系统性金融风险防控研究

赵旭辉

（福建省公安厅 办公室，福建 福州 350003）

2017年7月16日，习近平总书记在全国金融工作会议上指出，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，要守住防范系统性金融风险的底线，把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制［1］。党的十九大报告明确提出要守住不发生系统性金融风险的底线，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。如何立足本职防范化解系统性金融风险，是打好防范化解重大风险攻坚战的必解之题，也是“学懂弄通做实”党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想的当然之举。

一、打防管控风险型经济犯罪是公安机关防范化解系统性金融风险的历史使命

打击和防范能够引起系统性金融风险的经济犯罪，是公安机关的主要任务。系统性金融风险一旦爆发，往往表现为银行倒闭、房地产崩盘、股灾等，即金融危机［2］。为了有效防范金融风险，公安部在2016年提出了“风险型经济犯罪”的概念，这是在2006年提出“涉众型经济犯罪”的基础上，对近年来危害范围广、强度大的一类经济犯罪的理性认识和科学归类。所谓“涉众型经济犯罪”，是指基于同一法律事实、利益受损人数众多、可能影响社会秩序稳定的经济犯罪，包括但不限于非法吸收公众存款，集资诈骗，组织、领导传销活动，擅自设立金融机构，擅自发行股票、公司企业债券等①《最高人民检察院公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第七十八条（公通字〔2017〕25号，2017年11月24日印发，2018年1月1日起施行）。。所谓“风险型经济犯罪”，是指可能造成巨大经济损失、易引发系统性金融风险的金融犯罪及其他严重经济犯罪和职务犯罪。其典型代表有非法集资等涉众型经济犯罪，洗钱、地下钱庄犯罪，内幕交易、操纵市场、擅自发行股票债券、“老鼠仓”等证券期货犯罪，以及金融领域的严重职务犯罪［3］。

2017年7月，时任国务委员兼公安部党委书记、部长郭声琨在公安机关防范经济风险座谈会上强调，要集中开展打击整治涉众型、风险型经济犯罪活动，一手抓案件查处、一手抓风险防控，坚决打击严重干扰金融市场秩序的违法犯罪行为，切实提升公安机关打击犯罪、防范风险、服务发展、维护稳定的能力和水平。要针对经济金融犯罪呈现出的新情况新特点，充分运用大数据技术提高预测预警预防能力，有效提高打击防范的智能化水平，努力做到早识别、早预警、早发现、早处置，为防止发生系统性金融风险提供支持保障。要针对涉众型、风险型经济犯罪牵涉面大、跨地域广的特点，坚持上下联动、多警合成、区域协同，创建一体化打击犯罪新机制，着力提高打击经济金融领域犯罪效能。要准确把握法律政策运用，正确处理维护社会秩序与激发社会活力的关系，坚决打击违法犯罪活动，切实保障群众合法权益，努力实现法律效果和社会效果的有机统一。

二、风险型经济犯罪的特征及成因

（一）风险型经济犯罪的总体特征

总体上看，风险型经济犯罪具有三大特征：一是涉案金额大，多在亿元量级以上。近年来发生的“泛亚”、“e租宝”、“善心汇”等案件，涉案金额都达数百亿元，广东2016年至2017年“飓风”行动打击地下钱庄系列案件的涉案金额也都在百亿元以上。据中国青年网报道，2015年截至10月份，全国共破获了92起洗钱案件，涉案金额已达8000亿元。据新华社报道，2016年全国公安机关共破获地下钱庄重大案件380余起，涉案交易总金额逾9000亿元人民币。二是涉及地域广，影响范围大。前述的“泛亚”、“e租宝”、“善心汇”等涉众型案件均波及全国数十个省份，涉及上百万人。三是危害金融秩序和安全，风险传导效应强。风险型经济犯罪直接危及金融秩序和金融安全，其危害可蔓延到社会经济生活的许多层面，使经济风险演化为社会风险，导致社会矛盾叠加升级，甚至影响政治稳定。

（二）风险型经济犯罪的成因分析

1.涉众型经济犯罪风险积聚，诱导民间资本脱实向虚

由于近年来经济下行压力较大，许多企业盈利下降、经营困难，甚至破产倒闭。一些中小民营企业从银行正规渠道很难获得贷款，就用饮鸩止渴的方式非法集资，其利率超过银行贷款数倍。与此同时，民间闲散资金逐渐丰厚，股市、房地产市场不稳定，银行存款利率又低，群众找不到投资渠道，给非法集资等金融诈骗活动提供了巨大空间，导致非法集资犯罪多发频发，全国各地甚至偏远乡镇都有大要案发生。虽然公安机关加大了打击力度，但涉众型经济犯罪仍然处于高发状态。一些群众对实体经济投资缺乏信心，思想肤浅，在高额经济利益的诱惑下，对涉众型经济犯罪从一无所知、误入骗局到有所察觉、心存侥幸，甚至主动配合、发展下线，心甘情愿为其推波助澜。犯罪分子利用互联网等信息技术疯狂作案，民间借贷、非法集资、网络传销交叉蔓延，金融互助、消费返利、虚拟货币等新型变种不断显现，互联网金融、交易场所等领域风险频发。这不仅侵犯了人民群众切身利益，还加重了民营企业“融资难、融资贵”的程度，对实体经济资金供给造成负面影响，严重威胁经济社会稳定大局。

2.贷款诈骗、地下钱庄等犯罪高位运行，严重影响国家经济、金融安全

在“三去一降一补”的背景下，由于银行信贷紧缩，一些民营企业就通过虚构购销合同和建设项目骗取银行贷款。一些金融机构人员不负责任，忽视审查，甚至内外勾结、教唆伪造材料，违规放贷。金融机构放贷后，对贷款资金缺失监管，骗贷公司通过各种手续转移贷款资金，逃避监管，导致贷款诈骗等犯罪加剧，隐案很多。随着对外经济的发展，外汇需求量巨大。改革开放初期在街头零散买卖外汇的“黄牛党”，迅速发展为专业炒汇的地下钱庄。1997年亚洲金融危机爆发后，为增加出口，国务院从1998年开始大幅提高出口退税率。退税的巨大利益让不法分子铤而走险，骗取出口退税犯罪日益猖獗，这再次刺激了外汇需求，地下钱庄得以进一步壮大。2000年以来，随着建筑、黄金首饰、电子产品、农产品等市场规模的不断扩大，外资企业、境外投资企业通过正常途径收汇后结汇的人民币资金逐渐无法满足生产经营需求；现有汇率机制和定价机制未能及时有效反映市场供求关系，留下套利空间；金融机构反应滞后、手续繁多，无法提供全方位、多层次的中介服务。在上述因素影响下，地下钱庄迅速向家族式、公司化、网络化方向发展，服务对象也从沿海地区蔓延至内地，涉及资金数额巨大，逐渐成为骗取出口退税、逃汇、电信诈骗、贩毒、暴恐活动等犯罪转移资金的主要通道，严重破坏了正常的金融管理秩序，影响国家经济、金融安全。

3.内幕交易、操纵市场等证券期货犯罪易发高发、查处难度大

近年来，随着证券市场并购重组增多，该领域已经成为内幕交易的重灾区。由于内幕交易行为相当隐蔽，内幕交易人及关联人思维缜密、反侦查能力强，加之证券稽查部门的行政前置调查手段乏力，等到刑事调查介入时，某些关键证据已被犯罪嫌疑人销毁、掩盖或反复串供，使得内幕交易犯罪成本低廉、收益巨大，导致此类犯罪易发、高发。如果把内幕交易犯罪比作在资本市场“盗窃”，那么操纵市场犯罪就如同在资本市场“抢夺”甚至“抢劫”。近年来，操纵市场犯罪呈现账户关联隐蔽化、操纵手法多样化、信息型操纵案件增多、跨期现市场操纵案件出现等特点。而操纵市场行为和市场价格波动之间还存在模糊地带，侦查机关与监管部门、交易部门的信息共享程度不高，对市场异常情况的分析研判不够及时，证监部门与侦查机关在案件移送衔接上也不够顺畅，导致操纵市场犯罪大量滋生蔓延，严重干扰了证券市场的正常交易秩序。非法发行股票、经营证券或期货业务、设立交易场所或交易网点、代理境外股票买卖业务等活动手法变异迅速，往往是合法与非法、多种违法行为交织在一起，欺骗性极强、涉众性突出、社会危害性大，也存在定性难、取证难、查处难的情况。2013年以来，随着侦查打击力度的加大、证监部门监管措施的加强和股市低迷的影响，非法证券活动有所收敛，但仍不容小觑。利用未公开信息交易（俗称“老鼠仓”）违法犯罪高发、多发，个别金融机构从业人员不能勤勉尽责、恪尽职守，违背对投资人的忠实义务，突破法律和道德底线，利用职务便利谋取私利，严重损害了投资人的合法利益，破坏了市场公平原则，败坏了行业风气，严重危害资本市场健康稳定发展。

三、打防管控风险型经济犯罪的对策建议

2017年12月8日，中共中央政治局召开会议，分析研究2018年经济工作，强调防范化解重大风险要使宏观杠杆率得到有效控制，金融服务实体经济能力增强，防范风险工作取得积极成效。12月18日至20日，中央经济工作会议明确提出，防范化解重大风险，重点是防控金融风险，要服务于供给侧结构性改革这条主线，促进形成金融和实体经济、金融和房地产、金融体系内部的良性循环，做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设。这三个“良性循环”的提出，充分体现了以习近平同志为核心的党中央审时度势、高瞻远瞩。在过去五年，中国经济确实存在明显的“脱实向虚”问题，大量资金没有投向实体经济。一线城市普遍存在比较严重的资产泡沫，最近几年的居民杠杆率大幅上升至将近40%。金融监管部门步调未尽一致，还存在监管真空、监管套利等问题。这些风险的确到了需要花大力气消除的时候。

2017年以来，公安部全面部署启动打击风险型经济犯罪“云端2017”专项行动，以打击非法集资，洗钱、地下钱庄，银行卡、银行间债券，骗取出口退税、虚开增值税发票，内幕交易、操纵市场，网络传销，假币、制售假冒伪劣商品等七类犯罪为重点，在全国范围内集控线索、展开行动，依托云端平台建成“上传下发、精准指挥、协同作战、除恶务尽”的运行机制，全面提升公安机关遏制犯罪、防控风险、维护稳定和服务发展的能力和水平。

笔者认为，公安机关打击风险型经济犯罪要紧紧围绕防范化解系统性金融风险这条主线，牢固树立“四大理念”，着力提升“四大能力”，确保打防管控各项工作措施落到实处。

（一）牢固树立“打早打小、打深打透”理念，着力提升“统筹协调、上下联动”能力

1.统筹外部单位，做实联席会议

要结合当地警情社情，积极向党委、政府汇报风险型经济犯罪的形势、成因和对策建议，提请党委、政府进一步健全完善省、市、县三级打击经济犯罪联席会议制度，明确职责任务、组织机构和工作机制，加强组织领导、督办检查和后勤保障，协调有关单位进一步打破信息壁垒、部门壁垒，通过规范有效的信息交流、案件移送、情报会商、形势研判、执法联动、预警防范、打击整治和维稳处突，推进行政执法与刑事执法的无缝衔接，确保打防管控等各项工作措施落到实处。

2.统筹内部警种，做强合成作战

要坚持“警力跟着警情走”，统筹经侦、刑侦、治安、国保、技侦、网安、科信、指挥中心等警种部门，通过调整机构编制、组建工作专班、统一调度指挥等方式，建立“上下联动、区域协同、多警合成”的一体化作战机制。对风险型经济犯罪的行动性、内幕性、苗头性信息，要早发现、早预警，见微知著、深挖细查、周密部署、集中收网，着力构建“全国打、打全国”、“配套打、打配套”的工作格局，形成点面结合、集约高效的打击合力，确保遍布全国各地的犯罪链条连根拔起，犯罪组织者、参与者、配套技术支持者一体打击。

3.统筹专群力量，做大人民战争

要坚持公秘结合、人机结合，强化阵地控制，广辟情报来源，通过建章立制，着力解决归口管理、信息报送、管理权限、特费保障等困扰基层人力情报建设的实际问题，充分发挥人力情报的重要作用，做到风险型经济犯罪敌动我知、未动先知。要坚持专群结合、打宣结合，联合有关部门，广泛发动群防群治力量，通过广播、电视、报纸、发传单、上门走访等传统方式，以及微信、微博、网站、手机APP、户外显示屏等新媒体，不断曝光典型案例，宣传政策法律，推动风险型经济犯罪预防“进单位、进社区、进学校、进农村、进企业、进家庭、进网站”，引导群众理性投资消费、敏锐感知并抵制不法侵害。

（二）牢固树立“数据思维、情报导侦”理念，着力提升“信息化建设、数据化实战”能力

1.深化科技应用，提升支撑能力

要以开展社区警务为抓手，以移动警务终端为支撑，紧密结合以标准地址和实有人口、实有房屋、实有单位为主要内容的“一标三实”基础信息采集工作，研发应用手机APP等便捷高效的信息采集与线索排查系统，方便民警按照统一标准采集辖区单位、人员、资金、物流、通讯等基础数据，上传后台数据库进行自动比对，实现对犯罪线索的动态监测、分析研判、预警推送和快速反应。要研发应用基于人脸识别、图形处理、语言学习的人工智能技术，减轻基层民警在研判信息、分析图形、辨认人员甚至跟踪蹲守的压力，进一步提高办案效率。

2.研发类案模型，提升预警能力

要加强与金融办、央行、银联、证监、银监、保监、工商、税务、海关等部门机构，银行、券商、电商、房地产、保险、物流、互联网等行业单位的协作配合，不断充实、动态更新“黑名单”库和地域性高危人群库，并组建技术攻关团队，对当地经济犯罪规律特征和侦办经验进行要素提炼，利用大数据算法进行数据化描述，研发推广具有地方特点、行业特点的类案监测研判模型，实现在海量数据中进行多角度、多维度的挖掘分析，对可能从事犯罪的人员进行预测预警，对犯罪线索进行分析研判，提高预警预测预防能力。

3.总结提炼战法，提升侦查能力

对非法集资、非法吸收公众存款犯罪，要注意区分资金链是否断裂、企业是否还能运转、集资款是否用于实体经营、法人是否准备或者已经跑路等不同情形，分类采取打击整治、严格监管、风险控制、预警提示等措施，做到遏制增量、消除存量、化解风险。对洗钱、地下钱庄犯罪，要充分依托大数据平台，查控比对资金、账户、交易数据，摸清组织架构、人员身份和运作模式。对贷款诈骗犯罪，要围绕是否“使用欺骗手段”，向金融机构全面调取贷款资料，查明材料真实性和资金去向，特别是放款前后的大额资金进出情况。对信用卡诈骗犯罪，要善于从嫌疑人申领信用卡的资料入手，不断检索摸排、比对串联、跟踪布控。对债券犯罪，要围绕人员、资金、债券交易开展侦查取证、信息研判和线索拓展工作，查清从业人员利用职务之便进行利益输送的事实。对涉税犯罪，要围绕“发票流”、“资金流”、“货物流”，重点查明发票流向和资金回流情况，证实有无真实的货物交易。对内幕交易、操纵市场犯罪，要广泛调取证据、做细预审方案、反复交叉询问、及时固定口供，形成有效的证据链条。对传销犯罪，要深入摸排组织结构、犯罪行为和资金流向，打团伙、端窝点、抓上线、追资金，使其失去发展的根本条件。对假币、制售假冒伪劣商品犯罪，要利用物流销售渠道，快速查清犯罪嫌疑人的层级关系、销售脉络和资金往来，及时发现犯罪现场、固定犯罪证据。对走逃周期短、跨区域流窜的职业性犯罪团伙，要加大侦办力度，坚持露头就打。

（三）牢固树立“科学决策、依法办事”理念，着力提升“建言献策、建章立制”能力

1.着眼提高立法质量，推动科学立法

要推动全国人大修改《刑法》，完善对高利贷、操纵市场行为的刑事规制，解决当前部分高利贷行为无法入罪以及操纵市场犯罪罚金较低、刑期较短、对犯罪情形和手段的覆盖不全等问题。修改《担保法》，建立统一的担保登记制度，降低民间融资的融资成本。修改《证券法》《公司法》，完善操纵证券市场行为的具体条款。制定《期货法》，适应期货及其衍生品市场的发展需求。要推动国务院制定《民间借贷条例》《民间借贷中介管理暂行办法》，规范放贷主体、放贷对象、贷款利率、催款方式及贷款宣传，明确民间借贷中介的性质、组织形式、注册资本金、准入条件、业务范围和责任。修改《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，明确界定非法吸收公众存款、变相吸收公众存款、非法集资行为的构成要件，取消对“非法发放贷款”的限制，明晰与合法民间融资行为的界限［4］。要推动中国人民银行废止《贷款通则》中有关禁止非金融企业之间融资的规定，制定贷款细则，明确放贷人在开立银行结算账户、反洗钱、现金管理、反假币、金融统计和监测等方面的义务和责任。充实完善民间借贷的禁止类条款，划清正常民间借贷与高利贷、非法揽储、非法集资行为的界限。建立民间借贷登记管理制度、职业放贷登记备案制度，便于及时了解动态、统计数据。

2.着眼提高司法效果，推动公正司法

要推动“两高”尽快出台关于信用卡违规套现的司法解释，为打击盗刷银行卡犯罪提供支持。要推动最高人民法院出台司法解释，调整虚开增值税专用发票的数额标准，解决法发〔1996〕30号司法解释、法研〔2014〕179号电话答复等现有标准严重滞后，导致部分案件无法根据《刑事诉讼法》之规定继续延长侦查羁押期限的问题。要推动最高人民检察院出台司法解释，明确合谋操纵、自买自卖等操纵市场行为的立案追诉标准。要推动公安机关、检察院、法院联合制定类案证据册，根据近年来的风险型经济犯罪统计数据，按照“受案、立案侦查、侦查终结”的办案流程，抓住案件重点环节，明确具体证据标准，阐明罪与非罪、此罪与彼罪等法律适用问题，解决取证不到位、取证效率不高等突出问题。

3.着眼提高执法能力，推动规范执法

要以实战实用为导向，组织开展“大学习、大调研、大练兵、大比武”，营造浓厚的学习氛围，推广成熟的经验做法，形成长效机制，编写实用教材，选树优秀典型，提升整体能力。要联合银行、证券、保险、财税、工商等行业部门，通过案例讲评、实地考察、离岗轮训等方式，有针对性地提高专业打击能力。要建立经侦专业人才引进绿色通道，将金融、税务、证券、计算机等专业人士纳入专家库，为侦查破案提供智力支持。要聘请律师、审计、会计师等解决办案中的有关问题，按规定支付报酬，纳入每年财务预算。

（四）牢固树立“敏锐维稳，主动兜底”理念，着力提升“群众工作、驾驭风险”能力

1.滚动摸排隐患，敏锐感知预警

要严格落实属地责任，坚持网上网下相结合，不间断开展滚动摸排，全面彻底掌握底数情况、重点群体、挑头人员、行动轨迹及敏感问题，做到心中有数，防患于未然。要从涉案金额、范围、人员、资金敞口、现实动向等方面，对风险型经济犯罪案件的涉稳风险进行全面评估，逐案研判、制订方案，及时向党委政府预警，提出维稳工作建议，做到有的放矢。

2.及时教育稳控，果断熔断风险

要广泛发动基层自治、德治和法治力量，引导风险型经济犯罪受害者自觉摒弃“法不责众”、“信访不信法”、“大闹大解决、不闹不解决”等错误观念，依法、合规、有序反映自身诉求，疏解维稳压力。要密切关注挑头扛旗、煽动闹事的重点对象，及时掌握行动性、内幕性、预警性信息，对不稳定苗头做到早掌握、早介入、早处置，为后续处置工作创造条件，赢得主动。要按照“宜顺不宜激、宜散不宜聚、宜解不宜结”和“慎用警力、慎用警械、慎用强制措施”的原则，对已经或者意图非正常上访人员，前疏后导、分流处置，既避免因用警不当、定位不准、处置不妥而激化矛盾，又果断制止过激行为，坚决打击违法行为，防止局势失控。

3.推动综合治理，务求标本兼治

要推动党委政府统一指挥综合施策，协调金融、证监、工商、税务、信访、检察、法院、宣传等有关部门，在案件定性、追赃挽损、矛盾化解、舆论引导上加强协作配合。要协调民政、政法委等部门，对符合低保、司法救助等条件的风险型经济犯罪受害者，及时开展有针对性的救助，防止风险扩大和次生风险发生。

参考文献：

［1］习近平在全国金融工作会议上强调，服务实体经济防控金融风险深化金融改革，促进经济和金融良性循环健康发展［N］.人民日报，2017-7-16（01）.

［2］［3］王晓东.风险型经济犯罪研究［J］.犯罪研究，2017（5）：65-70.

［4］盛开，邢利利.论民间融资的法律规制［J］.特区经济，2011（1）：258-259.