·哈格德．亚洲金融危机的政治经济学［M］．刘丰，译．长春：吉林出版集团，2009；康灿雄．裙带资本主义：韩国和菲律宾的腐败与发展［M］．李巍，石岩，王寅，译．上海：上海人民出版社，2017；巫永平，吴德荣．寻租与中国产业发展［M］．北京：商务印书馆，2010．。当然，这里必须说明的是，虽然“政商关系”听来有点双方界限不明，纠葛不清，甚至还带点寻租、腐败的味道，但本文后续会说到，“寻租”与“寻利”本就一线之隔。当年的政商关系大大激励了招商引资，将中国推向“世界工厂”［2］的地位。当然在那之后的发展中，政商关系本身也成为检讨与改革的对象。

如果从“政商关系”的角度着眼，关照改革开放的历程，我们不难发现：在过往四十年中，中国的政商关系既驱动政经体制变化，也深受政经体制束缚，两者的冲突与磨合交织出改革开放的跌宕起伏。这条线索将有助于掌握中国改革的特征与步履。笔者将改革开放四十年来的政商互动大致分为三个阶段进行考察。首先是“八零体制”下的政商互动，其时约自20世纪80年代初期至90年代前半期。这一阶段最主要的特征是企业重获动能，政商关系复苏，并通过政商运作一点点的凿开市场运作的空间。其次是“九零体制”下的政商互动，其时约自20世纪90年代中期直到21世纪10年代初期。这一时期主要的发展是“政府”与“市场”相互磨合，形成稳定的政商互动模式，一方面创造出 “中国奇迹”，另一方面也不免渐趋僵化，产生不少腐化现象。眼见中国的政商关系将一步步陷入上述“制度陷阱”，无法超越中等收入陷阱，但此时又幸运地迎来了激动人心的党的十八大［3］。第三阶段是党的十八大以来，中国社会走向政府强势振兴阶段，国家发展迈向全新飞跃阶段。

二、政商关系的“八零体制”：政商关系复苏，逐步开辟市场

先从掀起巨浪的20世纪80年代开始说起。撼动传统计划体制的浪潮当然是“由上而下”掀开的，但主要是通过政商关系的传导，才一点点冲出了市场运作的空间。

政商关系在中国改革开放中的关键角色，要从比较的角度出发才能看明白。在“改革开放总设计师”邓小平同志的引领下，中国的改革开放其实是通过激活体制以达到维护体制的目的，在性质上绝非冲击体制的“革命”。20世纪60年代以降，苏联、东欧此起彼落的各种改革既希望维持计划体制，又要求导入市场机制，两者互相龃龉，结果改革纷纷下马［4］。相较之下，中国改革却大相径庭，既基本维持体制，又成功创造市场。一方面，通过体制的协调掌控，改革步伐逐步展开；另一方面，生猛发展的市场经济，抬高了政权威望。这样的“改革奇迹”怎么发生的呢？正是活跃于基层的政商关系，才使中国在计划经济的铜墙铁壁上硬开凿出市场运作的空间［5］。换句话说，政商之间的绵密互动，正是中国改革开放终能与众不同的关键所在。始于20世纪80年代，直到20世纪90年代初期的政商关系进程可以分为三类。

第一类政商关系出现时农村改革已经铺开，乡镇企业如雨后春笋般兴起，各种产业、各种身份此起彼落。但对于主导经济活动、类似“守门人”的地方政府而言，一方面，政策要求支持国有部门；另一方面，历来交流仅限相关单位，与新兴经济力量素无瓜葛。但是缺乏地方政府许可，游离体制之外的乡镇企业、民营企业缺乏竞逐关键资源的机会。如果继续维持国有部门独大，市场机制将难以存在。这一切的变化从哪里开始呢？关键就在政商关系。原来对地方政府而言，一边是具有垄断优势的国有企业，自恃其无可取代，并不尊重迎合地方政府；另一边是乡镇企业或民营企业，基本属于发挥浑身解数，百般讨好政府官员。结果我们在基层看到的是，地方政府无论于公于私，似乎还保护着国有部门，但在具体做法上却一次次给乡镇或民营企业开口子，放宽各种进入障碍，容许他们竞争资源。这样做的原因在于，对地方政府而言，即便掌控关键资源，倘若企业缺乏竞争，仍然没人“买政府的账”。根据实地调查，在中国的最基层，正是基于上述政府“寻租/设租”的心理，通过政商关系的运作，竞争才一点点被创造出来，市场就这么一步步得到开放。当然，这样极其有限的开放，一般顶多只能做到地方层次、少数企业间的有限竞争，远远谈不上大开大阖、全面开放的市场竞争。因为再进一步放开竞争，不利于上述少数产商。所以他们借助之前建立的政商关系，帮助防范继续的市场开放。换言之，这类政商关系先促进了竞争，之后却又限制了竞争。

第二类政商关系的运作源自另一波的寻租努力：有来自外地的，往往拥有靠山，要求硬分杯羹；也有来自本地的，有的通过多角经营延伸，有的船小掉头转向，纷纷通过政商关系，打入上述寡占市场，试图利益均沾［6］。经过这一波又一波的“进入”攻势，农村基层一多半的商品、服务领域，就一步步走向市场竞争了。从制度的角度看，市场进入门槛被逐渐垫平，国有企业也要竞争图存。中国越来越走向“竞争性市场经济”。当然，上述竞争局限于地方/区域市场，要再迈向全国统一的市场流通与竞争，就需要通过第三类政商关系的运作。

第三类政商关系运作主要建立在前两个政商关系类型的基础上。由于企业百般结交政府，形成密切的政商互动，政府支持当地企业，企业也配合当地政府，编织出一个个“地方利益共同体”。各共同体虽以政企联盟为核心，但彼此却在市场上相遇，通过各种产品进行竞争，终于慢慢扩张为全国性的竞争市场［7］。钱颖一等学者将这种地方政府带头的商业竞争称为“中国式的联邦体制”［8］。换言之，“中国式的联邦体制”的特色就在于密切的政商互动。

回顾“八零体制”下政商互动的演化，可以将其总结如下：体制通过政商关系运作，为市场经济开拓空间；而市场机制不断扩张发展，又强化了政府的治理威望。因此，虽然经济制度经历巨变，政府地位却丝毫未有动摇。处于这样的“国家-社会”关系下，追随着发自农村（集体）、渗透城市（国有）的市场经济步伐，中国政商互动的模式自然迥异于西方做法，但却与中国传统类似。例如在政商关系的结构上，企业必须嵌入国家体制，取得政府鼎力支持，才能壮大繁荣。另一方面，在政商关系的运作上，企业又得藉由个人网络，通过人际信任超越体制内部分割，才能搭桥牵线、整合各种资源［5］。从这个角度看，政商关系的“八零体制”是从革命年代的环境中迅速解放出来的，但就其结构与运作来看，它又受到“乡村包围城市”的影响，反而具有回归传统模式的倾向。

三、政商关系的“九零体制”：国市关系磨合，变通体制巩固

结束了“八零体制”，受到“九二南巡”触动，时序进入20世纪90年代中期的大发展。一方面，国家经过了转型期的经济社会冲击（如经济过热、过度放权、金融危机等），另一方面，鉴于之前的教训，党与政府提高了警觉。在这样的背景下，开启了由中央主导的一系列改革，包括央地分税、国企改革等，终于迎来了“九零体制”①吴敬琏，马国川．重启改革议程：中国经济改革二十讲［M］．3版，北京：生活·读书·新知三联书店，2016．。经过上述改革之后的政商关系体制，可以从两个层面考察。第一，整体的政商关系结构受到“抓大放小”影响，政府掌控战略要地，让出大量经营空间，形成“政府”与“市场”的共处与合作关系；第二，经过反复制度实践，之前国家介入经济、企业等级结构之类“变通性的制度安排”逐渐得到巩固夯实，似乎将长期延续下去［9］。

处于这样的结构下，市场力量固然得到强化，国家权力也得到进一步伸展，一步步磨合出具有中国特色的政商关系。如果进一步观察政商关系的“九零体制”，我们可以发现：首先，由于中央集权压抑地方机会主义，深深困扰“八零体制”的地方保护主义问题得到相当程度的改善；其次，受到产业结构“抓大放小”影响，国有部门与民营部门各有空间，磨合出相互搭配与合作的关系②马立诚．交锋三十年：改革开放四次大争论亲历记［M］．南京：江苏人民出版社，2008；吴晓波．激荡四十年：中国企业1978-2018［M］．北京：中信出版社，2017．。如果再进一步观察，那么支撑经济体制运作的法治条件明显改善：企业地位得到更好保障，经营空间也更加明确稳定。但与此同时，政府的市场监管、资源配置能力也在逐步强化。在“九零体制”的经济结构之下，企业依附政府的总体格局并没有出现本质变化。

若再拉开历史纵深来观察，不同于20世纪80年代的中国，政府面对冲击，尚未适应市场环境；到了20世纪90年代，政府已经娴熟因应，可以驾驭自如。也因此，前者仍然牢牢掌握体制的“制高点”；另一方面，所谓市场转型仍有其局限性。换言之，处于“九零体制”之下，制度化仍是有底线、有选择的。在这样的权力基础上，企业只能极力寻觅、猎取获利机会，仍难自由组织，进而尝试影响政府决策，为企业经营创造空间①冯仑．野蛮生长［M］．北京：中信出版社，2007．。在这样的背景下，这个阶段的政商关系仍是前一个时期的延续，但是经过逐年磨合，政府与市场取得妥协并有良好互动。一方面，国家更加尊重产权、开放企业参与竞争。另一方面，企业也在嫁接体制资源，积极投资生产，试图扩大获利。就在这样“国家-市场大妥协”的基础上，中国一方面创造出增长奇迹，傲视全球；另一方面也伴随腐败问题增加。当然，在上述的整体趋势之外，也形成各种丰富多样的地方体制［10］。一方面，中央、地方有别，上游、大型企业纳入国家网络，下游、中小企业放给民间或者外资经营；另一方面，沿海面向全球开放，内陆挣扎转型求生。政商关系主线基本统一，但风貌各不相同［1］。换言之，高层有高层的政商互动，基层有基层的政商往来，交织出一个国家主导的市场经济秩序。

四、面对中等收入陷阱：政商体制局限，制约超越领先

当前的中国经济正处于改革转型的当口，急需寻觅未来的出路。对此不妨借鉴类似中国发展经验的“发展型国家”（developmental state）模式，考察其中的相似与可比层面，并从相关案例中汲取教训［11］。换言之，各发展型国家如何崛起？如何衰退？它们所面临的发展困局足可提醒中国未雨绸缪，而其转型经验也值得中国参考借鉴。

针对东亚发展型国家案例的经济停滞，现有文献主要围绕“国家能力”与“产业政策”两个特征［12］。首先，部分学者认为其衰落肇因于“国家能力”弱化。此类研究部分强调国际政经局势，认为20世纪80年代的全球化潮流以及相伴的“自由主义思潮”，逐步削弱了东亚发展型国家的“国家能力”，导致国家撤出特定产业的扶持，失去对经济的引导权。与之呼应的部分研究侧重国家-社会关系的变化，认为随经济长期发展，配合威权体制转型，利益团体日益壮大，官僚机构被其俘获，难再推出有利整体的发展方略，甚至走向“裙带资本主义”。

其次，有部分学者更看重“产业政策”层面，特别是受所处“发展阶段”影响［13］。也就是说，这类学者将发展型国家的兴衰归因于该国所处的“发展阶段”。其中，对日本的案例研究发现，其产业政策在战后赶超阶段，曾经发挥了巨大作用，但在完成赶超之后，同样的政策便几无成效了。对此，克鲁格曼（Paul Krugman）认为：产业政策的本质为大量投入，只在短期刺激增长，若未有效提升效率，长期仍将走向衰颓［14］。基于此，有学者主张：政府的产业政策之所以能够成功，关键在于有模仿的目标，可是一旦自身成为领先国家时，便失去了参考借鉴的对象，产业政策便难有发挥余地。基于上述观点，东亚发展型国家所处的发展阶段，基本上是从资源动员为主的“模仿经济”转变为创造效率的“创新经济”。发展型国家衰落的关键原因是在创新领域中的“产业政策”失灵。这点可以自发展型国家的经验中窥探一二。首先，日本始终厉行产业政策，却饱尝政策错误的苦果。不论是在其引以为傲的半导体领域，还是在颇具竞争力的计算机领域，都因为政策错误而走向衰落。韩国情况也类似，在其信息光电、电子通信等领域逐步取得领先后，仍然维持“扩大产能”为主的政策方向。最终因缺乏重大创新的问题，韩国科技产业走向后继乏力的窘状。中国台湾地区虽在 20世纪90年代依靠信息产业、全球布局取得美好光景，即便也曾尝试调整产业结构，却始终未能将“侧重生产”转换为“创新培育”的产业政策，因而同样存在创新不足问题。其信息产业的优势随产品市场的衰退而逐步走向式微。

基于上述不同阶段的发展经验，可以归纳出传统“产业政策”不利于“创新培育”的两类问题。第一类问题是基于信息不足导致的“监督失灵”。创新行为通常被界定为一种“创造性破坏”，既难有所预期，又缺可循经验。面对严重信息不足，政府决策便不易进行战略产业选择与产业政策拟定。在执行上述政策时，也就缺乏清晰的标准。由于政府难以甄别与监督企业，创新往往沦为“大忽悠”。而监督失灵的结果，或者滋生“政策寻租行为”，或者腐蚀政策支持力度［9］20-38。第二类问题源于信息有限导致的“风险积累”。创新行为的特征之一就是风险巨大，面对成败难料、方向不明的形势，唯一的因应策略就是分散风险、多多试错。但是产业政策的本质却是选择企业、集中资源。厉行产业政策的结果不但放弃试错的可能，减少成功的机遇，还因政府扶持导致的“软预算约束”（soft budget constraint），降低了企业风险意识，难挡起伏动荡。总而言之，上述两类问题均源自“产业政策”与“创新行为”的本质冲突，因此种下了产业政策失败的种子［15］。

面对周遭东亚发展型国家案例存在的困难，中国如何理解？又得到哪些启发？首先，上述涉及“产业政策”的分析更有助于理解增长逐渐放缓的困境，也能通过“东亚发展型国家”案例的经验超越它们的所有局限。从这个角度观察，中国增长的放缓关键在于创新能力的不足。虽然早在 2000年中，政府就开始推动 “自主创新”与“产业升级”。但其具体的政策手段却与之前“追赶阶段”如出一辙，仍然是政府直接介入，援用许可准入、财税优惠、信贷支持等，引导企业投入创新。由于传统“产业政策”的局限，政府监管创新实践的能力有限，因此政策寻租者有之、盲目扩张者有之。虽然从中央到地方，相继出台了各种鼓励政策，其政策效果并不显著［16］。基于此，中国想要改变现有政经体制的格局，超越目前政商关系的局限，避免或突破“中等收入陷阱”的桎梏，必须再进行一轮体制改革。

五、迈向未来：国家强势振兴、迈向全新阶段

从政经体制的角度考察，中国目前仍需警惕“中等收入陷阱”问题。原因在于其本质是“制度陷阱”。换言之，支撑前期中国高速增长的经济社会制度，之后将成为进一步突破发展的束缚。因此，从“低收入国家”迈向“中等收入国家”所仰仗的制度未必能帮助我们从“中等收入国家”再走向“高收入国家”。从制度分析的“路径依赖”视角解读，现阶段增长趋缓的问题有赖于进一步的制度改革。正当面对发展局限问题时，党的十八大的胜利召开，掀起了一轮历史性的改革浪潮。展望未来，中国即将走向一个全新的阶段，大到国家方向，小到政商互动，处处显现出崭新的风貌。就层次与规模而言，党的十八大所迎来的变化远远超过20世纪90年代晚期的政策调整。经过近几年的改革，我们可以清楚看到，党和政府已经彻底拿回发展的主导权、领航的制高点。

政商关系既然是经济体制的大梁，自然能够充分反映“国家中兴”的气象，具体表现为亲清的政商关系［17］。据笔者所见，其中“亲”虽然更重要，但“清”应该更优先。通过强有力的自我监察、无死角的官员问责，创造出高效而清廉的行政部门，一扫之前政商往来中的各种贪婪腐化。在“清”的基础上，国家便能“我心如秤”地一方面加强引导，扶持产业发展；一方面加强监督，确保政策落实。换言之，中国将在“有为政府”的基础上，启动又一轮增长动能，再攀又一个发展高峰，再实验一轮“政府主导”的发展方略。这是比战后“东亚奇迹”更大规模、超越世人想象的一次“中国实验”。

如果从政商关系角度来看，这条具有人类历史意义的“中国道路”主要有两个特点。首先，中国是在“全球时代”之中，推行政府主导的发展道路。如我们所知，全球化潮流所至，各国政府无不应声弱化。但这样的趋势是否不可避免？政府能否因应与转化，在全球化的浪潮下，扮演较之前更加积极而重要的角色？其次，中国已渐挥别“追赶阶段”，却仍坚持政府主导的增长模式。如我们所知，处于“低收入”阶段，各国经常凭借廉价要素、技术模仿、规模生产取胜，此阶段政府经常可以充分主导。可是一旦迈向“高收入”阶段，经济增长必须仰赖技术创新，但政府能否有效扶持技术创新，并引领产业繁荣？上述两个问题的答案都犹未可知。因此，中国的做法都将从根本上挑战传统认知。在这个意义上，正在迈开步伐的“中国道路”注定具有人类历史层级上的重大意义。正像当年的改革开放一样，人皆投向产权私有，中国却独觅蹊径，最终反得亮丽的成绩。换言之，无论是基于道路独特，或者是由于体量巨大，“中国实验”都将对全球产生巨大而深远的影响。中国的政商互动肯定不同于西方模式：或者是由于市场逐渐脱离引导，催生“高度自律市场”；或者是企业反向虏获政府，形成“利益团体社会”。经过这一轮的政府自我改革，中国不但将告别“市场转型”，与东欧国家分奔前程；也将超越“繁荣演变”，与东亚经验分道扬镳。中国政经互动的模式将航向何处尚无法清楚回答，但可以通过政商关系的演变观察这出激动人心的历史大戏。